縣域經濟論文范文

導語：如何才能寫好一篇縣域經濟論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

——兼談承接珠三角產業轉移的戰略選擇

縣域經濟是以縣為行政區劃的區域經濟，是國民經濟的基礎，在國民經濟中的地位舉足輕重。當前，在西部大開發、東部大開放的背景下，作為中部地區的湖南省如何加快縣域經濟發展，盡快融入泛珠三角經濟圈，是擺在各級各部門的重要課題。而透過對湖南省藍山縣經濟的崛起，尤其是藍山毛織城迅速崛起的深入分析和探索，對于我們研究縣域經濟發展課題，做好承接珠三角產業轉移的戰略選擇，都將具有十分重要的意義。

背景一：“泛珠三角”經濟圈構建全面啟動

不久前召開的“泛珠三角區域合作與發展論壇”，標志著我國最大的新型區域合作組織——“9 2”“泛珠三角”經濟圈正式啟動，并打造“1358”經濟圈，即構建1小時(大珠三角)、3小時(廣東)、5小時(大華南)、8小時(泛珠三角)人流、物流、休閑旅游圈。這是一個占全國面積的1/5，人口的1/3強，GDP的1/3的超級經濟體。對于與廣東聯系相當緊密，但又一直徘徊在廣東珠三角經濟圈外的湖南來說，這是一次千載難逢的歷史機遇。正如周伯華省長在會上表示的：“主動融入泛珠三角區域合作，既是湖南的責任，也是湖南加快發展的捷徑。”目前，充分發揮湖南地處泛珠三角經濟圈內環和粵港澳地區經濟發展“后院”的作用，把外源性經濟作為加快湖南經濟發展的第一推動力，主動接受粵港澳經濟輻射，全面融入泛珠三角經濟圈，促進縣域經濟快速發展，已成為全省上下的共識。

背景二：藍山經濟發展的“三大反常”現象

近兩年來，地處“楚尾粵頭”的湖南省藍山縣，在承接珠三角產業轉移的過程中，迅速崛起了一座毛織城，并相繼出現了“三大反常”現象，引起了新聞界的廣泛關注。一是“小水電”強縣沒電用。藍山“小水電”在全省小有名氣，是湖南唯一一個不歸電力局管的縣。上個世紀末，全縣小水電裝機3.5萬千瓦，大量余電外賣郴州。近三年來水電裝機增加2倍，總裝機達10.8萬千瓦，已竣工上網運行的有7.5萬千瓦。但隨著工商業快速發展，用電需求劇增，三年人均用電增加200度，達到人均用電500度，工業用電量翻了一番。目前，電力負荷缺口在2萬千瓦左右。二是新建房主沒房住。藍山以毛織業為主的外向型加工貿易企業3年時間發展到300多家，縣城人口3年增加2萬人，縣城房屋出租率提高了三成以上，近乎飽和，不少建了新房的人將房屋整體出租給別人辦廠開店，自己卻去租房子住。三是企業找不到“打工仔”。就業問題曾經是一個非常壓頭的問題。近年來，全縣外向型加工貿易企業用工缺口在1萬人以上，從無到有已發展到350家，可容納5萬人就業，目前用工3萬多人，政府不得不派出幾支隊伍到外省外地招工、求助。三大“反常”現象，從一個側面折射了藍山人氣趨旺，發展加速的現狀。有人把它稱之為“藍山現象”，或曰“藍山效應”。

背景三：藍山發展曾經歷曲折

藍山經濟曾有過輝煌的發展時期。小平同志南巡談話以后，肩扛全省發展鄉鎮企業的大旗，1993年全省首屆鄉鎮企業工作會議以藍山為開幕現場，當時與邵東并駕齊驅，名噪一世。但是，在發展的過程中，由于觀念、環境等一時沒有跟上來，到了20__年，步入低谷。石材生產由高峰期298條生產線，只剩下12條生產線，民營經濟全面萎縮，繳稅絕對額減少892萬元，縣級財政收入3年只增加501萬元，干部、職工四、五個月領不到工資，怨聲載道。《湖南日報》頭版頭條予以曝光、警示。

把壓力當作動力，把教訓變為智慧，這是藍山人邁向發展的一條寶貴經驗。進入二十一世紀后，新一屆藍山縣委、縣政府大力實施“民營立縣、外向帶動”的發展戰略，鐵肩硬手抓環境，集中精力抓發展，突出解決了六大問題，即：抓戰略研究，解決了思路不清的問題；抓集中整治，解決了環境不優的問題；抓結構調整(產業培植)，解決了效益不高的問題；抓招商引資，解決了投入不足的問題；抓項目建設，解決了總量不大的問題；抓機制創新，解決了存量不活的問題。短短二、三時間，藍山經濟再度崛起，民營經濟在全縣經濟總量的比重上升到八成。特別是藍山毛織加工業從20__年下半年開始起步，從無到有，從慢到快，僅二年多時間，就發展到300余家，擁有織機2萬多臺（套），用工近3萬人，年工繳費收入3億元，成為湖南承接廣東沿海外向型毛織加工企業向內地轉移的最大基地。一年中，縣城陡然增加了一萬多名外來務工人員，人氣大旺，百業大興，可租用房屋門面全部告罄，超市、餐飲、交通運輸等第三產業迅猛發展。兩家投資分別在540萬美元、350萬美元，計劃用工分別為6000人、4000人的大型外資企業和具有一定技術含量的港資電子公司相繼落戶藍山，一座毛織城迅速崛起，令人矚目。

藍山的再度崛起，呈現出的三種反常現象，從不同側面詮釋了藍山縣近年來經濟和社會發展的不同內涵，三者之間也有著深刻的內在聯系。這“三種反常”現象，不僅是完全符合經濟規律的，而且也符合科學發展觀。在一個縣， 農業產業化、工業化、城鎮化加速了，縣域經濟的發展就會加快，伴之而來出現的矛盾，也是很正常的，這是加快發展過程中出現的問題，只有這樣，才能促使我們用發展的辦法來解決發展中的問題和困難，使縣域經濟永葆活力。

藍山迅速崛起的啟示

（一）發展縣域經濟必須有準確的產業定位

湖南的縣域經濟如何融入“泛珠三角”經濟圈？對此，應深入分析湘粵兩省產業結構差異，準確把握大珠三角產業調整升級的發展趨勢，按照新型工業化的要求，積極承接對方相對處于國際分工低端環節的部分產業轉移，并且在產業鏈的銜接和延伸上下工夫，從而融入大珠三角的產業分工體系中去。

審視藍山再度崛起的奧秘，最主要是得益于對自身縣情的清醒認識，對產業發展戰略的準確定位，對戰略機遇的及時把握，贏得了發展的先機。為了加快藍山發展，20__年初，該縣組織開展了全縣性的大調研、大討論，客觀分析縣情，審視發展大勢，認為藍山經濟發展具有三大優勢并面臨難得的機遇：一是藍山毗鄰廣東，永連公路開通后，去廣州可朝發夕歸，發展“歸雁”經濟和外向型經濟，具有得天獨厚的區位優勢；二是藍山發展個體私營經濟起步早，走民營化道路的觀念強，九五期間，推行國企改革，國有工業企業基本退出市場，具有體制優勢；三是藍山人經濟意識強，民間資本比較雄厚，35萬人就有8萬多人在外打工，其中在廣東打工的有6萬人，尤以從事毛織加工為主，且不少已成為活躍在廣東毛織加工業的精英，當上了老板或技術骨干，具有人文優勢；同時，粵港澳“珠三角”產業正在優化、升級，以“三來一補”為主的勞動密集型產業向內地轉移的要求日益迫切，處于承接廣東沿海產業轉移前沿陣地的藍山，正面臨著良好歷史機遇。為此，該縣縣委、縣政府審時度勢，果斷決策，決定以發展毛織加工企業為突破口，大力引進“三來一補”企業，把藍山建設成為內地承接廣東沿海產業轉移的外向型加工貿易區。可以說，藍山早就以自己的果敢行動，把省委、省政府關于積極融入“泛珠三角”經濟圈的設想變成了初步現實，為我省實現與“泛珠三角”經濟圈產業的全面對接，探索積累了寶貴的經驗。

（二）發展縣域經濟必須樹立正確的區域觀

行政區劃是一種客觀存在，經濟區域是經濟發展過程中的一種客觀要求。隨著“泛珠三角”經濟圈經濟一體化的不斷推進，經濟發展格局從“行政板塊”向“經濟板塊”轉化，特別是交通條件的不斷改善，區域生產要素的組合半徑已大大突破縣級行政區域空間。過去依照行政級別來確認和培育區域經濟中心的辦法，實踐證明，已越來越成為縣域經濟發展的嚴重阻礙。縣域經濟要贏得更大的發展，就必須要按照科學發展觀的要求，以市場作為資源配置的手段，正確處理好行政區域與經濟區域的關系，跳出行政區的束縛，按照區域經濟的分工，從經濟區域的高度來審視和制定縣域經濟的發展戰略，融入到“泛珠三角”經濟圈這個范圍更大、層次更高的經濟區域中去。

（三）發展縣域經濟產業定位要突出區域特色

隨著全球經濟一體化進程的不斷加快，我國經濟同世界經濟一樣處于戰略性大調整階段。因此，產業優化調整是全國面臨的大問題，也是縣域經濟應當解決的突出問題。在現代市場經濟條件下，作為區域經濟，一個地市、甚至一個省的產業結構都不可能追求“大而全”、“小而全”，自成體系，自求平衡，更何況縣域經濟這一層次。針對縣域經濟缺乏龍頭、產業層次低的現實，縣域經濟發展在多方競爭的情況下，只能實施非均衡的競爭戰略。要突出龍頭企業的引進和發展，通過產業整合把人、財、物等資源、要素集中配置到優勢產業、龍頭企業和拳頭產品上，實行重點扶持，重點突破，經營強項，發揮優勢。藍山的毛織加工、小水電等支柱產業形成過程，正是實施非均衡的競爭戰略，重點突破的結果。

（四）發展縣域經濟必須堅持民營化的道路

從民營經濟自身來看，它產權清晰、機制靈活、管理嚴明、決策科學，不用政府投資，生產成本不高，是一種富有效率的產權制度。從全國先進發達地區的成功實踐來看，民營經濟發展快的地方，縣域經濟實力就強。因此要進一步加大體制改革力度，推進公有制實現形式的多樣化，努力把民營經濟作為縣域經濟增長的內動力和增長點，擔當起發展縣域經濟大舞臺的“主角戲”，為實現與泛珠三角產業對接提供體制保障。就拿藍山來說，全縣城鄉居民儲蓄存款余額突破10億元，人平超過3000元。對這筆可觀的社會財富，通過政府的積極引導，把民間儲蓄轉化為社會投資，放“虎”出籠，以增量投入帶動存量調整，推動由商貿流通、社會服務向產業投資領域的轉換，實現民營經濟質的飛躍。該縣20__年新建的49個電站的1.7億元投資，全部由民間業主投資，政府沒有出一分錢，成為藍山經濟的一大特色。

（五）發展縣域經濟必須突出產業集群

產業集群（或企業集群），是指在某一特定領域中，大量產業（通常以一個主導產業為核心）聯系密切的企業及相關支撐機構在空間上集聚，并形成強勁、持續競爭優勢的現象。我國的產業集群是在改革開放以后迅猛發展起來的，是我國傳統產業和現代制造業走向集約化、專業化的重要形式，是推進區域經濟跨越式發展的重要力量。經濟學界認為，在市場經濟條件下，企業是經濟的主體，政府是服務的主體，政府對于企業，不是指手劃腳、橫加干預的“婆婆”，而是把共同利益建立在發展地方經濟、承擔社會責任基礎上的戰略伙伴關系。盡管集群的發生往往是自發的，但作為資源配置組織者的政府卻可以起到“催生”的作用，尤其是在集群的發展階段，政府的引導作用更為顯見。其主要作用就是創造產業環境。在經濟全球化的形勢下，資本和要素是流動的。一個地方能不能吸引投資、營造商機，資源優勢、區位優勢和優惠政策都很重要，但最重要的是產業環境。象麗宏、承陽這樣的大型毛織企業之所以能落戶藍山，而沒有被據說“政策條件”比藍山還優惠的地方拉去，最主要的就是看中了藍山已有數百家中小毛織企業所形成的良好產業環境，將為企業的進一步發展壯大提供肥沃的土壤。同時，大型企業的引進，又可為中小企業增強抵御市場風險的能力，贏得更加廣闊的發展空間。該縣原有毛織加工企業只能完成織、縫兩道工序，現麗宏、承陽公司可把毛織加工挑、洗、染、繡、出口一條龍工序全部完成，直接與外商簽訂加工銷售合同，從而實現“雙贏”的目的，最終促進縣域經濟的快速發展。

