土地征收的法律程序范文

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[關鍵詞]土地征收；公共利益；公平補償；公權保障；公正程序

[作者簡介]萬政偉，浙江警察學院法律系講師，經濟法學碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學院法學研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號]D912.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國中，德國第一個征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術性的方式，將征收之過程，在世界上首次規定于憲法內。二戰以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關規定，構成了德國土地征收法律制度的憲法基礎。在法國，在大革命期間和第一帝國時期確立了公用征收的原則，以后經過多次立法規定和判例補充，逐漸發展成為現行的公用征收法律制度，主要規定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅合眾國憲法修正案》第5條規定：“沒有正當的補償，私有財產不得為公共所收用。”以該條款為基礎，運用“深厚的人權理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內容”，逐步發展起以判例法為主要表現形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰后，《日本國憲法》第29條第3款規定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時等國也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設置方面存在很大的區別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調節機制和資本主義土地私有制的基礎上，市場調節機制和土地私有制對土地征收制度產生了巨大的影響，使之很明顯地呈現了“四公”特征，即在土地征收目的上堅持公共利益標準；在土地征收補償上，堅持公平補償標準；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權利”，以“公權利”為本位構建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴格的程序制約國家土地征收公權力。

(一)在土地征收目的上體現公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構成了土地征收的唯一正當理由，它既賦予了國家行使土地征收權力的合法性依據，又限制了國家行使土地征收權力的范圍。從這個意義上講，由于公共利益要求和標準的存在，土地征收法同時也應當是一部限制土地征收、保障土地所有權的法律。《歐洲人權公約第一議定書》第1條第1款規定：“每一個自然人或法人均有權平等地享受其財產。非為公共的利益及依據法律的一般原則所規定的條件，任何人均不得剝奪其財產所有權。”《意大利民法典》第834條規定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補償的情況不在此限。”20世紀以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產、公共工程和公務觀念了，行政法院認為只要能夠滿足公共利益就是達成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標”概念也從原來的“公用征收”擴展到“公益征收”。

(二)堅持公平補償標準。公平補償又稱為“正當補償”或“相當補償”。這種公平補償的要求構成了對國家強制權的反向制約，主要是從經濟利益上保障被征地者的權益。在必須征收時，補償應當符合財產的價值，財產的存續保障轉化為財產的價值保障補償，通行做法是依照市場價格來厘定被征收土地補償標準，以被征收土地的市場價格為基礎決定土地征收補償費用的具體標準。說到底，土地征收的過程其實就是一個強制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結果，給予被征收者以相當于市場價格的土地征收補償對價，從而在公共利益和個體利益之間達致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補償這項侵犯，就有必要對受到征用的個人授予一種公平補償。法國院認為，一旦構成征用，其補償就必須符合兩項條件：首先，政府必須在征用之前支付補償；其次，補償必須公正。日本憲法第29條第3款也規定：“私有財產，在正當補償之下可收歸公共所用。”

(三)強化公權保障。公權保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權利。公權利是同私權利相對應的一個概念，是公民所享有的針對國家機關的權利。由于土地征收是一個運用國家公權力強制剝奪他人土地所有權的過程，為了防止國家公權力肆意侵害土地所有權，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權利：

1.知情權。被征地者的知情權包括事前知情權和事中知情權，事前知情權要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應當通知被征地者并聽取其意見；事中知情權要求征收機關在作出征收決定和補償決定時，除應當及時地進行公告外，還應當以通知方式個別告知被征地者。

2.買回權。土地買回權指土地所有者在征收所據以存在的公益目的未能實現的情況下請求買回該幅土地的權利。對財產的侵害僅限于為實現特定的大眾福祉利益所必要的范圍內，這意味著。原先作為征收正當理由的目的一旦消滅，返還請求權即告成立。土地買回權制度的設立旨在促進土地的合理利用，維護被征地者的合法權益，提高土地征收的效率。買回權是被征地者維護其所有權的一種補充手段，實際上是對土地征收行為的否認，從性質上看，它是一項保障土地所有權的公權利。

3.殘余土地建筑物強制征收請求權。被征地者強制征收請求權指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經濟價值時，被征地者享有在法定期限內請求征地機關一并予以征收的權利。該權利性質上屬于公權利，是被征地者針對政府的權利，目的是為了維護被征地者的經濟利益。

(四)堅持公正程序。公正程序又稱為正當程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權利的重要保障，也是對政府征地權力的有效限制。作為對政府行使征收權力的制約，公正程序已經越來越廣泛地體現在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項基本程序性規則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項規則下，必須保證相對方在行政機關作出一項行政決定時享有如下三項權利：(1)相對人在合理時間得到通知的權利；(2)相對人有了解行政機關的論點和根據的權利；(3)相對人有為自己辯護的權利。第二項規則是避免偏私的必要程序規則。

日本土地征收也有著嚴格的程序，根據2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規定，日本的土地征收要經歷以下一些程序：(1)編寫調查報告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權利人提出補償的請求；(4)征收委員會作出征收區域、損失補償以及權利取得或喪失時間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時普通公用征收程序依次要經過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務機關的財產征收計劃，被征收人可以在收到財產征收計劃15天內提出異議和意見，如果雙方達不成協議，行政機關必須經過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執行，征收便進入司法階段，即由征收機關向征收財產所在地的法院提訟。如果經審查確定行政機關征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補償費進行估價。在聽取了雙方當事人意見后，法院在專家所作結論的基礎上決定補償費額，然后由法院授權行政機關執行征收財產。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執行。

除了在征收過程中應當遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當理由，但遠遠不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經過民事途徑不能取得土地所有權情況下，才能進入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個民事前置程序，這也是公正程序的一個必然要求。

二、對我國土地征收立法的啟示

我國社會主義市場經濟體制建立在土地公有制的基礎上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎上，也要符合市場經濟體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經過了幾百年的發展，西方國家已經形成了一個比較完善的、符合市場經濟體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標準。我國《憲法》第10條第2款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款也規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”應當說，我國現行立法已經確立了公共利益標準，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規定，除了少量的非農化建設不需要經過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設用地都要經過土地征收程序，而不管這些建設用地是否符合公共利益標準，這實際上取消了土地征收的公共利益標準。為了保障集體土地所有權，減少土地征收的頻率，筆者認為，在我國未來的土地征收立法中，應當盡可能地確定公共利益的內涵，并且詳細地列舉屬于公共利益范疇的建設項目，以徹底杜絕為了商業利益或國庫利益而濫用土地征收權的可能性。

啟示二：以“公權利”保障為核心重新建構一系列土地征收制度。根據我國現行法律制度，土地征收實質上就是由政府主導的強制性地把集體土地轉變為國有土地的過程。在這個過程中，是否征收、如何征收、如何補償等方面，被征地單位和失地農民既缺少知情權，也沒有殘余地強制征收請求權、買回權等一系列權利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強制性，威權過重，充分體現了國家的權威，反映了計劃經濟體制時期的行政權力支配一切的時代特征，遠遠不能適應現代多元化法治社會的要求。因此，在我國未來的土地征收立法中，應當形成一個以“公權利”保障為核心的土地征收法律制度體系。

篇2

關鍵詞:補償原則;現狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農村土地征收補償原則的現狀與問題

我國農村土地征收補償原則的總體現狀是:制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標準過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關于土地征收補償原則做了如下規定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》則作了如下明文規定:征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據,但對補償原則仍采取了回避態度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規定,出現了“按用途補償”。管理法第47條規定了“按用途補償”,并規定了補償的最高限額以及各省區在一定范圍內的自決權,折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當補償),但從法律文本解釋學上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現“適當合理”的字眼。 (3)物權法在補償原則上遵從先例。從內容上看,物權法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關的地方自決權條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關系的角度看,管理法是關于土地征收補償的特別法,而物權法則屬一般法,依特別法優于一般法(前提是兩者在內容上無抵觸)的適用原則,應優先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規定:土地補償費歸農村集體經濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔任“農村集體經濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉鎮級別的農村集體經濟組織,二是村委會級別的農村村集體經濟組織,三是村民小組級別的農村經濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現在三者爭相充當受償者而導致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉規則的根本原因在于受償主體――“農村集體經濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內涵和外延究竟該如何界定,學界觀點不一。就國內的爭論而言,焦點主要集中在是否應將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應采取適當補償原則,具體如何補償應視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業行為因為其會附帶產生一些很小的社會公共利益的效應,也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產開發、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權益。

此外,我國農村土地征收補償原則面臨的現狀還有補補償范圍狹小、補償標準過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執法者無所適從;這些問題必然使得公權侵害私權,增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發展,因此加快構可操作性強的農村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農村土地征收補償原則子原則之構建

我國農村土地征收補償原則體系的構建必須以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉原則。這些子原則是構建我國農村土地征收補償原則體系的主要內容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當且僅當該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權侵害有關相對人的合法權益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農村征地補償體系中起著關鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經啟動原則的結合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統土地征收補償制度中先征收后補償而產生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現。通過先補后征原則的調節機制,把補償程序設為征收程序的前置程序,有利于更好地規范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉原則