（六）發展縣域經濟必須擴大信貸資金的投入

金融是現代經濟的核心，誠信是經濟合作的基礎。而目前，地方特別是縣級金融資源流失十分嚴重。以藍山為例，20__年全縣貸款余額僅增長3.2，遠低于全省17.8和全國21.4的增長水平。20__年藍山存貸差3.8億元，20__年達到6.4億元，增長了67，扣除各種準備金和歷年虧損，可供信貸的資金超過4億元。當前，特別是要采取切實有效的措施，加強地方與金融機構的合作，切實抓好信用體系、信用環境建的建設，努力創建金融安全區，盡快將金融優勢轉為經濟優勢，防止金融資源流失，為縣域經濟快速健康發展提供強有力的信貸支持。

（七）發展縣域經濟必須大力優化經濟環境

環境優劣關系到縣域經濟特別是外向型經濟的生死存亡。對外來企業而言，基礎設施不行就進不來，發展環境不好就留不住。為了在承 接珠三角產業轉移中，搶占發展先機，我們必須把創造良好的投資發展環境，作為一項戰略決策切實抓緊抓好，在大力改善基礎設施的同時，突出抓好經濟發展環境的優化，加大行政效能監察力度，進一步改進作風，切實轉變職能，真正把政府職能轉到兌現政策、市場監督、社會管理和公共服務上來，把政府工作的重點放在搞好服務和營造環境上來，努力營造誠信的社會環境、優惠的政策環境、優質的服務環境和良好的治安環境。

篇2

郵票是郵政行業中最傳統業務之一，在目前通訊高度發達的新會里，郵票所承擔的傳遞信息的功能日益縮減，但這并不代表著郵票業務將走向末路。隨著人民生活水平的提高，人民群眾的生活追求也逐步從物質享受向精神享受轉變，設計精美或具有紀念意義的郵票逐漸成為廣大人民群眾爭相收藏和賞析的對象。這給郵票業的發展帶來了新的希望。為此，發展個性化郵票已成為郵票業發展的主要方向。

（一）獨特的民族文化是發展個性化郵票主要依托

郵票之所以為廣大人民群眾所喜愛，主要是其內容的獨特性以及內容所表現出來的紀念和收藏價值，因此獨特的民族文化是各地個性化郵票發展的依托。要做好個性化郵票的營銷工作主要可采取以下幾種方式：一是通過訂單式個性華郵票服務，為需要的縣政府部門、事業單位、企業、社會團體和個人提供所需要的個性化郵票。二是以縣域民族風情等具有當地民族特點的文化制作成郵票、賀卡、集郵珍藏品等商品，并根據生日、壽誕等主題形式靈活組合形成套裝作為禮品，以滿足不同客戶的不同需求。三是將個性郵票作為旅游紀念品，制作成套紀念冊，為外地游客、來賓提供了精美的紀念品，以滿足外地旅客的紀念和收藏需求。

（二）創新的營銷思路是個性化郵票發展的基本條件

創新是營銷工作永恒的主題，個性化郵票的發展也離不開創新。因此，郵政營銷部門要在認真總結以往經驗的基礎上，繼續走積極、健康的發展道路，努力借助難得的市場機遇進一步做大規模，大膽創新思路，結合經濟開發特點，對市場進行細分，力求郵票個性化服務有重大突破。一是要在做好個人專題個性化郵票營銷活動的同時，以個性化郵票為主的郵政禮儀服務轉變業務發展思路，大膽創新，將服務禮品范圍拓展到郵政的各項業務中，使郵政產品優化組合營銷。二是要對過去的郵政營銷模式進行大膽的修改，制定出一套符合地方市場經濟，滿足市場需求的營銷方案。三是要抓住個性化郵票的收藏、鑒賞、保值等特性，為客戶量身定做，比較靈活，對宣傳地方政府、黨政機關、企事業單位形象，擴大知名度，突顯個性有積極作用的特點，制作郵票套裝紀念品，以滿足客戶的需要，從而由被動變為主動。

（三）以本土“文化節”為契機，發展個性化郵票

個性化郵票的收藏和紀念價值決定了個性化郵票在郵票中的地位。但是，個性化郵票的個性化是其占領市場的關鍵點，因此，突出郵票的個性化就成為個性化郵票發展的決定性因素了。因此，本土的各類“文化節”及傳統的民族風俗節日自然成為了個性化郵票發展的最佳契機。要想抓住這個絕佳的機會發展郵票，要做到以下幾點。一是靈通信息。及時了解當地本土文化節的時間、地點、承辦單位、主題等。二是立即做出反應，積極爭取。在收集和了解相關活動信息后，郵政部門要積極策劃營銷方案，主動上門商洽，爭取業務。三是做好宣傳。積極與當地政府作好特色郵票的宣傳工作，可通過舉辦首日封開封儀式等形式，加大宣傳力度。

（四）與其他郵政業務緊密結合，促進郵政業務的全面發展是發展個性化郵票根本目的

郵政行業的發展要有整體發展的思路，就個性化郵票而言，其主要價值還在于對整個郵政業務的帶動。如何與其他郵政業務緊密結合呢？一是要立足于服務社會熱點活動，抓住客戶所看重的個性化郵票具有特殊宣傳作用的“熱點”效應，大力拓展郵票個性化服務業務，使該項業務成為集郵業務的重要支柱。二是要加大個性化郵的宣傳，同時促進郵政的其他業務，如郵資（廣告）信封、郵資（廣告）明信片等也同樣具有功能，可以發展個性化郵票的地方就可以發展郵資（廣告）封、片業務。三是要敏銳的捕捉市場信息，建立信息庫，把握商機是關鍵所在；樹立郵票個性化服務業務的品牌，提高個性化郵票的策劃設計水平是發展做大業務的基礎；在業務發展過程中，靈活運用營銷技巧，做好為客戶服務的各項工作是成功的前提；站在客戶的角度搞好策劃，實現“雙贏”是成功的保障。

二、依托本土重大節日，是做好郵政營銷的關鍵

重大節日的民間風俗習慣往往蘊藏著極大的商機。各地郵政部門要緊緊抓住各地在不同節日的民間風俗習慣，并以此為契機，大力拓展郵政營銷。

（一）依托中秋節等傳統節日，做好郵政營銷工作

中秋佳節即將來臨，郵政部門要把握好中秋節日的商機，發揮郵政企業品牌及渠道資源優勢，進一步拓展郵政服務領域，迅速啟動中秋營銷活動。一是要從月餅廠家、品種和禮盒組合產品的選擇到包裝的設計；從促銷現場的布局、氣氛到人員安排、推介技巧等都要認真考慮。二是認真分析中秋禮儀營銷的形勢和運作模式，把當前整合郵政強大渠道優勢，發揮寄遞網絡的作用，作為郵政中秋市場競爭力的營銷重點。三是針對大客戶市場，主動向政府及通訊、銀行、公用事業、金融保險等行業大客戶的領導、主要經辦人專送具有郵政特色的中秋月餅，介紹郵政中秋禮儀優質、優價、優選、優裝、優送、優惠六大特色服務，爭取社會的認可。

（二）依托國慶、建黨、建軍等節日，做好郵政營銷工作

國慶、建黨、建軍節即將來臨，各地郵政局為把握好商機，發揮郵政企業品牌及渠道資源優勢，進一步拓展郵政服務領域，迅速啟動營銷活動，一是做好國家國慶等紀念郵票的發行工作。二是做好特色服務工作。在特色郵政服務方面，各地郵政局從紀念品的組合，到產品的選擇到包裝的設計上下了極大功會，既突出節日本身，又與各地自身特色相結合，針對大客戶市場，主動向政府及通訊、銀行、公用事業、金融保險等行業大客戶的領導、主要經辦人專送紀念冊，以搏得客戶的喜愛。

（三）依托企業的開業慶典、成立周年等節日，做好郵政營銷工作

企業開業慶典或成立周年是郵政特色服務的又一新領域，為迅速占領這一市場，各地郵政部門要積極應對，以實現成功營銷。一是要對縣內和周邊企業進行摸底，對規模較大的企業實行臺帳制，把企業的成立時間，經營理念及產品特色一一做好記載，掌握好第一手資料。二是要在企業成立周年慶典即將來臨之際，由專人對企業實行郵政服務營銷，通過制作和發行企業周年紀念郵票和紀念冊的方式，為企業服務。三是確定重點企業，對縣內的大型企業，實行重點營銷，由縣郵政局相關領導帶隊，對企業進行全方位服務，通過制作企業特色專用信封、企業發展史郵票、成立懷舊紀念章等形式做好郵政服務工作。

篇3

（一）生態文明的內涵

生態文明是繼工業文明、農業文明之后出現的一種新型文明型態，生態文明產生的重要現實背景是生態環境的不斷惡化。工業文明雖然帶來物質的極大豐富，但同時也導致環境的嚴重污染，在這種背景之下，人們開始反思工業文明，提出生態文明建設這一概念。生態文明的核心思想是尊重自然、保護自然、順應自然，人與環境要和諧相處。生態文明建設的具體路徑是大力發展綠色生產、循環經濟、低碳發展，從而減少各類資源的消耗，減少污染物排放，將人類活動控制在生態環境承載力的范圍之內。

（二）生態文明與經濟發展的關系

生態文明與經濟發展之間是相輔相成、互為依賴的關系，而不是一對不可調和的矛盾。經濟發展為生態文明建設提供了堅實的經濟基礎，生態文明建設需要大量的資金投入，沒有經濟的發展壯大，生態文明建設也就沒有必要的物質保障。生態文明建設是經濟發展的現實路徑，西方發達國家以及我國一些地區的經濟發展經驗已經證明，先污染、后治理的道路行不通，沒有生態文明，經濟發展必然會嚴重受阻。生態文明與經濟發展的最終目的是一致的，二者并不存在所謂的沖突，這是實現二者和諧發展的基礎所在。

二、縣域經濟發展中存在的問題

我國縣域經濟發展問題頗多，這些問題與生態文明建設要求之間存在沖突與相悖，對于未來縣域經濟的健康發展是巨大威脅。

（一）發展理念落后

我國縣域經濟在發展理念方面比較落后，長期以來，在政績考核重心為GDP的情況下，各縣級政府都將經濟發展作為第一要務，片面追求經濟總量的提升，忽視環境保護以及經濟發展質量，對于生態文明建設的重要性認識不足。舉例而言，一些縣級政府在招商引資方面，往往不顧本地區的生態承載力，一味引進三高一低的產業，給地區生態環境帶來巨大的危害。

（二）生態經濟滯緩

生態經濟發展滯緩是很多縣域經濟發展中普遍存在的問題。生態經濟本身屬于朝陽產業，具有廣闊的發展前景，廣義層面的生態經濟是指經濟發展與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人類生態高度統一的，具有可持續發展特性的經濟。縣域經濟在生態經濟發展方面重視不足、基礎薄弱，生態農業、生態觀光等產業發展比較滯后，縣域經濟發展缺少新的增長極。

（三）發展模式粗放

我國縣域經濟發展模式比較粗放，只重視經濟總量，忽視經濟質量。這種經濟發展模式與生態文明建設要求的構建資源節約型產業相悖，容易導致縣域經濟核心競爭力不強。縣域經濟發展模式粗放還表現在低水平重復性建設、傳統產業占比過高、科技水平整體偏低、生產設備落后等方面，這些經濟問題往往意味著更多的資源消耗、更多的環境污染，會給生態文明建設帶來更大的阻力。

（四）人力資本不足

我國縣域經濟發展中存在的一個主要問題是人力資本不足，尤其是一些新興的高科技行業發展更是嚴重依賴于人力資本。當前我國縣域在人力資本方面儲備不足，不僅難以吸引優秀人才的流入，同時本地區一些優秀的人才資源也不斷流失，給地區經濟發展轉型、產業升級、生態產業發展等帶來危害，不利于生態文明建設。

三、生態文明視角下縣域經濟的發展路徑

生態文明建設為縣域經濟發展提出了更高的要求，針對縣域經濟發展中存在的問題，本文認為應重點從多個方面推進縣域經濟的發展。

（一）更新發展理念

在生態文明建設這一大背景下，縣域經濟發展要更新發展理念，樹立經濟發展與生態保護并重的理念，進一步提升生態保護工作的重要性，不僅要“金山銀行”，更要“綠水青山”。在政績考核模式方面，政府要將綠色GDP納入到政績考核中去，將環境保護作為一個堅決不能突破的底線，在生態保護方面進一步發力，力爭實現經濟發展與環境保護齊頭并進。

（二）發展生態經濟

縣域經濟發展要將生態經濟作為一個重點，將生態經濟打造成為拉動地區經濟發展的新的增長極，重點發展生態旅游、生態農業、高科技新興產業等，壯大生態經濟規模，發展生態經濟的帶動及輻射作用。在生態經濟發展中，政府要創造良好的生態經濟發展環境，從財稅、土地等方面給予大力支持，推動生態經濟更好地發展，為區域經濟發展注入更多的活力。

（三）轉變發展模式

縣域經濟要切實轉變經濟發展模式，摒棄以往粗放的經濟發展模式，推進集約經濟模式。經濟模式的轉變要從產業布局、技術創新、設備更新等方面著手，從產業布局方面來看，要逐步淘汰落后產業，引入高附加值產業；在技術創新方面，要依托技術創新來提升生產效益，減少污染；在設備更新方面，要鼓勵企業進行設備更新，從而提升生產效率，實現發展模式轉變。

（四）加強人才引進

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我們發展現代農業應借鑒國外現代農業發展的經驗，結合本區域實際，因地制宜、科學探索與地區經濟相適應的現代農業發展模式。發展現代農業是中央為促進農業農村經濟又好又快發展提出的新任務，是從根本上解決“三農”問題的必由之路。黨的十報告對推動城鄉發展一體化作出了重要部署，明確指出要加快發展現代農業，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經營制度，加快完善城鄉發展一體化體制機制。這些論述給“三農”的發展指明方向。南城縣作為一個農業大縣，在全面建設小康社會，發展現代農業、加快推進農業現代化顯得尤為迫切和重要。

2南城縣農業的地位與存在的問題

2.1南城縣農業的地位

南城縣是農業大縣。南城縣先后被列為全國商品糧基地縣、生態示范縣、農村能源建設和長江中下游防護林工程重點縣，全省第一個“噸糧田”縣，江西省果業十強縣之一。現有3家國家級農業產業化龍頭企業，5家省級農業產業龍頭企業和27家市龍頭企業。應該說，南城縣農業在省內還是有一定的位置。

2.2南城縣現代農業發展存在的問題

2.2.1農業投入不足，農業基礎設施短缺。

農業投入不斷加大，但由于面積大、資金少，僅靠財政投入無異于杯水車薪，農田、林網、路、渠等農業生產基礎設施仍顯薄弱，農業機械化和設施農業的發展步伐較慢，農業抵御自然災害的能力不強，靠天吃飯的格局仍未改變。農業基礎設施建設、農家樂旅游業發展等融資比較困難，資金不足仍是南城縣農村經濟發展的嚴重制約。

2.2.2現代農業的產業化水平不高。

目前，主導產業地位不夠突出，缺少產業支撐，農產品附加值低，產業鏈條短，競爭能力不強。主要表現在4個方面：一是農業產業結構調整還有較大空間。二是農業產業化龍頭企業帶動能力還不強，農產品加工能力不配套，產品附加值低。三是農業品牌化經營滯后，特色農業優勢不明顯，叫得響的產品不多“，南豐蜜桔”只是南豐縣的品牌“，南城淮山”和“麻姑鮮棗”還沒有形成優勢產業。農產品精品少、檔次低、品質差，市場培育后勁不足。四是農業標準化生產程度不高，現代特色優勢農業的標準化生產發展十分緩慢。

2.2.3農業勞動者素質較低，農業科技推廣和創新能力不強。

農業勞動者文化水平普遍較低，由于從事第一產業自然風險和社會風險大、比較利益低，許多有知識、有文化、有技能的勞動力逐步脫離第一產業，流向第二、三產業，而且農業勞動人口流失的速度隨著城鎮化發展在加快。農業技術服務意識不高，加上近年來農村基層農技推廣體系功能削弱，導致農民技術培訓組織難，農業科技自主創新能力有限，農產品科技含量不高。

2.2.4土地流轉防礙了農業規模化經營。

30多年前，在土地上的改革帶來了中國農業翻天覆地的變化，激發了勞動生產力的積極性和創造力，但是，過于分散的土地耕作模式不利于現代農業的發展，更不適合現代農業生產率的提高。產品的產量、質量、規模效益和環境保護、生態農業等與現代農業相適應的技術經濟得不到運用和推廣。而城鎮化的發展趨勢又誘導農業勞動力向工廠、城市和第三產業轉移。新一代的農民是一個斷層，1970年以后出生的從事農業生產的勞動力是最后一棒，80后、90后已經不是中國農業的主力軍。今后，從事農業生產的工人可能要重新界定其身份了，新一代農民會出現在成功人士、大學生、企業家和創業者中間。但是，新一代農業是需要土地集約經營的，現代農業是建立在農業機械化的前提下。

3現代農業的發展

3.1優勢農產品產業帶要重點發展

水稻、蜜桔、鮮棗、水產、蛋雞等是南城縣優勢農產品。把優勢農產品做大做強、形成規模化生產后，能夠帶動加工、儲藏、運輸等相關產業發展，開辟農民就業新渠道，是實現十八提出的城鎮化發展的重要思路。以市場為導向，經濟效益為中心，以主導產品為重點，優化組合各種生產要素，實行專業化生產、規模化建設、系列化加工、社會化服務、企業化管理，形成種養加、產供銷、貿工農一體化經營體系，大力推動農產品深加工，把優勢農產品做大做強，走農業產業化發展之路。

3.2生態農業和特色農業要協同發展

南城縣生態環境優越，土地類型多樣，發展生態農業和特色農業的條件得天獨厚。重點應發展山區立體生態農業，以治理水土流失、保護森林和旅游資源、合理開發野生動植物資源為主，形成獨特的山區無公害、綠色、有機農產品優勢和山區旅游優勢，開拓國內外農產品和旅游市場。改善農業結構，大力推廣“山區立體農業開發”“、小流域綜合治理”、“豬———沼———果、茶”等生態農業模式，改善和保護生態環境，提升旅游資源優勢。應以名特稀優農產品為主體，以封山育林、退耕還林還草、改造坡地為中心，開展小流域綜合治理，恢復和擴大林草植被、控制水土流失，實施生態家園富民計劃，推廣以沼氣為紐帶的生態農業技術模式和無公害、綠色、有機麻姑鮮棗、蜜桔、麻姑茶菜等特色農業，提高資源利用率、生態效益和農民收入。

3.3休閑農業和旅游農業要創新發展

與傳統的生產農業比較，旅游農業是具有多功能農業的特點，不斷拓展農業內涵，積極發展農業休閑觀光、農產品采摘、農事教育、生產體驗和“農家樂”旅游等第三產業，使都市農業成為生產、教育和旅游相結合的現代產業。

4對策建議

4.1培育新型農民

新型農民不是身份的象征，更應該是職業的定位。培育新型農民不是簡單的技術灌輸，要著力開發新一代從事農業生產的后繼人才。要著力進行農民教育的體制機制創新，加快新型農民培訓機制建設。要外請農技專家，內靠本地農民“土教授”，利用農民專業協會、專業合作社等組織機構對農民進行職業技術培訓，盡快使農民掌握新知識、新技能并轉化為農業生產力。

4.2推進農業產業化經營，優化農業產業結構

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縱向梳理世界各國稅制結構從唯直接稅獨尊，到間接稅突出，再到直接稅為主或二者大體均衡，直至近十幾年來逆向回流的演變歷程，并橫向比較當今世界不同發展水平的國家稅制結構的差異，有助于總結稅制結構轉型改革的一般規律，并提煉出可供我國借鑒的國際經驗。

(一)稅制結構的縱向梳理:世界各國的演變歷程1．發達國家稅制結構的演變歷程。社會經濟發展階段、政府政策目標等皆為影響稅制結構的重要因素，因而稅制結構在適應客觀環境的同時，也在一定程度上刻畫了特定歷史背景下經濟、社會的重要特征。按照不同歷史時期直接稅與間接稅財政地位的更迭可將發達國家的稅制結構演變歷程大致劃分為四個階段:第一階段:工業革命之前以原始直接稅為主的稅制結構。在傳統的農業經濟時代，由于商品貨幣關系不發達、自給自足的自然經濟占據主導地位，政府主要通過對土地和人身課征原始直接稅，如土地稅、農業稅以取得財政收入。［7］第二階段:工業革命之后至第二次世界大戰之前以間接稅為主的稅制結構。工業革命促進了西方國家的資本主義大生產，新的稅源也隨著商品經濟的繁榮而逐漸涌現。由于國內商品稅、關稅稅源豐富且便于征收，因此，以商品稅為主的間接稅逐步取代了原始直接稅的主體地位。在該時期，隨著所得形式日趨多元，各國也逐步開征了個人所得稅、企業所得稅、社會保障稅等現代直接稅。盡管當時所得稅在財政中的地位較弱，但正是該類稅種的開征為第二次世界大戰后發達國家的稅制結構改革奠定了基礎。第三階段:第二次世界大戰前后至20世紀70年代以直接稅為主的稅制結構。間接稅因其稅負可以轉嫁，對商品價格會產生一定的“添加效應”。［8］隨著市場經濟的不斷發展及市場競爭程度的加劇，由間接稅的大量征收帶來的物價水平的上漲，不可避免地造成了經濟效率的損失，阻礙了市場經濟的發展。出于增強經濟活力，推動經濟持續健康發展的考慮，各國開始采取措施削弱間接稅的主體地位。與此同時，在直接稅中，一方面，隨著私人部門收入的不斷增加，個人所得稅、公司所得稅的稅源日益豐富，其在稅收收入中的占比得到了大幅提高;另一方面，隨著發達國家在政策目標上由效率轉向公平，為滿足巨額的社會福利開支需要，各國也不斷加強對社會保障稅的征收。因此，在該時期以所得稅、社會保障稅為主的直接稅占比逐步提高，并最終取代了間接稅的主體地位。第四階段:20世紀80年代至今以直接稅為主并逐步提高間接稅比重的稅制結構。20世紀80年代，為克服滯脹、刺激經濟，在新自由主義理論的指導下，發達國家政策目標的側重點由公平回到效率，并相應地進行了大規模的稅制改革。為避免直接稅比重過高對經濟的損害，各國在以直接稅為主體的基礎上，通過采取降低所得稅稅率、開征增值稅等措施，逐步降低直接稅比重、提高間接稅比重。2．發展中國家稅制結構的演變歷程。對于發展中國家而言，由于其經濟發展水平相對較低，且稅收征管條件較為落后，因此，兼具稅源充足、分布普遍、征收簡便等特點的間接稅在稅制結構中始終占據主導地位，而所得稅、財產稅等直接稅的財政地位普遍較弱。近年來，隨著發展中國家對社會公平問題的愈發關注，為強化所得稅和財產稅對收入分配的調節作用，各國紛紛在以間接稅為主的基礎上，逐步提高直接稅的比重，以使直接稅、間接稅的比重更為合理。