失敗回轉原則是指當征收程序完成以后,如果用地者在法律規定的時限內因主觀或者客觀的原因無法實現預先設定的公共利益的目的時,必須恢復被征收的土地的原有用途。

失敗回轉原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權現象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現象意義重大。但“回轉”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉,并非是恢復該土地的所有權歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關系之外的一種全新的、獨立的所有權轉讓法律關系。失敗回轉原則的實質是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優先購買權。

3 結語

由上可見,本文所主張的我國農村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉原則等在內的一系列子原則為主要內容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規范農村土地征收補償秩序、保護失地農民切身權益、促進社會和諧發展具有重大意義。

參考文獻

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關鍵詞：集體土地征收；現狀；征地程序；補償制度

由于現行集體土地征收的法律和政策規定等制度缺陷及政府在征地實踐中的弊端，導致農民土地權益頻繁受損。失去土地的同時，農民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個就業困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩定的巨大隱患和經濟發展的重大難題，這一現象必須引起我們的重視和關注。

一、農村集體土地征收機制的現狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護耕地與非農建設占地的矛盾日益突出，因征地引發的居高不下，時有發生，成為影響社會穩定的一個重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關法規規定嚴重滯后于現實需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定，這就導致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權的現象時有發生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規定

土地征收應該具有嚴格的法律操作程序，但我國憲法中雖規定征收是依“法律規定”進行，《土地管理法》及其實施條例中有關土地征收程序的規定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等其他內容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規定，導致政府在決定土地規劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機制還缺乏應有的司法救濟程序，很有可能損害農民的土地權益。正是由于法律程序的缺位，導致在集體土地征收的過程中嚴重剝奪了被征農民的知情權、參加權、申訴權，這就難免導致糾紛的發生。

（三）集體土地征收補償標準過低

根據《土地管理法》的規定，土地補償費以征地年產值為標準。因我國農業粗放經營、農業效率不高，以年產值為標準的補償費用必定偏低。這也是導致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農民對過低的征地補償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補償費與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現象。

（四）政府在征收程序中權力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補償標準制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規的不完善導致土地征收過程中政府的征收權得不到程序的制約，權力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財政”。政府官員與開發商“共同運作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險收受賄賂，為違法的征收行為保駕護航，部分政府將土地以低廉的價格用來招商引資以實現自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現實的利益因素驅導，這是社會主義現代化建設過程中難以避免的問題。現階段的任務是盡可能多地發現存在問題，并著手去應對解決，在保持社會和諧、經濟穩定高速發展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農民的法制觀念及了解政策的意識

在現實中了解到，因為農民的法制意識薄弱或者對國家相關的征地及征地補償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補償不合理，可往往拿不出相關知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農民自己主動去了解國家的一些切實關乎自身利益的法規政策，而且，各級政府應該將國家頒布的相關法規政策及時宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現不和諧的事件發生。

（二）制定《土地利用規劃法》，明確土地用途規劃的產生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用規劃，劃定土地用途區，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴格按照國家規定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應的土地用途管制制度，但是對于土地用途規劃的制定、變更程序以及用途規劃變更的附隨補償義務等都缺乏具有可操作性的規定。因此，中國應盡快制定土地利用規劃法，完善土地用途的產生和變更程序，明確用途規劃變更的補償義務。

（三）制定《土地征收法》，確立科學合理的集體土地征收制度

必須由法律來規定按市場價格為補償計算標準的制度，同時要實現安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償的計算標準，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。中國承認農民對土地的完整轉讓權后，必然建立與之對應的以土地市場價值為補償基準的補償標準。此外，還應當實現土地征收補償方式的多樣化。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。因此，中國應當確立多元化的征地補償安置方式。

（四）公平合理地進行土地征收補償

為確保被征收者在因征收而受到權益侵害時可以獲得補償，法律必須規定補償的范圍、標準、種類等條款。為了更好地維護農民權益，首先，對于土地征收的補償標準而言，應采公平補償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價格、地上物價值、搬遷費用等進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現土地所有者及使用者的權能，也很好地維護了談判雙方的利益。其次，法律應該明確土地征收補償的范圍，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發建設、移民安置補助費等都應包括在補償的范圍內。再次，明確土地征收補償的發放主體，盡管土地的所有權為農民集體組織所有，但土地征收也損害了農民的土地使用權，所以，土地補償費用也應該分配給農民一部分，針對出現的農民坐吃山空的現象，農民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現。集體土地征收對于農民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產資料，而非簡單的財產權益喪失。其對于農民長遠的生產生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補償費用的發放方式也鼓勵創新，我國主要實行貨幣化的安置方式，但由于現在農民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農民個體的長遠利益，在符合法律規定和適應本地實際情況的前提下，鼓勵多種模式的補償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

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關鍵詞:土地征收;完善正當程序;保障措施

一、土地征收程序的特征

“程序公正與規范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的。”由于土地征收是對農民賴以生存的土地的強制征收,所以應當對土地征收施加嚴格的程序制約,以保障農民的合法權利。世界各國對土地征收程序的立法雖然不完全相同,但是正當的土地征收程序可以概括為以下幾個特性:

(一)土地征收程序具有參與性

土地征收權由于其具有的公益目的而被賦予了強制性。作為被征收一方的農民自然是處于一種弱勢的地位。那么如何才能夠更有效的保護弱勢群體的合法權益,如何才能夠使法律賦予他們的權利得到實現呢?正是土地征收程序所具有的參與性,使得農民的權利能夠真正得到實現。參與性的重要性主要體現在:

首先,參與性是被征收人作為土地征收過程中權利主體的必然要求。在土地征收過程中,被征收土地人是作為程序中的主體存在的,他們不是被動的接受政府行政部門的管理與安排,而是有針對性的行使自己的異議權、監督權等權利。土地征收程序的參與性讓被征收土地人參與到土地征收過程中來,發表自己的意見和看法,這是對被征收土地人主體地位的確認。

其次,參與性是被征收土地人表達自己意愿的保障。土地征收實質上是公共利益與土地權利人財產權的考量與衡平,“在個人財產權利與公共利益需要之間,在社會財富的重新分配與個人財產自主之間存在著深刻的二難困境”。土地征收程序的參與性保障了被征收土地人表達自身訴求的機會和表達途徑的暢通, 防止因為沒有充分參與到征收過程中而遭受財產的損失。

最后,參與性保證了被征收土地人監督土地征收權的行使,以此來防止政府行政部門的職權濫用,從而保障被征收土地人的合法權益。出于公益目的征收土地,被征收土地人有權參與到關于是否是出于公益目的的鑒定中,發表自己的意見與看法。被征收人參與到決策過程中,有利于保證征收的公共目的性,防止假借公共之名占用耕地。

(二)土地征收程序具有公開性

土地征收程序的依靠國家的強制力運行,但相關政府部門擁有了強制權力以后,如何正確運用才是關鍵。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”為了防止政府濫用具有強制性的土地征收權,確保土地征收的公共目的性,只有實體法上的各種權利、義務的規定是不夠的,必須要有必要的程序法上的限制規定確保權利與義務的正確實行。而公開性則是其發揮限制作用的重要機制之一,其主要有以下幾個特點:(1)公開性是由法律規定的行政部門的義務。作為土地征收方的政府對于處于弱勢地位的被征收者有義務告知被征收者涉及到被征收土地的所有信息,凡未告知的信息,不得作為合理征地的理由。(2)公開性是保障被征收人知情權的必然要求。基于土地征收的公開性,被征收人得以獲得大量可靠的關于土地征收的必要信息,并以此為基礎行使其他的實體權利和程序權利。(3)公開性能夠有效防止征收過程中腐敗的發生。土地征收程序的公開性,使得社會公眾可以正當的行使監督權,政府部門的征收行為完全公開,增強了其行為的透明度,從程序制度上保障了政府的權力不被濫用。

(三)土地征收程序具有中立性

土地征收程序的中立性是由征收方與被征收方的主體地位決定的。一方面,土地征收權只能由國家行使。土地征收是轉移土地所有權的一種強制性的行政處理,其效力涉及到被征土地的一切權利關系,是國家行使土地最高所有權的結果。另一方面,在土地征收中的被征收人完全是出于公共利益的需要而做出的犧牲。既要保護被征收方的合理財產權又要執行國家的強制性征收,在市場經濟條件下,若要使土地征收可持續發展,必須要“在土地權人事先同意的情況下,認同某種中間力量的定價, 前提是中間力量能較公允及客觀地評價財產的流轉是否符合更高的效率要求,以及買方的收購價格是否低至會損害權利人的既有利益。”

二、我國的土地征收程序及其缺陷

依據我國的土地管理方面的相關立法,我國現行的土地征收程序大體分為以下幾個階段:

(一)申請批準階段。市縣政府擬定征收土地方案,持相關文件,逐級向有批準權的政府(國務院或省政府)提出征地申請。

(二)書面公告階段。待有批準權的政府批準征地申請后,由有關政府機構作出書面報告。公告內容主要有:(1)批準征地的機關名稱、批準文書的文號、時間和征地后的用途;(2)被征地的所有權人以及被征收土地的基本情況;(3)對于被征收土地的補償以及安置措施;(4)補償登記的辦理時間與地點

(三)登記階段。由被征收土地的所有權人、使用權人在征地公告規定的時間范圍內持能證明其土地權屬的證書或合同,到公告公布的地點向相關政府主管部門辦理補償登記。如果規定期限內未登記,補償的具體內容則以相關部門的實際調查為準。未依法進行征用土地公告的,被征收土地的權利主體可以依法要求其進行公告,未公告的情形下有權拒絕辦理補償登記。

(四)市縣政府土地行政主管部門根據經過批準的土地征收方案,聯合相關部門共同擬定對于被征收土地的補償與安置措施,并予以公告。在征地公告之日起45日內以被征土地的所有權人為單位擬定征地補償、安置方案并予以公告。如方案未經公告的,相關權利人有權拒絕辦理補償、安置手續。

(五)組織、實施征地補償、安置方案與解決爭議階段。征地補償過程中爭議主要集中在兩個方面。一方面是補償標準的爭議。發生爭議的,要先由地方政府進行協調;不能達成共識的,再由征收土地的批準機關進行裁決,如果當事人要求聽證的,應該舉行聽證會。另一方面是征地的補償與安置是否依法按照公告的方案進行的爭議.例如安置費用的撥付是否受到監督,費用的收支使用情況是否及時公示等等.遇到這種爭議,首先由縣級地方政府進行協調,協調不成,再由上一級政府裁決。土地征收方案的實施不受補償、安置爭議的影響。

我國現行法律法規所規定的土地征收程序在總體上是合理的、有效的,但通過對土地征收程序的深入研究,筆者認為我國的土地征收程序仍存在以下不足之處:

1.地過程中缺乏公開性

2.土地征收程序對政府職能的行使規制不足

3.土地征收過程中缺乏被征收者的參與

其一,聽證會的提出主體范圍太窄,僅限于權利人提出方可進行。其二,聽證會只是在補償及安置方案確定以后,才可以提出。我國的土地征收過程中沒有保障被征收者在方案制定中能夠充分參與的制度。

4.土地征收程序中的事業性認定過于簡化。在我國,沒有一個相對獨立的評估環節,只是在審查與批準階段中加以認定。這種程序上的漏洞,使得對于土地征收的實際用途缺乏嚴格的審查,對于是否屬于公共利益的范圍更加模糊。相關政府部門可能會更多的考慮政府或部門利益,從而損害被征收人的利益。

5.救濟程序有待進一步的完善。首先,爭議解決的途徑和范圍太窄,被征收者只能對補償的標準存在爭議時才能提起救濟程序。其次,政府作為征收方案的制定者,同時又是該方案的執行者,如果再由征服自己擔任爭議的裁決者那么就嚴重違背了“任何人不得為自己的法官”這一基本法理,很難做到客觀公正。缺乏司法救濟,在土地征收程序中缺少必要的司法程序的介入,這樣很難保證征地過程中的公平。因此,這也是維護被征收人這一弱勢群體的合法利益的需要。

三、我國的征地程序制度的創新完善

1.政府角色,提高征收程序透明度

我國的土地征收程序中一直是政府處于主導地位,由政府批準征地,由政府制定和實施補償、安置方案,由政府解決爭議。進一步完善土地征收程序,我們需要市場化來逐步代替完全行政化的土地征收。政府在土地征收程序中只是一個監督者,利用市場規則來調整土地征收。關于補償與安置的具體內容由用地單位和土地被征收者自行商討、決定。就像有的學者所建議的:政府不直接參與征地,通過頒發征收許可證和征購許可證來實現對土地的審批。這種情況下,被征收土地者能夠完全的參與到土地征收程序中,政府角色的轉變,也使土地征收的阻力大大降低。

目前按照我國的土地征收程序,絕大多數決定都是由政府管理部門單方面決定的,而且是在公告前就決定了的。我國現行的“兩公告制度”,現在看來更多的只是一種形式上的公告。被征地者的合法權益要想得到保障,政府必須要公開征地程序中各個階段的有關信息。其中應包括補償的具體標準及范圍,補償和安置費用的劃撥與使用情況等。

2.征收程序中明確司法程序,規制政府職能行使

土地的征收程序是對被征收人的權利的一種保障,是土地征收制度中十分重要的組成部分。在各國的立法中,對于類似的公用征收都倍受重視。公用征收的程序比普通征收程序嚴格、復雜,在不少國家必須經過行政程序和司法程序兩個階段才能完成征收行為。例如:在美國,政府的公用征收適用并受制于聯邦行政程序法典關于正當法律程序的規定。在法國的征收程序立法中,它將公用征收程序分為行政程序和司法程序兩部分。由司法程序監督、規制行政行為,保障公用征收中被征收人的合法權益。

筆者認為我國土地征收程序立法也可以借鑒大陸法系在公用征收程序立法方面的經驗,對我國的土地征收程序進行完善。我們可以在補償費用的確定過程中加入必要的司法程序。由相關法院在行政部門作出批準征收土地之后,也就是在組織、實施征地補償和安置方案階段中中,由法相關院決定補償的確定與發放。另外,我國一直是采取行政主導的方式進行土地征收。在土地征收過程中從制定到批準都是政府部門擁有最終決定權。但由于土地征收行為涉及到被征收人的切身利益,所以土地征收程序中加入司法程序勢在必行。

3.善聽證制度,完善征地中被征收者的參與程序

我國《土地管理法》第4條以及《土地管理法實施條例》第25條規定:“征地補償方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”在《征用土地公告辦法》中又明確規定,被征收土地者如果對征地的補償、安置方案有異議的或提出要舉行聽證會的,應該在公告之日起10個工作日內向有關政府的行政主管部門提出。

筆者認為這一規定不盡合理,土地征收問題是涉及到被征地者的重大民生問題,在征收過程中應當有專門制度保障其監督權與參與權的行使,讓被征收者完全參與到土地征收、補償、安置的整個過程中,才能真正的維護被征收者的合法權益。因此,要完善土地征收的聽證程序。首先,在聽證的范圍上,土地權利人不僅要對征地補償的范圍、面積等方面進行聽證,更要有權對土地征收的原因,即公共利益的確認進行聽證。其次,申請聽證的時間要明確。聽證的申請時間的規定要本著充分保障權利人知曉的原則和效率原則來確定。再次,完善聽證制度,使其發揮應有的作用。不能讓其只停留在一種形式上。土地權利人要求聽證的,行政機關必須舉行聽證,沒有舉行的,權利人有權拒絕辦理征收安置補償手續;依據聽證程序作出的裁決,必須附有聽證紀要、聽證筆錄作為裁決的依據予以公示,否則裁決不予認可。

4.立并完善事業審查認定程序

土地征收的前提條件是對征收的事業性質進行認定。只有被認定是符合社會公共利益需要的,政府才能進行土地征收。完善事業認定程序,最好是設立一套獨立于批準與實施程序之外的程序,以此來確保“公共利益”認定的準確,防止征地權的濫用。同時事業認定程序還可以進一步完善,即對土地征收完成后,該土地是否真的用于公益性建設,是否真的是為社會公眾服務。

5.全土地征收的司法救濟程序

行政復議是解決我國土地征收補償糾紛的主要司法方式。因為政府在行政征收整個程序中的主導地位,很難做到公平、公正。這種情況下,筆者認為除了申訴、行政復議等行政手段外,當被征收人對土地征收的公共利益性或補償、安置方案等有異議的,還可以提訟,可以通過正當的程序解決,而不是通過上訪、圍攻政府的方式解決。因此,需要在法律中進一步明確,對于屬于行政復議或行政訴訟范圍內的土地征收糾紛,被征收人對其行政行為不服的,除可申請行政復議外,亦可直接向法院提起行政訴訟。對于屬于土地征收中的補償、安置糾紛亦可提起民事訴訟。司法救濟程序一方面可以保障權利人在權利受到侵犯時有地方維護權利;另一方面,可以制約行政權力。

建立并完善土地征收程序,其目的就是為了保障被征收者的合法權益能夠有制度上的保障。針對土地征收中所產生的爭議,實現多元化的解決途徑。為建設和諧社會保駕護航。

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摘要：隨著我國經濟社會的快速發展，國家為了公共利益的需要往往需要對私人財產予以征收，但目前我國仍沒有對財產征收補償制定專門的法律法規，財產征收補償制度的不足之處也日益凸顯，主要表現在：缺乏相應的財產征收補償原則，財產征收補償程序不完善，針對我國現存財產征收補償制度的不足，完善我國財產征收補償制度對于保障被征收人的財產利益、規范政府的財產征收行為、促使財產征收補償工作走向法制化的軌道具有重要意義。

關鍵詞：財產；征收；補償；完善

一、財產征收的概念與特點

根據2004年憲法修正案的規定國家為了公共利益的需要，可以對公民的私有財產征收或者征用并予以補償，但是什么是財產征收？到目前為止我國法律尚未對財產征收的含義作出明確的法律界定，理論界在界定財產征收概念時眾說紛紜。通說認為：“征收是指行政主體根據法律、法規的規定，為了公共利益以強制方式無償取得相對人財產所有權的一種具體行政行為”。 從我國法律規定以及理論界關于財產征收概念的界定可以看出財產征收的三個特點，（1）公益性，國家通過行使自己的行政權力，將相對人的財產變為自己的財產必須出于公共利益的需要。這是財產征收的前提和基礎，（2）強制性，這是財產征收的手段，財產征收以國家強制力作為其后盾，體現的是一種國家強制力，這也是對公民私有財產權的一種限制。（3）補償性，財產權作為受憲法保護的一種公民的基本權利。政府必須予以尊重，國家對它所征收的財產的權利人給予補償也體現出公平原則。