(二)稅制結構的橫向比較:不同經濟發展水平國家的差異經濟發展水平是稅制結構最為重要的影響因素，為考察不同經濟發展水平下世界各國稅制結構的差異，本文從國際貨幣基金組織GFS數據庫中獲取數據較全的103個國家和地區2012年的稅制結構數據①，并按照衡量經濟發展水平的重要指標———人均GDP水平的高低，將經過篩選后的93個國家/地區分為以下7組②:5000美元以下(36個)、5000～10000美元(16個)、10000～20000美元(16個)、20000～30000美元(5個)、30000～40000美元(4個)、40000～50000美元(8個)、50000美元以上(8個)，分別測算7組國家/地區的直接稅、間接稅占比的平均值。將7組國家和地區的稅制結構數據進行對比分析可知，按照經濟發展水平由低到高的視角，直接稅占比呈上升趨勢，而間接稅占比呈下降趨勢。對于人均GDP在5000美元以下的國家，其間接稅占比的平均值高達66．59%，而直接稅占比僅有33．41%;隨著人均GDP從5000美元逐步提高至30000美元，直接稅占比緩慢增長，且始終低于間接稅占比;而當人均GDP從30000美元步入40000美元時，直接稅占比有了較大幅度的提升，且首次超過了間接稅占比;對于人均GDP在40000美元以上的國家而言，其直接稅占比遠高于間接稅占比。③無論是通過縱向的梳理還是基于橫向的比較都不難看出，盡管除經濟發展水平以外的政治、社會、文化傳統等因素在一定程度上也會對一國稅制結構產生影響，并使個別國家的稅制結構與世界整體趨勢相悖，但總體來說，直接稅收入占比隨著經濟發展水平的提高而逐步上升不失為稅制結構變化的一般規律。這對我國稅制結構轉型改革具有極大的啟示和指導意義。

二、改革開放以來我國稅制結構的演變歷程及轉型的必要性

自改革開放以來，我國的稅收制度經歷了三次重大改革，在此過程中稅制結構也相應地得到了不斷調整。然而，相較于我國的社會經濟發展水平，現階段的稅制結構仍處于失衡狀態。與此同時，經濟的健康持續發展需求、收入差距的不斷拉大、政府政策目標側重點的轉變，以及國際稅收競爭的日益加劇，均對我國稅制結構轉型改革提出了迫切要求。

(一)改革開放以來我國稅制結構的演變歷程改革開放以來，為適應社會主義市場經濟的發展，我國的稅收制度共經歷了三次重大改革:1984年的“利改稅”及工商稅制改革，標志著我國初步建立起了工商稅制體系;1994年的稅制改革則是改革開放以來最為全面、深刻的一次，按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的指導思想，初步建立起了符合社會主義市場經濟體制要求的稅制體系，形成了現行稅收制度的基本框架;進入21世紀，尤其是自黨的十六屆三中全會以來，為進一步完善稅制，我國按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，繼續對稅收制度進行了一系列的改革和調整。稅制改革意味著稅制結構的變化，現對1985年、1994年、2008年以及2012年這四個具有代表性的時間點上的直接稅和間接稅狀況進行分析，以勾勒出改革開放以來我國稅制結構的演變歷程(具體見表1)。(1)1985年我國共設置29個稅種，其中直接稅13個，間接稅16個，直接稅與間接稅之比為34．78:65．22;(2)1994年我國共設置23個稅種，其中直接稅9個，間接稅14個，直接稅與間接稅之比為17．12:82．88。相較于1985年的稅制結構，直接稅占比由34．78%下降至17．12%;(3)2008年我國共設置了20個稅種，其中，直接稅8個，間接稅12個，直接稅與間接稅之比為34．74:65．26。相較于1994年的稅制結構，2008年我國的直接稅占比有了較大幅度的提升;(4)截至2012年底，我國共設置了18個稅種，其中直接稅包括企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、車船稅、車輛購置稅這7個稅種，間接稅包括增值稅、消費稅、營業稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、土地增值稅、關稅、資源稅、印花稅、船舶噸稅、煙葉稅這11個稅種，直接稅與間接稅之比為33．68:66．32。改革開放后的相當一段時期，我國處于經濟增長的起步階段，各項建設支出壓力巨大，因而高度重視稅收的籌集收入職能，而間接稅在對征管水平的要求以及籌集收入能力方面相對于直接稅具有優勢，因此，其收入占比遠遠高于直接稅。這一態勢在1994年稅制改革中甚至得到了強化，直到進入新世紀我國社會經濟形勢發生進一步變化之后才發生轉變。具體來看，隨著企業利潤的快速增長及居民收入的逐步增加，所得稅占比增長迅速;同時，隨著政府對公平問題愈發重視，更為強調直接稅對收入分配的調節作用。因此，直接稅收入占比在此期間得到了較大幅度的提升。然而，自2008年以來，這一上升趨勢不再延續，直接稅收入占比躑躅不前，2008～2012年直接稅收入占比依次為34．74%、34．10%、32．89%、33．72%和33．68%，始終在32%～34%的區間內波動。這意味著我國稅制結構失衡的狀況近年來沒有明顯的改善跡象。顯然，從保障社會經濟健康發展的角度考量，我國稅制結構轉型改革在當前形勢下勢在必行。

(二)我國稅制結構轉型改革的必要性1．經濟的健康持續發展要求適當降低間接稅比重，減輕企業稅負。稅制結構既無法超越現實的經濟環境而存在，同時也不能滯后于現有的經濟發展水平，否則都將對經濟造成危害。目前，我國間接稅占比過高的問題客觀存在。2012年間接稅在稅收總額中的占比為66．32%，高于世界平均水平近8個百分點，高于相同經濟發展水平的國家近3個百分點;同時，我國企業的負擔，尤其是由企業直接繳納的間接稅的稅收負擔過重。在我國，企業繳納的稅收占全國稅收總額的90%以上［9］①，企業直接繳納的營業稅、增值稅、消費稅等間接稅占全國稅收總額的60%以上。就我國當下這樣一種稅制結構的效應而言，一方面間接稅因其稅負可以轉嫁，對物價具有“添加效應”，因此帶來的物價水平的上漲不可避免地造成了經濟效率的損失;同時，在經濟形勢不景氣的宏觀背景下，過高的企業稅負相對削弱了中小企業的競爭力，阻礙了產業結構的轉型升級。這迫切要求我國適當降低間接稅比重、減輕企業稅負，為經濟發展增添活力。2．收入差距不斷拉大要求適當提高直接稅比重，構建有利于調節收入差距的直接稅體系。改革開放30多年來，我國經濟保持高速增長的勢頭，居民收入水平也隨之得到了大幅提高，然而收入分配差距卻日益加劇。2013年城鎮居民人均可支配收入為26955元，是農村居民人均純收入的3．03倍;全國居民收入基尼系數為0．473，雖然較2012年的0．474有小幅下降②，但收入分配差距仍處在國際公認的0．4的警戒線之上。與此同時，具有收入調節作用的直接稅體系尚未真正建立，在所得稅中，個人所得稅因其制度設計得不完善，未能發揮“調高”的作用，反而淪為“工薪稅”;在財產稅中，房地產稅的全面開征仍面臨較大阻力，遺產與贈與稅的開征也遠未提上日程。因此，我國需要通過所得稅、財產稅改革逐步提高直接稅比重，構建起有利于調節居民收入差距的直接稅體系。3．政府政策目標側重點的轉變要求推進稅制結構轉型改革。公平和效率是一對矛盾體，兩者往往不可兼得。政府在公平與效率上的側重點不同，將直接影響其對稅收公平和效率原則的選擇，從而對應不同的稅制結構。在收入分配差距不斷拉大的宏觀背景下，近年來，政府逐漸將政策目標側重點由“效率優先”轉向對公平的重視，十報告提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的改革方向。政府政策目標的轉變無疑對稅制結構轉型改革提出了要求，即通過對具有收入調節作用的直接稅，如個人所得稅、房產稅等稅種進行改革，以促進稅收在收入分配領域中的相關職能的實現。4．國際稅收競爭的加劇要求我國適當降低間接稅比重。隨著經濟全球化進程的不斷加快，國際稅收競爭也隨之日益加劇，在設計本國的稅制結構時，需要充分考慮來自其他國家的影響。就世界各國稅制結構的現狀而言，近年來，發達國家逐步提高其間接稅比重，發展中國家逐步提高其直接稅比重，世界各國正朝著直接稅與間接稅大致平衡的方向演進。而在我國，直接稅與間接稅比重失衡的問題仍較為嚴峻，間接稅占比過高不僅會推動物價水平上漲，削弱國內企業的國際競爭力，并且容易在進出口退稅環節對進出口商品的價格產生差別影響，激化國際貿易摩擦。因此，國際稅收環境的改變迫切要求我國推進稅制結構轉型改革，即逐步降低間接稅比重，與世界各國稅制結構演變的基本方向趨同。

三、我國稅制結構轉型的目標設計與改革建議

在推進稅制結構轉型改革的過程中，要堅持既不急于求成亦不走極端的基本原則，并在改革的總體目標、階段性目標框架下，對具體稅種、具體稅收要素的改革進行統籌安排，以實現通過稅制改革推動稅制結構轉型的目標。

(一)我國稅制結構轉型的目標設計“十二五”時期及即將到來的“十三五”時期正是我國深化改革的關鍵時期，我國應對該時期內稅制結構轉型的總體目標、階段性目標進行科學、合理的設計，并對具體稅種及稅收要素的改革方案做出統籌安排，通過財稅領域的改革來推動整體改革的不斷深化。考慮到2015年、2020年分別為“十二五”規劃、“十三五”規劃的最后一年，故本文對這兩個關鍵時間點上我國的經濟發展水平進行預測，并借鑒稅制結構轉型的國際經驗，設計我國稅制結構轉型的總體目標(2020年)、階段性目標(2015年)。1．對我國經濟發展水平的預測。為對2015年、2020年我國的經濟發展水平(人均GDP)進行預測，本如下處理:(1)國內生產總值的預測。2012年、2013年我國GDP實際增長率均為7．7%，由于物價因素的影響，2012年、2013年我國GDP名義增長率均在9%以上。考慮到我國正處于經濟轉型時期，在未來一定時期內經濟的增長步伐將放緩，因而初步估計2014～2020年間，我國國內生產總值的平均名義增長率為9%，由此推算出2015年、2020年我國的國內生產總值。(2)人口總量的預測。根據王煥清［10］(2013)的研究，在考慮放松二胎生育政策的前提下，預測2015年我國的人口總量將達到13．98億，2020年將達到14．47億，這與《國家人口發展戰略研究報告》(2007年)的預測結果基本吻合，因此，本文采用王煥清的研究數據分別測算2015年、2020年我國的人均GDP。(3)匯率的預測。一方面，在2005年匯改、2008年國際金融危機以及2010年匯改重啟等因素的綜合影響下，近年來我國人民幣升值的壓力不斷增大;同時，需認識到的是現階段我國的人民幣匯率已接近均衡水平，2012年、2013年人民幣兌美元匯率基本維持在6．10～6．33的區間之內。故判斷人民幣升值趨勢在短期內將得以維持，但不會長期持續下去。［12］初步估計2015年人民幣兌美元匯率在6．0左右，2020年匯率在5．0～6．0這一區間內。綜合以上對國內生產總值、人口總量及匯率水平的預測，可推算出2015年我國的人均GDP在8000～9000美元的區間內，2020年我國的人均GDP在12000～15000美元的區間內。2．我國稅制結構轉型的總體目標。2020年即“十三五”規劃結束時，我國的人均GDP將處于12000～15000美元的區間內。就國際經驗來看，對于人均GDP處于11000～16000美元①的國家，其直接稅與間接稅之比的平均值為39．55:60．45。故將我國稅制結構轉型的總體目標設定為，2020年直接稅與間接稅之比達到40:60，相較于2013年②，直接稅占比上升約6個百分點。3．我國稅制結構轉型的階段性目標。階段性目標的合理性與可行性對于總體目標的實現至關重要。2015年即“十二五”規劃結束時，我國人均GDP將處于在8000～9000美元的區間內。就國際經驗來看，人均GDP處于7000～10000美元區間的國家，其直接稅與間接稅之比的平均值為36．43:63．57。故將我國稅制結構轉型的階段性目標設定為2015年直接稅與間接稅之比達到36:64，相較于2013年直接稅占比上升約2個百分點，即2014～2015年我國的直接稅占比每年提高約1個百分點。