二、我國財產征收補償制度的缺陷

（一）財產征收補償原則的缺陷。

我國憲法對于財產征收補償的規定只是在2004年憲法修正案中明確了補償條款即規定財產征收必須予以補償，但是缺少對于財產征收補償原則的規定，而其他與財產征收有關的法律如《物權法》、《土地管理法》也沒有對財產征收補償原則作出規定，因而導致了全國各地財產征收時補償結果差異大，《國有土地上房屋的征收與補償條例》第二條規定為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋應當對被征收人給予公平補償，公平原則本來概念就比較抽象，而且《國有土地上房屋的征收與補償條例》是行政法規，本身效力就沒有憲法法律效力高，而且我國憲法沒有對財產的征收補償設立原則，因此其所規定公平原則也缺乏憲法基礎，隨著近年來我國經濟的飛速發展及城市化的推進、各類經濟技術開發園區的建設，國家為公共利益目的而進行的財產征收活動日益增多。財產征收補償引發的矛盾也越來越多，已經成為影響社會穩定的一個重要因素。

（二）財產征收程序的缺陷。

應當完善財產征收補償的行政程序，由于中國長期存在“重實體，輕程序”的觀念，從而導致立法、執法、司法過程中程序問題受重視的程度不高。在財產征收領域，其實體方面的立法都不是很多，已有的財產征收補償規范也很不具體，導致財產征收補償程序往往無法可依，甚至有了規定也得不到很好的執行，違反正當程序是中國財產征收補償過程中一個突出的違法問題。我國財產征收過程中被征收人參與程度低，在我國現行體制下財產征收項目審批過程是政府行為，作為利益主體的被征收人的參與權、知情權等權利經常被忽視，在財產征收過程中的參與程度非常有限，我國有關法律、法規關于財產征收程序的規定過于簡單，財產征收補償程序可操作性不強。

（三）財產征收補償標準的缺陷。

我國現行法律對于財產征收的補償大多是規定予以補償，至于如何補償，補償的標準是什么，只有少數法律法規作出了規定，這里以《土地管理法》為例：“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。《土地管理法》這樣的規定是很不科學的，這樣的數字看上去不低，但是其考慮的因素卻僅僅是農業產值而沒有把區位、經濟發展水平、商業開發程度、交通條件等因素考慮進去。而且這樣的“一刀切”規定無法解決被征收人的長久生計。以在農村的土地征收為例， 我國現階段,在農村地區進行各種開發區建設等活動，都要對農民土地進行征收。而征收土地的價格往往是很低的。被征收農民的利益得不到合理的補償,不僅會增加社會的弱勢群體,更重要的是危及整個社會的安定。在生存能力低下和社會保障制度不完善的農村，現行的征地補償標準已經難以保證被征地農民維持現有的生活水平。

三、財產征收補償制度的完善

（一）財產征收補償的原則的完善。

我國憲法應當對財產征收補償的原則作出規定，把財產征收的補償原則成文化，其他的法律法規再以此為依據對財產征收補償原則作出具體規定。這樣就可以有效解決全國各地財產征收補償差距過大的問題。根據我國的具體國情，由于經濟條件的限制實行完全補償原則是不現實的，因此可以參照日本的財產征收補償原則實行相當補償原則。即并不一定要全額補償，而是根據實際情況分別采用完全補償原則或不完全補償原則，這并不矛盾。其他與財產征收補償制度有關的法律法規可以憲法規定的基礎上確立具體詳細的標準，也可以采取肯定式列舉加否定式列舉的方式列舉出哪些事項采用完全補償哪些事項采用不完全補償原則。

（二）財產征收程序的完善。

根據我國的具體國情以及結合我國財產征收補償制度的不足應當在以下方面對其進行完善：1．預先告知。這樣可以加強公眾對于財產征收的知情權。2．完善財產征收的聽證程序。可以增強財產征收過程的透明度，實現財產征收補償制度的公正性和民主性。3．財產征收補償方案應將政府與被征收人的協商作為必經程序。4．確定事先補償制度。即在政府取得財產所有權之前，必須先對財產所有權人進行補償，這樣的制度設計有利于保障弱勢的被征收人的合法財產權利，當然作為例外對于緊急情況下的財產征收不可能做到征收之前事先補償。正當的法律程序可以提供有效的監督，并能夠限制政府權力的濫用，還能夠使相對人積極參與到財產征收法律行為中，從而使相對人的權力切實得到保障。我國應該借鑒先進國家成功的立法經驗，吸收中國實踐中成熟合理的部分補充完善財產征收程序，使中國的財產征收程序更加科學和具有操作性。

（三）財產征收補償的標準的完善。

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【關鍵詞】土地；規劃；管理

【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A

【文章編號】1007-4309（2013）03-0114-1.5

一、土地利用總體規劃

土地利用規劃是實行土地用途管制的依據。土地利用規劃的編制程序是：編制規劃的準備工作；調查研究，提出問題報告書和土地利用戰略研究報告，編制土地利用規劃方案；規劃的協調論證；規劃的評審和報批。土地利用規劃報告是土地利用規劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規劃方案和方案說明。編制土地利用規劃方案是在土地利用現狀分析、資源分析、土地利用戰略研究的基礎上，根據規劃目標和任務而進行的。

編制土地利用規劃要遵循以下原則：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

土地規劃是對土地利用的構想和設計，它的任務在于根據國民經濟和社會發展計劃和因地制宜的原則，運用組織土地利用的專業知識，合理地規劃利用全部的土地資源，以促進生產的發展。具體包括：查清土地資源、監督土地利用；確定土地利用的方向和任務；合理協調各部門用地，調整用地結構，消除不合理土地利用；落實各項土地利用任務；保護土地資源，協調經濟效益、社會效益和生態效益，城鄉用地，耕地保護和促進經濟發展之間的關系。

二、土地征用、征收制度

眾所周知，土地在我國既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本。土地征收意味著對所有權的轉移，勢必影響到集體、個人的利益，需要嚴格按照土地征收法定程序進行。否則就難以平衡各方利益，容易引發人民不滿，甚至危害社會穩定。我國現行的土地征收程序，對于保證國家建設起到了積極作用，但隨著工業化、城市化的發展，其中的缺陷就日益凸現，亟待解決。

（一）土地征收程序存在的問題。《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”；《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農民集體所有的土地實行征收”。該法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定。

（二）土地征收的補償問題。土地征收是政府強制取得集體土地所有權的一種有償的行政方式。《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權的行使問題。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題。土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

（五）有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。比如“土地征收目的合法性審查沒有納入程序中”、“缺少對行政機關的監督機制”。

三、相關對策措施

（一）嚴格限定公益性用地范圍，土地征收權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定：國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關；能源、交通用地；公共設施用地；國家重點工程用地等等。

（二）土地征收補償標準要結合市場、當地經濟情況和被征收者的實際情況合理給出。要保證土地征收程序的順利進行以及被征收者的應得利益。減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

（三）事實的認定。這一階段包括兩個環節：申請和核準。申請要符合法律規定，核準要嚴格按照法律程序來實行。

（四）土地征收范圍的決定。被征收者有權知道征收范圍和提出異議。如有爭議，可向政府有關部門提出復議或申訴，對復議或申訴不服的，可以向人民法院提訟。

（五）土地征收的執行與完成。雙方要在達成協議或法院裁決維持征收決定后，才可確定具體征收事宜。當然，在整個土地征收過程中，都要注重被征收者的征地行為過程中的參與，讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施保障他們的合法權益。同時，也要采取科學合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利益。

此外，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征收農地解決，其他則可通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征收程序作出貢獻。四是應盡快出臺土地征收方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征收程序。

【參考文獻】

[1]郭勇.淺析土地發展權與土地利用規劃[J].國土資源科技管理，2007（6）.

篇7

《中國土地》：黨的十七屆三中全會《決定》明確提出：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補償機制。”按照《決定》的內容，您認為我國征地制度將發生怎樣的變革?

岳曉武：從《決定》的內容看，我國征地制度將在以下四個方面發生重大變革：一是土地征收范圍將進一步縮小和規范；二是征地程序將進一步規范化，保障被征地農民權益將成為征地制度的主要內容；三是征地補償安置將更加公平和體現市場原則；四是與征地制度改革相配套，農民集體所有建設用地使用制度將發生相應變革，土地利用總體規劃確定的集鎮、村莊建設用地范圍內依法批準的經營性(產業用地)集體建設用地使用權可以進入市場依法流轉。

現行征地制度評價：為進一步變革奠定了基礎

《中國土地》：我國現行征地制度存在哪些問題，有哪些需要修正的?