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關鍵詞：縣域經濟 經濟發展 問題及對策

一、當前縣域經濟發展中存在的問題

1.縣域經濟同城市經濟之間發展不協調

縣域經濟之間，經濟基礎好、資源豐富的縣比較富余，財政資金雄厚；而經濟基礎較差，資源匱乏的縣，財力緊張，有的甚至舉步維艱，干部職工工資發放都有困難。不僅如此，縣域經濟與城市經濟之間的發展更不平衡，主要表現在：一是縣域經濟發展速度明顯低于城市經濟，并且這種差距不是在縮小，而是在拉大。二是縣域經濟與城市經濟“兩層皮”問題仍然存在。一方面，城市對縣域的輻射帶動作用不強，輻射的傳導機制尚未真正形成；另一方面，客觀上仍然存在著城市與縣域爭項目、爭資金、爭資源等問題，城市與縣域仍然相互獨立。三是城市與縣域在產業整合、分工協作等方面還沒有形成有效的協作機制和緊密的產業鏈與配套關系。

2.傳統農業的效率低下

傳統農業是指完全以農民世代使用的各種生產要素為基礎的農業。當前，中國縣域傳統農業可以歸納為6個特征：一是農業在縣域經濟中占有很高的比重。二是農業發展片面追求產量和產值的增長，而對市場需求以及與此相聯系的農產品質量、農業結構升級和農業效益等關注不夠。三是農業的種養、加工、流通相脫節，利益關系不緊密。四是高度分散的小規模家庭經營方式。五是農業的資本有機構成低下，技術進步水平不高。六是農業仍然是農民主要的收入來源。建國以來，盡管中國的農業生產取得了穩步增長，但是，由于人口的增加，以及工業化和城鎮化發展不足，大量農業富余勞動力停留在有限的土地上，導致中國農業發展緩慢。

3.縣域工業尚未發揮主導作用

目前大多數地區縣域工業不僅發展緩慢、總量過小，而且檔次也比較低，突出表現：一是深加工能力不強，生產經營的基本方式仍然是“收獲—初加工—銷售”為主要形式的粗放式經營，真正能夠發揮較大帶動作用的深加工企業仍然很少。二是產品檔次不高，科技含量低，主導產品和優勢產品少，難以形成積累和提升自我發展能力，嚴重制約縣域工業的發展。三是縣域工業發展仍在一定程度上受傳統計劃經濟思維模式的影響，遲遲走不上發展的坦途。

4.縣域民營經濟發展遲緩

縣域民營經濟發展遲緩主要表現為：從民營經濟自身來看，主要問題是：數量少、規模小、檔次低；產業分布不合理，多數集中在第三產業中的餐飲服務業；以家族式管理為主，管理上的非規范性和非科學性問題較為明顯；自身發展潛力有限，大部分民營企業產品結構不合理，生產規模小、技術含量低、產品檔次低，市場前景不廣闊；借貸能力低，多數民營企業預期收益不明顯，自有資金少，由此導致其償貸能力低，甚至部分民營企業缺乏還貸意識和法制意識，信譽度低。

二、加快縣域經濟發展的主要對策

根據以上分析，就如何加快縣域經濟發展提出如下幾點對策：

1.解放思想，確立新的發展理念

在新階段實施縣域新突破，加快發展和壯大縣域經濟，從某種意義講，最缺的是適應現代市場經濟和社會生產力發展的思想理念和制度保障。因此，解放思想、轉變觀念、深化改革、擴大開放是加快發展和壯大縣域經濟的首要動力。我們要聯系工作實際，要沖破各種制約縣域經濟發展的思想觀念約束及體制機制性障礙，徹底轉變機關工作作風，增強服務意識，提高工作效率和服務水平，為加快縣域經濟發展營造寬松良好的軟環境。

2.立足自身優勢，發展特色經濟

結合縣域實際，立足自身優勢，發展特色產業，培育特色經濟，這是市場經濟條件下加快縣域經濟發展和富民強縣的重要途徑。特別是比較落后的縣要實現快發展、大發展，必須立足本地實際，制定適合自己的發展思路，找準重點，充分發揮自身的資源、區位等比較優勢，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜（旅）游則游，走專業化、規模化、品牌化發展的路子，培育重點企業，形成特色，創出品牌，促進縣域產業從多樣化轉為特色化，把比較優勢轉化為市場優勢和經濟優勢。要把特色產業進一步做大做強，形成支柱產業和拳頭產品，發展產業鏈條和特色經濟，以此推進縣域經濟跨越式發展。

3.培育龍頭企業，推進農業產業化經營

發展縣域經濟要緊緊抓住培育龍頭企業這個“牛鼻子”，大力推進農業產業化經營。第一，要打破地域界限，優化資源配置，圍繞主導產業，積極扶持壯大，形成規模經營。重點培育和扶持規模較大、實力較強，帶動輻射力也強的龍頭企業。要把農副產品深加工作為發展重點，延長農業產業鏈條，促進農業增效和農民增收，加快縣域經濟發展。第二，鼓勵工商企業投資興辦龍頭企業，興辦貿工農、種養加、農科教相互滲透，有機結合的聯合式龍頭企業。特別是要積極引導大型企業進入農業產業化領域，真正成為龍型經濟發展的龍頭。第三，積極探索產業化經營的新模式，我國農業產業化有多種多樣的模式，例如，“公司+農戶、基地+農戶、公司+基地+農戶、專業協會+農戶”等不同的模式。

4.以項目建設為重點，大力推進工業化進程

加快推進工業化，使農村富余勞動力大規模地轉入工業和城鎮，這是縣域經濟發展的根本出路，也是國內經濟大縣強縣發展實踐所證明的。對于欠發達地區來說，推進縣域經濟工業化進程，首先要堅持比較優勢原則，調整縣鄉工業與城市工業的分工關系，堅持工農結合，城鄉互動，改變城鄉分割的二元結構，走工業支持農業，城市帶動農村的道路，發展農產品加工業，用高科技提升農業生產效益，帶動農業結構調整，吸納農村富余勞動力，增加農民收入。其次，要采取多種措施促進市縣產業有機整合，形成緊密的產業鏈和合理的配套協作關系。

5.全力發展民營經濟

發展壯大縣域經濟必須把民營經濟放在突出的位置。首先，要徹底轉變和根除對民營經濟的偏見，牢固確立民營經濟是縣域經濟的主體、是發展壯大縣域經濟的生力軍這種主導意識。其次，政府要在加快體制創新，強化政策扶持，鼓勵科技創新，引導集約發展等方面加大工作力度，為縣域民營經濟發展提供最優惠的政策、最良好的社會環境。再次，發展縣域民營經濟，要同縣域國有、鄉鎮企業改革相結合，鼓勵民營經濟積極參與國有經濟改革，逐步使縣域經濟民營化；要同發展農村新型經濟組織相結合，引導、鼓勵、支持民營經濟組建各種形式的農村經濟組織，使它們成為中堅和骨干；要同能人帶動相結合，以技術能人、經營能人等縣域各類能人為核心，支持他們在組織生產經營、開拓市場、技術創新等方面發揮帶頭作用，鼓勵他們成為縣域民營經濟發展的領軍人物。

參考文獻:

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1.1土地的分散經營難以實現農業的規模化經營

此輪土地承包期為30年，自1996年開始到2026年結束。由于近年來國家實行糧食直補、良種補貼等惠農政策，同時農產品價格持續走高，使農民格外重視土地。雖然靠種地務農收入不是很高，但是相對穩定，農民不愿意離開土地，成為產業工人。傳統的土地經營形式和農民傳統的惜地觀念不適應現代農業的發展，給土地流轉，規模化經營造成極大的困難。

1.2市場服務體系的滯后制約了市場化運作進程

市場服務體系缺乏統一規劃，設施落后，功能不全，布局不合理，家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業與農戶之間關系松散，農產品流通不暢，沒有形成一個推動現代農業發展的大環境，不能有效帶動區域化、專業化和產業化生產。

1.3勞動力素質不高、缺少經濟技術能人直接影響經濟效益提高

由于前幾年的體制機制，基層農技推廣人員工資及工作經費不足，培訓機會少，工作學習熱情低，業務水平提高緩慢，他們的業務水平和工作態度直接影響勞動力素質和生產技能的提高，直接影響農民的增收和經濟效益的提高。

2加速現代農業發展進程

2.1以“土地流轉”為現代農業發展的切入點

土地流轉是發展現代農業的前提和切入點，通過土地流轉，使合作社、家庭農場利用現代化技術實現農業的規模化經營。十八屆三中全會也已明確了土地流轉的政策方向。只有實現了土地的流轉才能實現農業最大可能的規模化生產。通過深入的調研，對的土地流轉工作提出幾點建議：一是摸清各鄉鎮、村屯土地現狀。以土地確權登記試點為契機，積極做好土地確權登記工作。二是土地確權后，積極宣傳發動。把土地作為一種資源，招商引資，或培育本地的合作社及家庭農場，積極引導新型組織和資金向現代農業的方向上發展。同時積極宣傳政策、培訓農民，推動土地流轉市場的建設和形成。三是鼓勵土地流轉形式多樣化，做好政策推動工作。既鼓勵土地托管，也鼓勵土地租賃；既鼓勵企業經營，更鼓勵合作經營。根據實際，盡快出臺相應政策，推動土地流轉進程。

2.2抓好發展，強化市場服務體系建設

市場服務體系包括了農業發展規劃、基礎設施建設、技術服務、市場流通、政策扶持等各個環節，因此，市場服務體系建設是發展現代農業的基礎。

2.3加強培訓，培育素質過硬的人才隊伍和優秀的合作組織

篇8

關鍵詞：風險預防原則國際環境法國際習慣法成本——效益分析

一．風險預防原則概述

在現代社會中，經濟水平日益騰飛，社會生活日益復雜化，科學技術日新月異，可是這些都并不能否認我們每天處在一個無法衡量風險系數的社會環境中的社會現實。從非典到H1N1，從汶川地震到玉樹地震……這些都一直在告訴我們，風險是時刻存在的。我們生活的這個世界越來越復雜，大自然的無情和新技術的適用都給人類帶來潛在的風險。如何應對各種天災或者人禍造成的風險，是人類社會無法回避的問題。在合理的成本基礎上預先防范風險成為當今許多政府的必然選擇，法律意義上的風險預防原則也隨之而生。

風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國環境法中“vorsorgepnnzip”這一概念，并逐漸發展到區域環境條約中，如1984年的第二屆國際北海保護會議中發表的《倫敦宣言》就對風險預防原則進行了系統的論述：“為保護北海免受最危險物質的有害影響，即使沒有絕對明確的科學證據證明因果關系，也應采取風險預防措施以控制此類物質的進入，這是必要的”。《倫敦宣言》也就因此而成為第一個明確闡釋風險預防原則的國際文件。