岳曉武：對我國現行土地征收存在的問題及其原因進行分析，是建構我國理性土地征收制度的必要基礎和前提。具體可以從土地征收范圍、土地征收程序、土地征收補償三個方面來看。

首先，土地征收范圍過寬，幾乎所有建設用地都可以辦理土地征收。我國《憲法》和《土地管理法》均規定：國家為了公共利益的需要，可以對農民集體所有的土地實行征收并給予補償，但并未對“公共利益需要”的范圍加以具體明確，也沒有對“公共利益需要”的認定方式和認定程序作出規定。同時，《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。這些規定人為造成了對征地范圍的寬泛理解，使一些“非公共利益需要”的項目也通過行使土地征收權來獲得土地，征收權濫用或過度行使的現象嚴重，嚴重侵犯了被征收人的合法權益。

其次，土地征收的程序設計不完善，對被征收人的合法權益保護重視不夠。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的認定程序；二是被征地者知情權的保障程序不夠充分；三是征收程序中土地權利人參與程度不夠；四是爭議解決機制不夠完善；五是忽視農民對土地的多種權益。

再次，土地征收補償不夠合理，被征地農民的土地權益未得到充分體現。目前，我國土地征收一般是按被征收土地的前三年年產值的一定倍數計算征地補償、安置費，沒有完全體現被征收土地的市場價值。同時，也忽視了土地還承載著農民就業、社會保障等功能，也沒有考慮征地可能給農民造成的其他附帶損失，如對殘留地、相鄰土地的損害等。這樣不完整的補償制度，難以保證被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

應當說，國家有關部門已經認識到征地制度中存在的上述問題，并著手逐步完善制度，已經做了大量工作。例如，2004年國務院28號文件已經明確提出要完善征地補償辦法，“縣級以上地方人民政府要采取措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低”。并明確規定各省(區、市)要制定并公布各市(縣)征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價。妥善安置被征地農民，使被征地農民的長遠生計有保障。健全征地程序，加強對征地實施過程監管等。

2006年國務院31號文件再次強調要切實保障被征地農民的長遠生計，明確征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費用不落實的不得批準征地。

2007年實施的《物權法》也強調，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

根據上述規定，國土資源部出臺了相關具體政策、措施，布置了征地制度改革試點，進行了大量探索。這些工作和探索，為我們按照十七屆三中全會決定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基礎。

從兩個方面完善“公共利益”的認定

《中國土地》：在你來看，應當如何具體理解和落實“縮小征地范圍”?

岳曉武：三中全會提出要“縮小征地范圍”，我個人理解，應當是縮小并規范征地范圍，保證土地征收權行使的合法性和規范性。法律規定的征地范圍是“為公共利益需要”。而“為公共利益需要”這一概念具有高度的抽象性、內容的不確定性和動態性，很難具體操作。

我認為，“為公共利益需要”的認定應當從兩個方面完善，一是國家可以編制《國家征地目錄》，將明顯屬于社會公益用地的項目以目錄的形式細化列舉，列入《國家征地目錄》的項目用地，經依法批準可以行使土地征收權；二是建立“為了公共利益需要”認定的法律程序。

按照《決定》的內容，對于在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，需要使用土地進行建設的，應當辦理土地征收手續，城鎮建設用地范圍外，經審查符合“為了公共利益需要”的建設項目，需要使用土地的，也可以通過征收方式取得。因此，《國家征地目錄》應當包括：1.在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內需要使用集體所有土地進行建設的項目；2.在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的國防、軍事用地、公共交通建設用地、公共水利用地和公共設施用地等；3.在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的其他經法定程序認定的屬于“為社會公共利益需要”的用地。不符合上述范圍的，一律不得征收集體所有土地。

我國現行的土地征收制度中，尚無相應的征地目的審查或是否屬于“公共利益需要”認定這一環節。所以，應當補上這一課，建立相應的審查認定程序和機制，保證土地征收權嚴格限定在“公共利益需要”的范圍內。

建立“公共利益需要”的法律認定程序，可以從以下幾個方面著手：一是設立認定組織機構。可在縣級以上各級人大常委會或地方政府中設立專門的認定組織機構，由其組織對具體建設項目是否屬于“公共利益需要”進行認定。

二是建立聽證認定制度。對具體建設項目，由認定組織機構組織聽證，聽證委員會應當包括被征地單位代表、專家委員、人大代表、政府代表以及利害關系單位代表。項目建設單位認為建設項目屬于“公共利益需要”并動用土地征收權的，應當向認定組織機構提交認定申請，認定組織機構接到申請后，應當組成聽證委員會，組織對建設項目性質、是否屬于公共利益需要、能否動用土地征收權等進行聽證。根據聽證委員會的投票

結果確定建設項目是否屬于“公共利益需要”。

三是建立聽證結果復議或司法裁定制度。項目建設單位或被征地方對聽證認定結果有異議的，應當在規定時限內向聽證組織機關提請復議，或直接提請法院進行裁定。提請復議的，聽證組織機構應當重新組織聽證。復議結果或法院裁定結果為最終結果。

征地制度的完善：建立正當性法律程序

《中國土地》：按照您的觀點，征地范圍明確后。該如何完善征地程序呢?

岳曉武：現代行政發展的趨勢，就是對行政裁量權的約束不再局限于行政實體法律的規定，日益強調在行政權行使的過程中依靠正當的行政法律程序約束行政權。土地征收作為一種具體的行政行為應遵循正當的行政法律程序。理性公正的行政程序在征地行為中表現最為突出的兩大功能就是控制和約束行政機關的行政權力，以及保障被征地人(行政相對方)的合法權益。目前我國土地征收制度在程序上需要從以下幾方面加以完善：

一是建立土地征收合法性的認定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。二是完善征地告知和征地調查制度設計，保障土地權利人的知情權。三是完善土地征收聽證制度。四是強化被征地者的參與權。五是嚴格土地征收審批內容。審查內容應當包括土地征收合法性審查認定材料、土地征收范圍、被征收土地現狀、土地征收告知和征地調查材料、土地補償安置方案等。舉行聽證的，應當同時附相應的聽證會材料。重點審查是否符合行使土地征收權范圍、相關程序是否合法、土地征收補償安置方案是否符合法律規定、是否能保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障等內容。六是嚴格履行征地公告和征地登記程序。七是評估測算各土地權利人的土地權益價格，合理確定土地補償安置費用。八是土地補償安置費用要公告。九是加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。十是完善土地征收救濟制度。

六項補償構成完整的征地價格

《中國土地》：你提到合理確定土地補償安置費用，那么應該如何才能保證公平合理補償安置呢?

岳曉武：首先，土地征收的強制性只應體現在征收決定上，而不是體現在補償環節中的利益確定上。相反，補償環節應體現公共利益和私人利益的平權性，即公共利益需要時，可強制私人讓渡其財產，但對私人補償應與其受到的損害是對等的。因此，公平合理的補償是土地征收的核心和關鍵。

就農民而言，土地不僅是重要的生產資料，也是其賴以就業、生活和社會保障的根基。因此，合理的土地征收補償安置費用應當包括土地權益損失補償和彌補原農村土地的社會保障功能和就業功能，以及因土地征收所造成的間接土地權益損失，才可能真正保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。因此，本著“補償以相等，損失以恢復”為原則，我國土地征收補償的范圍應當包括以下內容：

被征地農民的土地財產損失補償。這項補償應當按照被征收土地原用途土地的市場價格確定。對此，也曾有人提出應當按照被征收土地的新用途進行價格評估，理由是土地征收后往往作為建設用地，土地價值會產生增值，農民應當占有這部分增值。這個觀點存在明顯錯誤之處，首先，被征地農民直接損失的財產就是原用途土地；其次，土地用途變更帶來的增值是由規劃帶來，這應屬于社會公共權利帶來的，應由全社會共享，而不應當由個體獨享。同時，按照這個觀點，如果土地征收后用于公共綠地建設，種草的收益明顯要比種糧食低，難道要按草地的價值補償給農民嗎?

被征地農民的社會保障費用。該項費用的測算應當體現農村土地社會保障功能。城市規劃區內，應當按照將被征地農民納入城市失業登記和就業服務體系以及城市社會保障制度的要求，測算相應的社會保障費用；城市規劃區外，應當按照需要調地或移民以及納入當地社會保障制度的要求，測算所需要的社會保障費用。其中保險費用應當包括需安置人口的失業保險、大病保險和養老保險等費用。

地上附著物補償。應當按照地上附著物的實際情況，經評估確定。涉及房屋的，應當保障土地征收后被征地農民的居住條件。

土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關損害補償。應當分別評估土地征收前后殘留地部分的市場價格，其土地征收前后的價格差額就是應當補償的價值損失額。

被征地農民一定時期的停業、失業損失費用。應當根據被征地區域的社會發展情況、產業布局情況、就業結構等確定停業、停產時間和損失。

被征地農民轉業轉崗培訓和再就業費用。應當按照當地平均費用水平確定。

應當說，以上六項之和構成了完整的土地征收價格，這樣對土地征收直接補償，就可以保證被征地農民的原有生活水平不下降和長遠生計有保障。此外，國家還應當建立土地收益用于農業、農村和農民制度的支持和補償。例如，規定新增建設用地土地有償使用費、城市國有土地出讓收入中不低于i5％的部分以及耕地占用稅、土地開墾費等投入農業和農村，全部用于耕地開發、土地整理和基本農田建設。這實際上就是將士地的部分增殖收益用于農業、農村和農民，讓農民進一步分享土地收益。

依法取得的集體建設用地使用權，可以依法轉讓、出租、抵押

《中國土地》：征地制度改革對集體建設用地流轉有什么推進?集體建設用地流轉制度應當如何改革?