對于風險預防原則（precautionaryprinciple）的完整定義在國際習慣法上尚無確定的表述。但是諸多學者均把《里約環境與發展宣言》中的第15項原則作為其較為權威的表述，即“為了保護環境，各個國家應該根據各自的能力將風險預防方法廣泛運用。只要存在嚴重的威脅或者不可逆轉的損害，缺乏充分的科學確定性就不能被作為一個原因來推遲采取阻止環境退化的成本—效益措施”[1]。也有部分學者認為在其來自l998年《溫斯布萊德共同宣言》：當一項活動對人體的健康或者環境產生危害的威脅時，即使有些因果關系沒有得到科學上的充分確定，也應當采取風險預防的措施。在這種情況下，應當由活動的支持者而非公眾承擔證明責任。[2]在其他國際條約中也還有諸多關于風險預防原則的表述，例如《聯合國世界自然》中規定：“當潛在的不利影響為充分了解時，活動不應進行”；《生物多樣性公約》中的前言部分論述到：“當存在著生物多樣性大量減少或喪失的威脅時，缺乏足夠的科學論證不應被用來當作阻止‘采取措施來避免或最小化這種威脅’的理由……”[3]；其他還包括《聯合國氣候變化框架公約》、《赫爾辛基公約》等等，數不勝數。這些定義都大同小異，均旨在表述：科學并不能永遠扮演提供第一手信息資料以有效保護環境的角色，過度依賴科學證據可能會導致環境保護措施緩不救急，甚至適得其反。所以在科學上的依據尚未充分時，也應當適時采取一些預防措施，以免危害的發生或者擴大。因而，風險預防原則便是要求在環境和資源決策過程中不僅要考慮到那些明顯的確定的危險，而且對那些較小的缺乏科學確定性的負面影響也應謹慎處之。

雖然說風險預防原則是國際環境法中最具創新性和影響力的一項原則，并且在諸多國際條約中都有其存在的影子，對此有學者評論到：“1990年以后的國際環境法文件幾乎都采納了風險預防原則。”[4]可是不可否認的是對于風險預防原則的確切表述還尚未形成，由于各國的立場、利益各異，國際間關于風險預防原則的定義、實質內涵、適用要件乃至其國際法地位均欠缺共識。所以，在國際上對于該原則的實際運用還存在許多需要不斷努力的空間。

二．風險預防原則的適用條件

正如前文所述，風險預防原則僅是一個大的框架體系，具體的內容還需要不斷地填充，所以在適用上還存在模糊性。為了避免由此帶來的法律裁決上的不確定或者基于公平合理的原則，許多學者均提出了幾項在其適用過程中需要遵守的條件，具體表現為以下幾個方面：

第一，科學上的不確定性。科學的不確定性主要是指目前科學家對于人類活動對未來各種可能的情況還不能給予充分肯定，如大氣中二氧化碳濃度倍增后的全球與地區效果、轉基因產品對人類健康的影響等，都屬于科學的不確定性問題。風險預防原則的前提是存在科學的不確定性，也就是對某種活動或事物的危險或損害沒有科學上的肯定性結論。鑒于這種危險的可能存在，我們理所應當采取有效措施來積極阻止這種危險的發生。科學上的不確定性主要來自于兩個方面：其一，根據常理推斷，一項活動理應會造成某種環境風險或危害，只是欠缺明確的科學證據來證明該風險是否會發生；其二，某種風險將會發生或可能已經存在，但無法證明造成該風險的原因為何，即所謂的因果關系不明確。[5]

第二，風險評估的必要進行。社會生活的復雜性決定了風險的不可避免，由此我們不得不對風險的系數值進行一定的評估，即對哪些風險應當采取必要措施進行準確的衡量。有的學者將其稱為風險閥值，[6]也就是說在哪一個維度范圍內應當采取風險預防原則，在閥值之上的應當采取相應的措施，在閥值之下則可不作為。當然，閥值并非確定不變的，會隨著每一項活動危險性增加的來降低其系數值，即高風險低閥值。

第三，成本——效益分析。有學者指出：對環境風險進行管理的過程中，如過度強調風險預防原則，將可能犧牲其它社會福祉，因此，如將其它社會、經濟因素納入考量，對具有科學不確定性的環境風險所采取的預防性措施，將會是一種高成本的風險管理模式。[7]簡單來說，就是運用風險預防原則來阻止某一活動的進行時是否能產生更大的收益，包括經濟的或環境的。風險預防原則似乎是保護一種處于不利地位的情形免遭疾病、意外事故以及死亡風險，但是它是一種粗略的、有時是建立那些各個目標的不正當的方法，這不僅是因為它可能甚至已經被強制運用在某些情況下，其中，風險預防原則很可能會傷害到子孫后代，損害而非幫助那些處于不利地位的人們。[8]對此，在《氣候變化框架公約》中也有所體現，其表述為：所采取的預防措施必須是符合成本效益的以符合全球的利益。由此可見，在對風險預防原則進行適用時，一定要進行成本效益分析，以確保收益大于成本。

第四，舉證責任倒置和嚴格責任原則的運用。即在對該項原則適用與否的問題上，應該由開發者負擔證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環境損害的舉證責任。畢竟開發者掌握著較為全面的資料信息，加之通常開發者都是社會的強勢方、經濟基礎扎實，而處于信息不對稱地位的相對人掌握的信息相對匱乏，地位相對較低且經濟基礎薄弱，故很難舉出證據支持自己的觀點。這樣一來，如果按照傳統的舉證原則，即“誰主張，誰舉證”，相對人將會承擔舉證不能的后果，承擔敗訴的風險。所以，在適用風險預防原則的過程中應采用舉證責任倒置，有開發者承擔舉證責任，以此保護處于不利地位的相對人。也就是說，風險預防原則使環境案件的舉證責任倒置了。同時嚴格責任原則的適用保障了舉證責任的倒置，也激勵了預防可能會產生不確定的環境影響或后果的活動。

三．風險預防原則的國際法地位

目前學界對于風險預防原則的國際法地位還存在一定爭論，但主要有以下三種觀點：第一，認為風險預防原則已經發展成為國際習慣法的基本原則；第二，認為風險預防原則不是國際習慣法的基本原則；第三，認為風險預防原則是正在形成之中的國際習慣法的基本原則。對此，我們首先要明確究竟什么是國際習慣法的基本原則。根據《國際法院公約》中的相關規定，國際習慣法必須滿足兩個要件：“常例”與“法律確信”。推之，國際習慣法的基本原則就是為各國所普遍適用的具有法律拘束力的指導性的規則。

支持第一種觀點的學者認為，風險預防原則已經被諸多法律文件所援引，且法院在一些判決上已經對此加以適用，例如在“MOX核燃料廠案件”中的運用。此外，雖然說風險預防原則總某種程度上來說具有軟法的性質，但是軟法也是法律，也應該為各國所遵守，某些國家不遵守該項原則，是其不履行義務的表現，并非是該原則不具有約束力。

支持第二種觀點的學者確認為，雖然一些法律文件中對此有所表述，但是十分模糊和空洞且不具有公信力，且各國對此尚未達成一致，所以不能滿足其普遍性的要求。加之，其作為軟法不具有強制執行的效力。因此，在其被完全接受之前，不宜作為指導性的規則成為判決案例的依據。

也有一些學者主張第三種觀點，即風險預防原則是正在形成中的國際習慣法的基本原則，本文也持這種觀點。具體依據如下：[9]

首先，從國際條約來看，《保護臭氧層維也納公約》、《里約宣言》、《魚類協定》等等都對此原則有所表述，但是其內容仍不統一，這對于此原則的適用必然產生不利影響。雖然國際條約是國際習慣法存在的權威證據，但是不能據此就將不具備統一性的原則援引為指導性規則，否則將造成司法的不確定性。

其次，從國際判例來看，目前對于該原則的適用主要包括以下幾個案例：“MOX核燃料廠案”、“南方藍鰭金槍魚案”、“新西蘭訴法國核試驗案”、“荷爾蒙牛肉案”、“匈牙利訴捷克蓋巴科斯夫——拉基瑪諾大壩案”。這些案件中均沒有直接表述為“風險預防原則”，而大多表述為“謹慎與慎重（prudenceandcaution）”或者“風險預防方法（approach）”[10]。

最后，從國內立法及實踐來看，國際習慣的形成需要有足夠數量且具有統一性和一致性的國家實踐，這并不是要求全世界所有國家都存在如此實踐，但至少部分國家應具有此種實踐。[11]德國和瑞士最早對風險預防原則進行了規定，隨后，澳大利亞和美國等國也對此作出相關規定，各國的司法實踐也表明，該原則正在被廣大法院運用來作為裁判的依據。

由此可見，風險預防原則在某種程度上已經具備了國際習慣法基本原則的要求，但是由于尚未達成共識導致把其直接歸入為國際習慣法的基本原則過于草率，并且其還有一些不夠完善的地方尚需各國統一，所以將其認定為正在形成中的國際習慣法基本原則最具有合理性。

四．發展中國家在風險預防原則之下的“窘境”

從表面上來看，無疑風險預防原則起到預防性的作用，減少了一些危險發生的可能性。可是由于該原則在適用上的不確定性等相關因素，可能導致處于不利國際環境中的發展中國家會因此而遭受發達國家的壓制。主要表現為：

第一，科學上的不確定成為借口。由于人類認知的有限性，對于社會上的每一件事物不可能達到完全的了解，不確定性不可能從我們的生活中完全消失，而且不確定性都是主觀的評判。對于未來的決定，無論其大小，常常不得不在缺乏確定性的情況下做出。一直等到不確定性完全消除才做決定，實際是對現狀的含蓄支持．或是維持現狀的一個借口。風險預防原則就可能成為這樣的借口。加之，發展中國家的財力、物力均不能與發展中國家堪比，所以該原則很可能成為發達國家阻止某些措施實施的借口。

第二，貿易保護主義滋生。在國際貿易中，由于發達國家設置的高壁壘，發展中國家一直都處于較為不利的地位。如果加之風險預防原則的濫用，必然會對廣大發展中國家的出口產生極為不利的影響。在WTO的荷爾蒙案例中，美國認為歐盟有阻止海外進口的傾向，因為歐盟禁止牛肉進口，原因只是基于對牛飼料中荷爾蒙含量的擔心，而這種擔心又缺乏足夠的科學依據。不管是人、財、物方面都如此強大的美國都面臨著這樣的貿易壁壘，那么在國際社會中話語權較小的發展中國家又如何爭奪自己的席位呢？有人主張為了避免對環境造成損害，即使被指責為貿易保護主義也在所不惜。但是，披著環保外衣的貿易保護主義卻有可能造成更大的風險，因為它破壞了環境風險評估系統的根基。如果基于經濟的原因而忽視有關風險預防原則的科學結論，那么距離完全意義上的貿易保護主義也就不遠了。

第三，風險預防可能帶來新的風險。風險預防原則設立的目的就是為了避免風險，可具有諷刺意味的是，有時應用風險預防來阻止相關措施的實施反而會造成更大的風險。發展中國家為了發展本國相關產業采取措施，可發達國家卻以風險預防為借口阻止其運行，潛在的風險被避免了，可發展中國家因此而遭受的損失風險或許比實施該項措施還要更加巨大。最好的例子就是核電站的建設。盡管運營良好的核電站為那些旨在提高核電站安全系數的科研工作提供了支持；然而，一座核電站發生危險的可能性還是不確定的，于是有人認為潛在的危險足以使我們采取措施停止核電站的運行。這樣，核電站的風險是被消除了，可取而代之的火電站卻有可能造成更危險的局面。預防措施本身有可能產生新的風險，正如一位學者所說，“沒有零風險的午餐”。風險預防原則還可能阻礙那些旨在解決風險的科研工作的開展，因為根據風險預防原則，假如初次實驗失敗就意味著放棄。[12]

五．生態文明建設下的中國如何應對風險預防原則

近年來，我國一直在綠色文明的號召之下發展著我國經濟，在綠色GDP的引領之下一步步向發達國家靠攏。在風險預防原則的旗幟之下，同時也對生態文明建設提出了更高的要求。簡言之，生態文明建設就是克服工業文明弊端，探索資源節約型、環境友好型發展道路的過程。由于我國巨大的人口基數和經濟規模，即使采用各種末端治理措施，也難以避免嚴重的環境影響。所以適時地引入風險預防原則無疑會對環保、經濟的發展產生巨大影響。加之，作為國際社會的一員，廣大發展中國家的領軍國家，在諸多條約都對風險預防原則加以闡述的大前提下，我國不可回避地要面臨著如何處理這一問題。