岳曉武：土地征收制度的構建是一項系統工程，當然包括相關制度的配套改革與支撐。當國家征收的范圍被嚴格限定為土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建設需要使用其他集體土地時，就需要配套推進集體建設用地使用制度改革，允許土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內依法取得的產業性集體建設用地使用權，直接進入建設用地交易市場。通過用地方與供地方的平等協商，實現集體建設用地使用權的市場配置。

對于集體建設用地使用權流轉，國土資源部從上世紀末開始在江蘇、河南、安徽、浙江、福建、廣東等一些地方進行了試點。應當說已經基本形成了一致意見。根據十七屆三中全會《決定》精神，我認為，應當盡快出臺相應的法規規章，規范推進集體建設用地流轉：

一是明確在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，經依法批準的生產經營性農民集體建設用地，可依法確定給法人、自然人和其他組織使用，用于生產經營，所取得的集體建設用地使用權允許依法轉讓、出租、抵押，使其與國有建設用地使用權“同地同權”。

二是強化土地用途管制，農用地轉為建設用地，無論是否需要征收，都必須符合土地利用總體規劃，納入年度計劃，依法辦理農用地轉用審批手續，嚴禁以“流轉”為名擅自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。

三是必須堅持有償、自愿、內部成員優先和公開、公平、公正的原則。

四是考慮到由于農用地和建設用地，特別是經營性的房地產用地相比，比較效益差異很大，如不加以適當限制，很可能造成農村甚至是基本農田都布滿房地產的情況，同時。1999年的國務院辦公廳39號文件、2001年的國務院15號文件以及2004年的28號文件等都明確，城市居民不得購買農村宅基地和房屋，法律也規定農村宅基地只能用于本集體經濟組織成員使用，因此，應嚴禁集體建設用地用于商品住宅開發。

篇8

關鍵詞 土地征收 補償安置方式 農民權益

作者簡介：楊關峰、王思F，吉林大學法學院。

隨著經濟的發展和城市化進程的不斷推進，政府對建設用地的需求也日益增大，這使得其將視線轉移到農民集體所有的土地上，進行土地征收。與此同時，由土地征收而引發的一系列社會矛盾也凸顯出來，而矛盾則主要集中于土地征收補償這一問題上。在浙江省，政府以租代征、動用警力強征的事件時有發生，政府與被征地農民之間的關系也變得緊張而微妙。在如此緊張而微妙的關系之下，農民在土地上的財產權益不僅得不到有力的保障，反而有時會因為反對政府強征而使人身權益也受到損害。針對這一尖銳的社會矛盾，筆者深入浙江省農村進行調研，以期探明這一矛盾背后所隱藏的社會問題。并從法學視角深入探究問題出現的深層原因，進而對浙江省現行土地征收補償方式提出完善意見，從而使農民權益得到更為有力的保障。

一、浙江省現行土地征收補償方式的法律現狀

二零零四年，浙江省通過了《浙江省實施辦法》，對土地征收補償方式做出了相關規定。但該《辦法》主要是參照一九八六年頒布的《中華人民共和國土地管理法》制定的，其中第二十三條就明確規定了土地征收補償標準的計算仍采用《土地管理法》中規定的年產值倍數法；第二十五條還規定土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。不得不說，該《辦法》只是延續了我國《土地管理法》中規定的貨幣補償方式且補償的標準較低，并不能使農民的合法權益得到充分而切實的保護。同時，該《辦法》在土地征收補償的實際運作中也被二零零四年國土資源部出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》所取代。該《意見》規定，一些有條件的地區土地征收補償可以采用區片綜合價，即省級國土資源部門可以會同有關部門綜合考慮地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素制定各縣市征地的區片價格，報省政府批準后即可公布執行。區片綜合價突破了統一年產值標準的束縛，將土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平這些因素納入到確定土地征收補償價格的考量體系中來，其意旨在于使制定出來的土地征收補償價格更為合理。

二、浙江省土地征收補償過程中存在的實際問題

經過調研，筆者發現，現行土地征收補償標準低、土地征收補償方式單一是矛盾產生的內在原因，而政府征地手段的強硬則是矛盾爆發的導火索。再者，當這一矛盾出現甚至已經演化成惡性的社會事件時，農民往往找不到行之有效的救濟途徑來維護自己的合法權益，從而使被征地農民的權益受到不可彌補的損害。

就土地征收補償方式來說，雖然上述《意見》當中規定了多種土地征收補償方式，但實際實施的土地征收補償方式卻非常單一。筆者調查的五個地方當中有三個地方都僅實施了貨幣補償方式和社保補償方式，而另外兩地雖然采用了用工單位安置補償，但其適用的范圍十分狹窄，解決的只是極其有限的一部分農民的生計問題。不難看出，貨幣補償方式和社保補償方式是最為常見的兩種土地征收補償方式，但這兩種方式也存在一定的弊端。對于貨幣補償方式來說，農民獲取土地征收補償款，短期內的生活需求問題得以解決，但是農民也失去了賴以維持生計的土地，又欠缺其他技術能力，在重新尋找可以維持其生計的新職業上存在困境。而對于社保補償方式來說，其適用也需要滿足一定的條件，即只有征地畝數達到一定的標準政府和村集體才能為村民繳納一定數額的社會保障金，農民仍然需要繳納剩余部分的保障金。而且，對于大部分年輕農民來講，他們可能要在十年甚至二十年后才能領取到社會保障金，這并不能使處于重新擇業時期的農民的生活獲得穩定的物質保障。

就征地程序方面來說，正如上文所提到的，政府以租代征、動用警力強征事件時有發生，這就使得原本已經存在的矛盾爆發出來，從而演化為一樁樁惡性事件。不得不說，這些矛盾本應當在征地補償程序的逐步推進中得以化解，這些惡性事件本應當在征地補償程序的正常推進下被避免，但在實踐中這一程序卻極少能發揮出其應有的效用。這就使得政府與村民的關系在一次次類似的事件中變得緊張而微妙，村民的財產權益與人身權益也往往在類似事件中受到損害。 就征地維權方面來說，農民在自己的合法權益受到損害時，往往找不到及時有效的救濟途徑。這一方面歸結于農民法律知識的缺乏，維權意識的淡薄。如浙江省有兩市出臺了《征地補償標準爭議協調辦法》，明確規定了爭議協調分為申請、受理、審理、協調四個環節。但是極少有農民知曉這一辦法并依據其申請處理土地征收補償爭議。而另外一方面，僅有兩個市出臺《征地補償標準爭議協調辦法》也反映出政府對于農民土地征收補償爭議這一問題尚未建立起一套完善的解決機制。

三、土地征收補償過程中導致農民利益損失的根源

（一）政府對土地市場的壟斷是主要根源

在土地實施私有制的國家和地區，土地市場是一種完全市場模式。土地作為一種商品與其他商品一樣可以自由買賣，也遵循市場價格波動 。這些國家與地區，土地價格由市場進行決定，而不是由國家政府進行強制性決定。大多數農民在被征地時也就不會因為補償標準過低，權益得不到保障而拒絕被征地。

而在我國，根據《物權法》規定，土地分為國有土地和集體所有土地，土地不允許私有，土地市場一直是由國家政府壟斷的，私人在市場上不得將土地進行交易。任何個人或單位使用土地都只能從國有土地使用權市場上獲取，而政府控制著該國有土地使用權市場的價格。政府在征收集體土地時給農民的補償往往以公共利益的名義采用較低的土地征收補償標準，而政府在將征收的土地使用權轉讓給其他企業或房地產開發商時卻要求其繳納較高的土地使用費，從而獲取其中的利益差額。雖然在上述《意見》出臺之后，政府征收土地開始實行區片綜合價，一定程度上提高了土地征收補償標準，但這種計算方式尚未完全體現土地物權等價交換的原則。這其一是因為區片綜合價仍然是由地方政府統一制定的，難以體現中立性；其二是因為區片綜合價的制定雖然綜合考慮多方面因素，但其終極目的是解決同地同價的問題，并不是完全按照市場經濟規律來定價。因而，農民在采用這一征地補償標準時必然無法享受土地增值所帶來的收益。

（二）補償方式體系的立法不全面與政府避繁就簡的態度是重要根源

正如上文所述，現存立法對貨幣補償、社保補償兩種補償方式有詳細地規定，但是對于留地安置補償、用工單位安置補償等其他補償方式很少有規定或者規定的不夠具體，可操作性很差。《浙江省實施辦法》、《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》、《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》以及各級政府關于征地補償標準和社保補償的規定，詳細記載了各地不同級別土地的區片綜合價和社保安置方式。各地均將不同土地分類，規定了不同類別土地的征收補償標準――區片綜合價。在社保安置方面，各地均出臺了《被征地農民基本生活保障制度實施辦法》，該實施辦法基本都規定了參保范圍與對象、參保方式、參保程序、基本生活保障金的發放以及保障基金的管理。可以說，浙江省對于貨幣補償方式和社保補償方式進行了系統的規定并在實踐當中大范圍的推行，但是對于做為補償方式體系中的其他補償方式的規定確是蒼白的，實踐則更是幾乎空白的。

而另一方面，許多政府在進行征地補償時往往存在避繁就簡的心態，其往往會直接選擇對其而言最為簡便易行的征收方式。因而貨幣補償方式在實踐中就被廣泛推行，其簡便易行之處就在于政府只要將補償金一次性發放給農民，就不需要再為農民權益提供其他方式的保障。貨幣補償方式的廣泛推行，導致浙江省征地補償方式的單一，農民幾乎不能選擇其他補償方式，對其權益的切實保障很難達到理想狀態。

（三）程序缺位是農民權益受損的現實根源

完善土地征收與補償程序是保護農民合法權益并制約國家權力的有效手段，但嚴格說來，我國的土地征收與補償程序并沒有在立法層面確立起來。我國《土地管理法》第48條只規定了補償安置方案確定后有關地方人民政府應當公告，但對公告的內容、時間等并未做詳細的規定。而其他法律位階較低、缺乏有效約束力的部門規章或者工作文件對此雖然做出了規定，但在實際施行的過程當中也顯露出了弊端。如2001年由我國國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》規定了“兩公告一聽證一補償”的土地征收與補償程序，其中“兩公告”一是指征收土地的公告；另一個是指有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。由此可以看出，征地補償、安置方案的公告必須經由被征收土地的所有權人，而我國《土地管理法》明確規定我國集體土地歸村集體所有，即村集體經濟組織、村委會才是集體土地的所有權人。因而，公告經由被征收土地所有權人的程序設置在實踐當中往往演變為村集體經濟組織、村委會代替農民同意土地征收補償、安置方案，從而將農民排斥在土地征收補償程序之外，農民對于這一程序的知情權、選擇權與參與權都無從談起。

（四）農民法律知識欠缺、法律意識淡薄是內在根源

浙江省大部分農民只接受過初中或高中教育，文化水平較低，尤其是欠缺法律知識，法律意識淡薄，在自身權益受到侵犯時，往往不能及時采取有效的方法維權。再者，農民法律知識的欠缺導致其在面對政府的征地壓力時很難掌握自身行為的尺度，有時可能為了維護自身的財產權益而做出一些過激的行為，甚至于觸犯法律。因此，農民法律知識的欠缺和法律意識的淡薄導致了農民維權的困難，甚至于將農民置于觸犯法律的悲慘境地。

四、浙江省土地征收補償方式體系的完善

（一）實體方面的完善

一是參照市場價格提高征收補償標準。在對被征收土地進行補償時，應當參照被征收土地的市場價格給予公正補償。參照市場價格是遵循市場經濟體制下等價交換的基本原則的體現，也可以實現政府對農民權益的保護最大化 。

另外，參照市場價格來確定土地征收補償標準應當區分被征收土地的用途 。即如果被征收的土地用于修路等公益事業，則應以公益事業的征收補償標準來進行補償；而如果被征收的土地用于商業經營或工業生產，則應以非公益事業的征收補償標準來確定補償金額。再者，參照被征收土地當時的市場價格來確定征收補償標準也是提高土地征收補償標準的應有之義。土地的價格在土地使用權市場中會隨時間的變化而波動，按照被征收土地當時市場的價格來確定補償標準，更能體現市場因素對補償標準的影響。以上兩點，其目的都在于使農民最大限度的分享到土地使用權市場中土地增值所帶來的利益。 二是完善立法、執法體系增加征收補償方式。上述《辦法》對土地征收補償方式已經做出了總括式的規定，但不足之處在于缺乏具體詳細的執行辦法，且《辦法》屬于部門規范性文件，法律位階較低。這就需要我們的立法機關完善立法，制定一部專門規制集體土地征收補償極其補償方式的法律，為執法部門開展土地征收補償工作依據，以求最大限度的保護被征地農民的合法權益。當然，立法部門在制定法律法規時不僅要在總則部分概括式的列舉各種補償方式，還應該專門制定各種補償方式的實施辦法與操作細則，是這些創新性的土地征收補償方式能夠變得切實可行。

再者，政府部門在實際實施這些補償方式時，應當建立監督機制監督政府部門的執法，避免一些不合法的行政行為。并及時在網站和公告欄中公告，確保農民可以及時查找到土地征收的相關信息，若發現錯誤，可以告知監督部門改正。

（二）程序方面的完善

一是保護農民對補償方式的知情權。當前農民對于補償方式的知情權很少得到保護，在征地時農民幾乎不了解有哪些種補償方式，在不知道的情況下其他權利當然也就得不到很好的保護。因此在完善補償方式體系時需要保護農民對補償方式的知情權。政府應該將征收補償情況直接通知被征收人。政府若只通過公告的形式告知農民征收補償情況，許多農民受自身素質的局限并不能詳知土地征收補償的具體內容。而如果政府或者村集體能夠采取召開村民會議等方式詳細說明土地征收補償安置情況，被征收人就能詳細了解土地征收補償安置方案，并且還能就不明白的地方直接向政府進行詢問，就不滿的地方直接與政府進行溝通。雙方之間的主觀意愿也能彼此更好地了解，以便之后協商。

二是保護農民對補償方式的選擇權。農民對于適用何種補償方式的選擇權需要得到保護。農民在了解政府告知的補償方式之后，應該自己決定適用何種補償方式或者哪幾種補償方式。只有農民自己能真正知道哪種補償方式能使自己的權益最大化，有些農民有其他技術能力，最適合的是用工單位安置補償，而有些農民已經年老沒有能力再去打工，最適合的是社保安置補償。因此，多元化的補償方式適用不同的人群，只有自己享有選擇權才能使自身利益得到更好地保護。

三是保護農民對補償方式的參與權。如上文所述，目前的土地征收過程，基本都是由政府直接作出征收決定，由村委會代替農民同意，而忽視了農民的參與權。因此，應當保障農民能夠參與到整個土地征收和土地征收補償的決策過程當中，農民對于是否同意進行土地征收、如何制定補償標準的參與權需要得到保護。

（三）救濟方面的完善

首先，增加救濟方式。對于土地征收補償爭議，可以增加行政復議、行政調解兩種方式。農民在不同意征地補償方式或補償標準時可以向上級機關申請行政復議或者由其他獨立機關進行行政調解，復議機關發現下級機關行政行為違法時可以責令其在一定期限內重新做出行政行為。

其次，擴大救濟的范圍。目前行政裁決范圍只包含了對補償標準不滿提起的申請，其他如征收安置方式的不滿并沒有列入裁決范圍。因此，需要擴大行政爭議裁決的受理的范圍，設立專門的裁決機關，解決裁決受理難救濟難的問題。

二是保障農民的司法救濟權。我國《行政訴訟法》未就土地征收補償標準和金額爭議的司法救濟途徑做出明確的法律規定。在此情況下，司法實踐中對農村土地征收補償金等爭議有的不受理，有的作為民事案件處理，有的作為行政案件處理，非常不統一，對農民的權益保護也就很難很好地實現。因此被征地農民的司法救濟權需要完善。

篇9

當前征地過程中集體和農民的參與現狀

我國法律對征地過程中集體和農民的參與已有初步的涉及｡《土地管理法實施條例》第二十五條規定,征地方案和征地補償安置方案要在被征收土地所在地的鄉(鎮)､村予以公告,聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見;對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調,協調不成的,由批準征收土地的人民政府裁決｡這些規定一方面表明國家已經重視土地征收過程中集體和農民的參與,讓農村集體和農民在征地過程中有表達意見的機會｡但也應當看到,當前關于集體和農民參與的規定還是粗線條的,集體和農民的參與程度有限,也沒有相應的保障措施｡在實踐中,集體和農民的參與更是缺乏保障,一些地方政府對征地項目､征地目的､補償標準和范圍等沒有及時､全面公布于眾,征地行為帶有很強的暗箱操作特點｡農民失去了征收土地補償決策的參與機會,其利益受損就只能通過反復上訪等非正常途徑解決｡而且,由于缺少集體和農民的參與,征地行為失去了最有力､最廣泛的監督,征地權被嚴重濫用｡

征地過程中保障集體和農民參與的必要性

受行政權力運行結果影響的人,有權參與到行政權力的運作過程中,并對行政決定的形成發揮有效的制約作用,這是行政程序法的基本原則｡參與是征地過程中集體和農民最基本的程序性權利之一,在征地過程中保證集體和農民的參與非常必要｡

制約征地權的需要｡人們服從法律并受法律的約束,是以其權利受到法律的保護為前提的｡為了保障個體的權利,政治生活中的公共權力包括征地權必須受到制約｡但由于目前法律對公共利益界定模糊,地方政府存在濫用征地權的利益激勵,因此,除了要從實體上采取嚴格界定公共利益的范圍､提高征地補償費等措施以外,還需要從程序上加強對征地權行使的約束｡其中,一個重要方面就是征地過程中允許作為相對人一方的集體和農民充分參與,尊重受到征地權影響的集體和農民的意見,并為這種參與提供有效的條件｡通過集體和農民的參與,將集體和農民的權利引入行政權的作用過程,創設一種“行政權―相對人權利”的互動和制衡關系,改變以往征地中單方面的“命令―服從”模式,從而避免征地權行使中的隨意性,實現對征地權的有效制約｡