正如上文所訴，在風險預防原則面前，廣大發展中國家處于相對不利的地位，為了極大程度地克服這些不利，對每一個發展中國家都提出了新的考驗。具體應對之策主要包含以下幾個方面：

1.完善風險評估體系。在與大國相抗衡的國際環境之下，如果總是被大國牽著鼻子走，難免會成為該原則的犧牲品。所以不斷發展科技，建立自己的評估模式成為每一個發展中國家的必要任務。只有這樣，才能從科學的角度告訴大國，我所施行的每一項措施都是有科學依據的，都不會達到相應的風險閥值之上。在國際社會中，發達國家總是憑借著自己的科學權威地位告訴大家，什么是好的什么是不好的，可是這也往往為大國推行其政策披上合法的外衣。正如現在討論火熱的溫室效應，究竟是大國的詭計還是實施如此，一直都是大國在說了算。所以，建立自己的評估體系，完善自己的科學技術，不斷爭奪自己的話語權，為自己的國家謀福利。

2.綜合考量成本——效益分析。在對某項活動是否有必要采取預防措施的評估中，必須考慮到該項活動的收益，或者說是禁止該項活動可能帶來的風險。所以在作出每一項具體決策之前，都應該將社會的、經濟的因素考量進去，不斷地運用新的科學觀點來對自己的決策加以考量，使得在應對發達國家的反駁上占有更加強勢的地位。這樣，通過成本收益分析，增強了管理者的責任感，也增強了管理過程的透明度，使得風險預防原則的決策更具科學性和合理性。超級秘書網

篇9

（一）年輕民警的所占的比例較大,業務工作能力總體水平不高。自2006年以來，為了適應監獄工作需要，同時為了應對監獄外流人才較多的情況，我省監獄系統招考的新民警較多，隊伍結構趨向年輕化。很多民警是從院校畢業直接到新崗位上，沒有經過艱苦的錘煉，且年輕民警大多數是獨生子女，缺少吃苦耐勞的精神。造成個別青年民警不安心基層中隊工作，怕苦怕累，不愿在基層一線干。一些基層青年民警對法規學習和業務工作熱情不高，學習鉆研精神欠缺，被動學習的多，主動研究的少。在日常工作中多數青年民警中認為，只要能管得住犯人、不出監管事故就可以了，只求過得去，不注重更深入學習監管法律、法規和管理技巧，久而久之造成業務水平下降、整體素質停滯不前等問題。

（二）當前“高壓線”多，社會期望值高，心理壓力大。

近年來，為了從嚴治警，從司法部、司法廳、省監獄管理局相繼出臺了一系列規章、禁令，如司法部“六條禁令”、監獄法“十不準”、“九不得”等。而今年云南省晉寧縣看守所“躲貓貓”事件的發生，社會影響較為惡劣，高檢也出臺了相應的監管檢察文件。另外，今年的監管事故和罪犯脫逃頻頻發生，監獄面臨著前所未有的壓力。同時駐監檢察室從原來的縣級檢察院派駐改由地市級檢察院派駐。民警普遍感到“高壓線”太多，易觸電，心理壓力大，而且現在的罪犯維權意識逐年提高，管理難度加大。

（三）近階段涉黑罪犯多，押犯數多，犯情復雜，工作難度大。

自2009年以來，公安部門開展打擊“涉黑涉暴涉槍”等專項活動，特別是沿海城市的看守所、監獄的在押犯數暴增，我監也同時存在類似的情況。一是上半年押犯數較多，涉黑團伙比例大。民警的壓力較大，對涉黑團伙的管理和分化需要發揮較大的精力，實時防范監管隱患的發生，難度較大，使得民警的身心較為疲憊。二是押犯疾病復雜。民警要在做好日常的管理工作之外，還要預防傳染性疾病，顧及到這些罪犯的身體健康，預防正常與非正常死亡的發生，壓力較大。同時對監獄的醫療條件也是一個嚴峻的考驗。三是工作時間較長。基層民警不僅要完成日常工作，而且還要隨時準備抽調警力參加學習、開會、防暴演習、清監、集訓等任務。

（四）付出和收入不成正比，工作環境封閉，家庭壓力大。

民警的付出與回報嚴重失衡，繁重的工作任務和工作性質使民警沒有時間也沒有能力來解決家庭問題。民警上班時間長，現在又實行陽光工資。雖然這兩三年來工資水平有所提高，領導對監獄民警的待遇也很關心，但是現在物價漲得也較厲害，相比較起來干警的生活也較清苦。工作環境較為封閉，通訊交通不方便，基層民警對很多的家庭事務沒有辦法顧及。民警在家時間少，與家人溝通少，由此產生家庭危機，嚴重的甚至鬧離婚、分手；對子女的教育少，影響孩子學業，上學、就業十分困難。民警有后顧之憂，影響民警的工作積極性。

（五）外地民警所占比例大，獨生子女多，兩地分居多，流動性較大。

監獄系省直屬單位，招考公務員基本上沒有區域限制。特別是山區監獄，都普遍存在外地民警比例較大的問題。外地民警較多，兩地分居的民警也多，很多外地民警對監獄歸屬感不強，工作熱情、積極性、主動性不高，有抱著工作滿五年就回原籍的思想，流動性相對較大。

二、存在問題的原因分析

（一）沒有一個較好的競爭機制，導致青年民警的工作積極性不高。當前青年民警所占比例大，存在部分青年民警怕苦怕累，抱著“干好干壞一個樣”、“干多干少一個樣的思想”，以及只要不出監管事故就可以的僥幸心理。有少數民警存在以下情況：不求向上，不思進取，只講享受、攀比，不講奉獻，思想上有波動，精神狀態時好時差，工作上得過且過，缺乏主動性。這種現象的存在雖然是極少數，但所帶來的負面影響和消極因素危害較大。這與當前的干部管理制度有很大的關聯，現在基層尚缺少一個較好的競爭機制，民警工作的好壞，沒有一個較好的衡量標準，民警工作缺乏主動性、積極性。

（二）當前高壓線多，少數民警執法態度不端正，法治意識與執法能力不強。民警的法治意識和執法能力基礎薄弱，對法律法規理解不透徹，學習沒有深度，甚至流于形式。意志力不堅定，容易受到社會不良思潮的侵蝕，存有消極思想。同時民警對司法部“六條禁令”、省監獄系統“九不得”、《監獄法》“十不準”等相關規章制度，不能較好深入學習和理解。近年來，隨著我國社會文明的發展和法制化建設的推進，監獄工作法制化、科學化和社會化建設不斷加強，特別是在非犯罪化、非監禁化等國際行刑趨勢的影響下，我國監獄的刑罰理念也在發生變化，逐步由傳統向現代化、向法治、強制向文明、注重服刑人員義務向重視服刑人員權利的保護轉變。這些深刻的變化，使我們在幾十年工作中形成的傳統的、固有的思想觀念、思維方式、工作方法都受到了沖擊，也對民警的工作提出更高的要求。同時罪犯的不合理維權，無理纏訴時有發生，看似“強勢”的民警，在保護自己的方法和維護自身合法權益的渠道也非常有限，民警的執法風險日趨增大。對此，有較多民警未能端正好心態，積極防御，依法積極主動履職。

（三）近階段押犯多，押犯結構發生較大變化，罪犯維權意識提高，警囚關系處在敏感時期。隨著社會環境的變化，監獄的押犯結構也發生了較大的變化，早已經不再是過去那種“文盲+法盲+流氓”為主的人員構成結構。近些年來財產型犯罪所占比例較高外，高學歷、高智商、高職務的服刑人員的比例逐年遞增，特別是“涉黑”、“涉毒”、“涉暴”、“涉槍”的服刑人員的比例不斷擴大，服刑人員的法律意識逐步增強，罪犯違規打架抗改事件時有發生，都加大了監獄管理、教育改造的難度。當前民警執法可依據的主要是《監獄法》，比較籠統，沒有具體的執法依據，民警在處理問題時，投鼠忌器，妥協執法。有些民警甚至說自己是“弱勢群體”，導致在執法中對于罪犯的抗改和違規行為不想管、不敢管、不會管。民警對罪犯要以人為本，但自己經常因為小事被罪犯舉報，被組織調查，查清之后，對舉報罪犯與被舉報的民警處罰不一致，民警的合法權益難以得到保障。

（四）當前監獄體制處于變革與轉型時期，對民警的工作能力提出了更高的要求，工作強度加大，民警的待遇未能及時得到提高。新時期監獄的行刑理念的發展，特別是監管工作“首要標準”的提出，要求民警盡快實現工作方法從簡單的經驗型向嚴格、規范和文明執法的轉變，職業角色從看所型向教育專家型的轉變，這對基層民警提出了更高的要求。特別是基層一線的民警基本上是三班倒值班，沒有禮拜六禮拜天，沒有節假日，工作時間長，休息時間短，值班超負荷。同時罪犯違規率有增長的趨勢，管理難度加大，基層一線警力不足，時常超負荷工作，休息時間偏少，基層民警疲于應付，造成基層民警心態失衡，容易產生厭戰情緒。民警的待遇未能及時得到提高，民警的經濟壓力較大。據相關的調查顯示：有60％的監獄警察認為經濟收入不高，存在經濟上的困擾。另據一項關于監獄警察壓力源的調查發現73％的監獄警察認為第一位壓力源是房屋貸款，第二位壓力源是子女的教育費用。

（五）外地民警多，獨生子女多，兩地分居的民警也較多，家庭和事業兩頭較難兼顧，導致民警不能較好地安心工作。監獄所處位置都較為偏僻，民警離家遠，休息時間少，導致很多的民警對家庭事務較難顧及，導致家庭矛盾較多，民警不能安心工作。沿海民警多，獨生子女多，夫妻分居兩地，外加上沿海與山區監獄福利待遇差距較大，要求調動的民警多，流動性較強，而新民警的業務基本上要2-3年才能培養起來，目前我監民警隊伍有出現斷層的傾向。正因為工作環境的特殊、外地民警多、獨生子女多，夫妻兩地分居多，而導致出現的問題也多，領導對基層民警的各方面情況不能較全面的了解，對于出現的問題，未能及時發現、及時解決，從而導致部分基層民警工作積極性不高，想法多，不安心工作。

三、對策思考

（一）加強基層民警隊伍建設，應引入競爭考核機制。工欲善其事，必先利其器。監獄基層民警是監獄工作的主導者、組織者、實施者，青年民警是監獄的明天。治獄必先治警，民警隊伍建設抓不好，監獄安全穩定和各項工作都沒有保障。落實監管工作“首要標準”，就要始終堅持以科學發展觀為指導，不斷增強民警的工作責任感和歷史使命感，以提高改造質量為中心，切實把改造人放在第一位。對于年輕的民警要給予給多的學習和進修機會，要拿出更多的耐心和精力，教育他們，讓他們擺正自己的心態，明確理想，調動他們的工作和學習的積極性。積極從年輕民警中發展入黨積極分子、黨員，健全績效考核機制，把考核結果與評先評優、立功嘉獎、晉職晉級和經濟利益相互結合起來，做到公開、公平、公正，把那些真正責任心強、又能干事、業績突出和大家擁護的優秀民警培養推薦到領導崗位上來，從而在隊伍中營造一種競爭氛圍，以此提高民警工作積極性。同時大隊每月組織一次考核，建立工作制度秩序化、規范化，對守規遵紀、業務質量等進行量化統計，每月匯總一次，把考核與激勵機制結合起來，獎勤罰懶，采取多種形式懲罰和激勵措施，與評先評優相結合，充分調動民警的工作積極性和主觀能動性，改變干多干少一個樣，干好干壞一個樣的被動局面。

（二）增強民警法治意識和執法能力，教育民警正確對待“高壓線”。人要未雨綢繆，什么事情都要做好預防的準備，才能以不變應萬變，變被動為主動。強化民警執法意識教育，要認真領會胡總書記在全國政法工作會議上的講話精神特別是對政法工作的五點要求，教育民警牢固樹立公平正義和法律至上的執法理念。加強法律法規和業務學習，提高執法能力。教育民警既要清醒地看到執法風險的客觀存在，更應該正確對待“高壓線”，同時更要堅信執法風險的可控性。“高壓線”是一把雙刃劍，教育民警在工作中注意方式方法，學會保護自己，處理罪犯要按照規定的程序處理，不要為了省麻煩、省事，而導致以后的罪犯的不合理維權，而道不清說不楚。另外不落入罪犯設計的圈套，要避免實際工作中民警因為被罪犯激將，產生心理失衡或急躁情緒，導致管理罪犯過程中出現粗暴執法現象，被罪犯抓住把柄，導致引火上身。

（三）教育民警正確把握好新時期警囚關系，促進和諧監區建設。改造與被改造關系的存在，對罪犯的思想及違規行為應及時引導教育處理、及時化解矛盾，緩解警囚矛盾，否則一些小矛盾，由于缺乏疏導，逐漸累積，最后越積越大，有可能爆發。如福建省某監獄罪犯林某某和何某某，趁打飯和送開水之機，竄入監區值班室，持兇器報復襲擊值班的大隊長陳某某，致陳大隊長身受重傷。湖南省某監獄罪犯鄧某某趁監獄民警朱某某與其談話不備之機，將朱某某打暈（后經搶救無效犧牲），鄧犯換下其警服脫逃，后被抓獲。特別是當前涉黑涉暴涉槍的押犯較多，是當前獄情的重中之重，因此，要教育監獄民警加強警囚溝通，正確處理新時期的警囚關系。對于那些因各種原因不愿意改造自己的罪犯應加強教育，從思想道德、身心健康、人之常情上關懷他們，及時幫助他們解困釋惑，以穩其情緒，激其改造信心，將矛盾盡量化解在萌芽狀態。使其由抵觸乃至反抗改造逐步向自覺接受改造過渡。通過組織民警學習獄內案件和獄情通報，學習分析獄情的共同性與區別性，學會搜索獄情的方式、方法，懂得如何利用罪犯搜索有價值的獄情信息，如何利用罪犯內部矛盾來分化瓦解犯罪集團。民警與罪犯間的成功溝通，會在無形之中大大減少民警工作的強度，是促進和諧監區建設的一項有力舉措。

（四）堅持從優待警，提高隊伍凝聚力。

一是山區監獄工資按照省直標準發放。山區監獄基本上都是處在比較偏僻的地方，很多地方交通不便，基層民警的生活相對簡單和清苦。山區城市的物價水平不見得就比城市低，同時山區的物質精神生活也不如在城市的監獄，對于山區監獄民警的工資待遇按照省直標準發放，而不是按照目前的省直結合地市的標準發放。正因為山區監獄的艱苦，山區監獄更應該以更好的待遇吸引更多的人去建功立業，以更好的機遇留住更多的人才扎根在山區監獄，只有這樣才能更好促進山區監獄的發展，才不會出現基層民警隊伍的斷層。二是針對部分民警在政治前途、工作條件，家庭環境等方面有較大壓力，失去心理平衡，直接影響正常工作的現象。要加強對這些民警思想教育，并進行心理疏導，使民警能夠辯證地看問題，對當前的國情有一個合理、客觀的估價，對在工作、生活中遇到的現實問題要去正確認識和對待，達到統一思想，理順情緒，凝聚警心，促進工作之目的。三是警力向基層傾斜。現在存在基層的警力不足，基層民警超負荷工作，民警身心疲憊，民警的工作積極性、主動性不高。監獄的警力應向基層傾斜，把基層的警力配足配強，保證基層民警有充足的休息時間，才能使更多的民警愿意在基層一線干。

（五）大中隊領導對民警做到“四知道”，及時發現、解決民警中存在的問題。即：大隊領導要對分管的中隊領導，中隊領導要對分管的管教、分隊長、帶班民警做到“四知道”。具體內容是：知道干部、民警的思想覺悟和業務能力；知道干部、民警的個性特點，八小時以外的主要愛好、理想追求和從事的主要娛樂活動；知道干部、民警家庭成員的基本情況、經濟狀況。“四知道”的提出，是根據民警隊伍特點以及近幾年來隊伍中出現的問題，特別是當前我監外地民警所占的比例較大，年輕民警多，獨生子女多，夫妻兩地分居多，為做到對隊伍狀況心中有數，大中隊領導更應該掌握民警的“四知道”。基層領導對工作上不上心的、抱著“做一天和尚撞一天鐘”心態的民警，要深挖根源，采取有效的思想政治教育。要及時發現民警存在的困難和問題，同時要努力解決民警面臨的實際問題和困難。隨著執法任務的日趨繁重，民警面臨的實際問題和困難也日趨凸現，特別是在民警家庭兩地分居、遭受災害、發生變故、生活困難、婚戀受挫、身患病癥、被人誤解時，要貼近靠前，積極說明，最大限度地把組織溫暖送到民警心坎上，增強民警對監獄的歸屬感，才能保證整個隊伍的和諧穩定。

結語

監獄工作的根基在基層，監獄隊伍的主體在基層，隊伍中的問題也主要發生在基層。正因為它的基層，在隊伍現狀分析才具有更重要的代表性，在當前的基層監獄警察隊伍建設中更具有借鑒性，這也是為了更好地貫徹落實省局《關于進一步加強監獄人民警察隊伍建設的決定》。以上只是筆者在從事基層監獄工作中發現的一些問題和提的一些建議，可能不是很全面，還需要大家一起共同探討，基層民警隊伍的建設仍然任重道遠。

參考文獻：

[1]陳奇，邵曉順.主編:《監獄人民警察心理素質與訓練》[M]．北京：中國市場出版社，2006.

[2]應朝雄.編著：《監獄分監區工作實務》[M]．北京：中國政法大學出版社，2006.

篇10

我們的研究發現，在工作動機上的個體差異是明顯的。比如，對人類做出巨大貢獻的兩個人，洛克菲勒一生追求財富，圣雄甘地一生粗布纏身，人生目標截然不同。在我們周圍，一些員工更在乎物質激勵，另一些員工更在乎精神激勵。但是圣雄甘地除外，不管對于誰，金錢的激勵作用毋庸質疑。思考以下五個問題，有助于更好地發揮金錢的激勵作用。

問題一，薪酬福利是成本還是投資？

薪酬福利既是成本又是投資。管理者的觀點見仁見智。認為薪酬福利是成本的管理者自然把薪酬福利當成一個頭痛，并且盡量把工資定得低一點，盡量少加薪、不加薪。認為薪酬福利是投資的管理者，自然期望通過高工資、高福利、以及獎金、加薪激勵員工，并期望從此項投資之中獲得回報。兩種觀點反映出截然不同的管理理念，導致截然不同的管理效果。

據說，把一個人從勝任加愉快的現有崗位上挖過來通常需要提高其25%左右的薪水。你給的薪酬越高，越容易挖到別人的人才；你的人才薪酬越高，越不容易被人挖走。高薪是全球著名管理咨詢公司麥肯錫吸引和留住精英的殺手锏之一。效果如何，聰明的你自有判斷。

問題二，金錢在馬斯洛（AbrahamMaslow）的需要層次里屬于高層次需要，還是低層次需要？

好多人羞于談錢，似乎錢是低級的，至少不夠高尚。其實，在正常情況下，金錢可以幫助人們實現任何層次的需要：生理的、安全的、歸屬的、尊重的、自我實現的。對于許多人，經濟收入是衡量DavidMcClelland所謂成就動機的成就的標志。

對于金錢的追求雖然是一種外在動機（extrinsicmotivation），然而，除健康以外，在魅力上能夠與金錢抗衡的也許只有好的上司和好的工作氛圍了。

問題三，用FrederickHerzberg的術語來講，金錢屬于保健因素（hygienefactor）還是激勵因素（motivatingfactor）?

薪酬、福利既可能是保健因素，又可能是激勵因素。有人認為，沒有人認為自己掙得足夠多，其實不然。高出行業平均水平一倍的薪酬可能是多年的榮耀，也可能是三倍于平均水平的業績。

加薪，在加薪的瞬間和之后的短時期內有可能成為激勵因素。管理者擔心，這種激勵方式會導致成本的上升，逐年加下去，成本如何得了。而且，一旦員工形成對定期加薪的期望，激勵因素則蛻變成保健因素。這個問題說來話長，薪酬設計專家會給有這種擔心的管理者一個相對完善的解決方案。

不定期發放的獎金相對來說更能起到激勵的作用，例如，為獎勵某員工某個出色表現而由上級臨時決定即刻發放的一次性獎金。問題是，大多數企業的制度達不到這樣的靈活性。

問題四，以績效定薪酬還是以資質定薪酬？

以績效定薪酬，說起來合情合理，做起來幾乎不可能。績效是很難評估的，即使你理解平衡記分卡并且精于此道。難怪人力資源管理界形成了信奉與反對績效評估的兩大陣營。篤信績效評估和所謂目標管理的人應該讀一讀W.EdwardsDeming的OutoftheCrisis。最近麥肯錫的一項研究發現，以眼前績效定薪酬（payforresults或payforperformance）難以激勵創新。對與企業的生存和發展而言，更重要的另一方面是鼓勵員工對企業的奉獻精神。

全面質量管理（TotalQualityManagement）的理論告訴我們，一個員工的績效，更大程度上是由系統因素、而非個人因素決定。當然，以績效定薪酬，特別是以績效定浮動工資，對于銷售崗位來說，可以規避企業的風險，并把風險轉移到員工頭上。

資質評估，即對工作相關個人特征的評估，遠比績效評估可行而且公正。以資質、技能以及其它個人屬性參照市場行情確定基本薪酬水平的理念，正在為越來越多的管理者所接受。

問題五，金錢激勵還是非金錢激勵？

MichaelLeBoeuf在他GettingResults:TheGreatestManagementPrincipleintheWorld一書中提到十種最有效的激勵方式：金錢、認可、休假、員工股份制、最喜歡的工作、晉升、自由、個人發展、娛樂、獎品。他提出，金錢和認可是最有力的兩種獎勵。十種方式應該根據不同情況靈活運用。筆者認為，我們國內企業管理在使用這些激勵方式上存在通病如下：

1)在以金錢作為激勵手段方面，我們的管理者表現出的驚人的吝嗇和浪費。吝嗇不用多說。這里的浪費指的是發了錢，起不到激勵效果。例如，年終所有員工都加薪，這筆本該成為激勵因素的花費成了保健因素。再例如，應該給某人加薪卻拖了半年才討論通過，既花了錢，又得罪了員工。許多管理者因怕引起其他員工的攀比而不敢獎勵優秀員工。筆者對這些管理者的忠告是：管理者的任務之一就是決定獎勵什么人和得罪什么人。

2)我們的管理者對于認可要么過于慷慨，要么過于吝嗇。認可缺乏針對性和區分度。

3)法定休假除外，休假這種有可能既節約成本又激勵員工的激勵手段幾乎從來沒有被使用過，原因不是制度不夠靈活就是管理者頭腦不夠靈活。

4)員工股份制十分罕見，但比休假的使用頻率似乎略高一些。

5)作為激勵手段，最喜歡的工作與員工股份制一樣很少被利用。讓一個人做她最喜歡并且最勝任的工作，不僅是對她的獎勵，而且提高工作效率。

6)晉升是普遍的獎勵方式，效果卻往往不是很有效。無效的晉升表現在把錯誤的人在錯誤的時間晉升到了錯誤的崗位。錯誤的晉升是對正確的工作行為的懲罰和錯誤的工作行為的獎賞。