征地行為正當化的要求｡按照程序法的一般原理,法律程序具有外在價值和內在價值｡一方面,法律程序是實現實體權利､把實體法有效實施的手段或工具(外在價值),另一方面,法律程序自身具有獨立于結果的內在價值｡行政程序也是這樣,既有促進行政過程民主化､行政決定理性化､行政活動結果正當化等功能,又有程序和平､程序理性､程序法治等內在價值｡土地征收是為了公共利益將集體土地轉為國家土地的行為,其性質是對法律､法規所配置的國家權力與公民權利關系的一種重構,也應按法治社會的要求,遵守法律保留､信賴保護､正當程序等行政法治原則｡正當程序原則包括兩個最基本的規則:一是任何人不得作為自己案件的法官;二是任何人行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方的意見｡相對人的參與是行政程序公正與否的首要判斷標準,集體和農民的參與是征地結果正當化的基本要求｡

作為征地行為的相對人,集體和農民的到場,聽取行政機關行使行政權力的依據､過程以及所作決定的理由,并表達自己的意見,一方面有利于征地結果正當化,增強公民對行政機關的理解與信賴,另一方面通過集體和農民的參與過程,使人們在與財產或生存息息相關的征地過程中得到應有的尊重,這本身就是一項獨立的價值｡

保護集體和農民利益的要求｡從法理學的角度看,公權力總有不當行使､背離公共利益的傾向｡征地行為是一種具有強制性的土地行政法律行為,為了公共利益的需要,行政主體可以不顧集體和農民的意見單方面作出征收與否､征收的范圍､征收的期限等決定,并且對于被征收者拒絕､阻撓､破壞征地的行為可以采取強制措施｡這使行政主體在征地過程中處于強勢地位,集體和農民則處于明顯的弱勢､被動地位｡由于地位和信息不對稱,在征地過程中集體和農民的利益容易受到不當侵害｡限制行政主體的權力,讓相對人能及時､充分地了解有關信息,使行政主體的權力和相對人的權利達到一種平衡狀態就成為一種必要｡因此,在征地過程中必須賦予集體和農民補償請求權,對補償的異議､申訴､訴訟權,參與權,監督權等權利,使集體和農民有能力來保護自己的利益｡而充分的參與是集體和農民行使征地過程中的各種權利､保護其自身利益的前提｡

首先,通過參與權利的賦予,使征地主體有義務保障集體和農民充分參與征地過程,使集體和農民對征地的目的性､征地的范圍､補償安置和補償安置費用的使用､管理等方面都有充分的了解,為集體和農民行使征地過程中的各種其他權利做好準備｡

其次,通過參與,集體和農民獲得就征地行為與征地主體溝通､發表意見的機會,促使征地機關按照互利原則修正原征地方案,這既加強對行政機關的監督,又保護了農民和集體的自身利益｡

再次,通過參與,有利于集體和農民得到理想的補償價格,保護其土地權益｡相反,如果集體和農民沒能充分參與和了解征地的相關情況,就沒法對行政主體和征地行為實施有效的監督,就沒法有針對性地采取措施來保護自己的利益｡

賦予承包人獨立參與權的必要性｡土地征收既是對集體土地所有權的剝奪,也是對承包人土地承包經營權的剝奪｡所以,承包人也是征地行為的相對人,應享有和集體同樣的法律地位｡而現行土地征收過程對承包人卻關注極少,承包人基本上無法對征地行為施加影響｡但隨著2002年《農村土地承包法》的頒布實施,土地承包經營權已經完全轉變為獨立于土地所有權的用益物權,承包人也享有和集體土地所有人獨立､平等的法律地位｡因此,在征地過程中,應從程序上將承包人作為一個獨立的行政相對人對待,讓其與集體一起共同參與征地的全過程,享有平等的權利義務｡因而征地過程中行政主體應轉變觀念,更多地考慮保護土地所有人和承包人的合法權益,創造更多的機會讓承包人參與到整個征地程序中,以保障其合法權益,維護社會公正｡同時,由于集體土地所有權存在主體虛化等諸多問題,在土地承包經營權長期化､物權化的情況下,應加強對土地承包經營權的保護,使承包人承擔起制約征地行為､保護土地權益的重任｡因此,賦予承包人獨立､充分的參與權就不僅顯得應當而且顯得非常迫切了｡

保障集體和農民參與征地過程的具體措施

擴大集體和農民參與的范圍和程度｡土地征收關系到集體和農民的基本利益,因此,征地過程中集體和農民的參與,不應過多加以限制｡應借鑒國外的做法,從征地程序的開始階段就允許集體和農民參與,讓集體和農民的參與貫穿征地的全過程｡

同時,要提高集體和農民參與的程度｡不能僅僅局限于“聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見”,而是當用地單位向有關部門申請征收土地時,征地機關就應將用地單位的用地目的､范圍､期限､面積等內容進行公告,并通知被征地的集體和農民｡被征地的集體和農民可以對征收的目的､范圍､期限､面積等提出自己的意見,或者要求就征地目的的必要性､合理性舉行聽證｡更為重要的是,當集體和農民對征地的目的､補償費等有異議時,可以進一步采取相關救濟措施如復議､訴訟等,拓展集體和農民的參與程度｡

明確集體和農民參與的時間､途徑和程序｡一是要明確集體和農民參與的時間｡在不同的征地環節,集體和農民參與的時間有所不同,但要遵循合理､及時原則,在合理的時間內提前告知集體和農民相關情況,使其有充足的時間準備｡二是明確集體和農民參與的途徑｡集體和農民可以通過遞交書面意見､提供證據､要求舉行聽證會等方式參與｡三是明確集體和農民參與的程序｡參與的程序一般應包括參與公告和通知､資料的公布､參與人員的選定､公眾意見表達､有關部門的回應等幾個環節｡需要特別強調的是,承包人和集體是不同的權利主體,應以獨立的身份參與征地程序,這樣才能保證集體和農民的利益要求得到有效､正確的表達｡

集體和農民參與權的具體內容｡征地過程中集體和農民的參與權應包括以下幾方面｡一是要有知情權｡知情是參與的前提,和參與密不可分｡知情權要求征地機關建立土地信息公開制度,向社會特別是向集體和農民公開土地征收的有關情況,公布對土地征收有影響的決策資訊情報,包括被征地塊的土地利用規劃材料､征收的目的､范圍､期限和面積､補償的范圍､標準和時間､土地征收實施可能的經濟影響等詳細資料,使集體和農民對整個征收情況真正知情｡二是得到告知､通知的權利｡當征地機關準備實施征地的某個環節(如征地目的聽證､登記土地權利､參與征地補償協商等)時,應確保集體和農民在合理的時間前得到告知､通知參加的權利｡三是在場的權利｡在應有集體和農民參與的環節,如果集體和農民不在場,則不能對集體和農民作出不利的決定,否則該決定應被撤銷｡四是發表意見的權利｡集體和農民對整個征地行為都可以提出自己的意見,進行評議或辯論｡征地機關應確保集體和農民提交證據論證其主張,并對集體和農民的意見作出回應,回應的方式包括修改原方案(決定)或其他替代方案(決定),修改和評估原先未慎重考慮的方案(決定),補充､改進或修正原來的分析等｡五是自主､自愿參與的權利｡征地機關對參與的集體和農民的人格尊嚴應給予尊重,不能對參與人進行威脅､脅迫｡否則,就違背了參與者是具有主體資格的人而非被動的客體這一參與的基本原則｡六是要求聽證的權利｡聽證的核心內容是聽取當事人的意見,是當事人表達意見的正式､法定方式｡應擴大征地聽證的范圍,對征地的重大事項包括征地的目的合法性､征地補償等事項舉行聽證｡

征地程序的重構

參與是征地程序的重要組成部分,在確定集體和農民的參與權以后,應重構我國的征地程序，包括以下步驟:

1.用地單位向縣級以上人民政府提出征地申請｡

2.審查｡縣級以上人民政府對征地目的､范圍､期限､面積等進行審查｡審查過程中應保障集體和農民的充分參與,對征地行為的必要性､合理性可以進行聽證｡對審查的情況和結果要及時向集體和農民通知或公告｡集體和農民在審查階段的參與,將有助于對征地權的行使實施有效監督｡

3.審批｡縣級以上人民政府將征地材料連同集體､農民的意見一同上報有批準權的政府部門審批｡對征地方案有異議,特別是對有批準權的政府認定征地行為的結論有異議的,集體和農民可以依法提起行政復議或訴訟｡司法介入將有助于保障征地權的正確行使｡

4.公告､登記｡批準征地后,縣級以上人民政府土地管理部門要及時將征地方案公告,并在規定的時間內對集體和農民有關土地權利和附著物進行登記,作為補償的依據｡

5.簽訂補償協議｡縣級以上人民政府土地管理部門組織用地單位與集體､農民就征地補償費直接進行協商,協商不成的由縣級以上人民政府裁決｡對裁決不服的,集體和農民可以依法提起行政復議或訴訟｡

篇10

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本