社會福利體系建設調查匯報

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隨著體制改革的深入和社會轉型的加速，加快推進社會福利體系建設，讓人民群眾普遍享受改革發展成果，成為擺在政府部門和學界面前的緊迫任務。在2010年市兩會上，郭金龍市長提出要站在世界城市建設的高度，牢固樹立大民政理念，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，為構建適度普惠型社會福利制度體系指明了方向。本文將重點圍繞如何構建適度普惠型社會福利制度展開研討。

一、我市社會福利制度體系建設的現狀

長期以來，與全國大多數地區一樣，市實行的是典型的補缺型社會福利制度，社會福利被分割為城市職工的單位福利（職工福利）、民政（社會）福利和以農村集體經濟為基礎的農村社會福利三部分。三者之間缺乏協調性和穩定性，形成了三個彼此封閉的、隔離的體系。一是城市單位福利。在計劃經濟體制下，我國實行的是“高就業、低收入”的就業政策。由于社會公共福利的缺失，由企事業單位為職工提供醫療、養老、各種生活福利乃至住房、教育等完善的福利待遇。城市單位福利雖具有高福利、普遍化的特征，但以城鎮勞動者就業為前提。二是民政（社會）福利。建國初期，社會福利和社會救濟結合在一起，統稱“社會救濟福利”，主要任務是解決舊社會遺留下來的大量的流離失所、無依無靠、饑寒交迫的鰥寡孤獨人員、殘疾者、失業人員等的社會救濟、生活和收容安置問題。至20世紀50年代以后，社會福利才與社會救濟分流發展，逐步形成了以“三無”（無依無靠、無家可歸、無生活來源）老人、兒童、殘疾人、精神病患者為主要對象的社會福利體系。三是農村社會福利。農村社會福利以沒有家庭或失去家庭（即無依無靠、無家可歸、無生活來源）為前提，享受對象主要是孤老殘幼和失去勞動能力的人。因此絕大多數的農村社會成員與農村社會福利無緣，享受不到社會福利，而只有極少數的符合條件的“五保”對象才能享受到社會福利待遇，享受“五保”待遇和進入農村的敬老院等福利機構。

改革開放以來，特別是近年來，適應經濟社會體制改革需要，市積極推進社會福利制度改革，初步形成了以就業保障、生活保障、養老福利、醫療福利、教育福利和住房福利等制度為主要內容的新型社會福利體系框架，社會福祉水平大幅提高。

（一）就業保障制度。

一是建立失業、工傷保險制度。出臺《市失業保險規定》、《市實施<工傷保險條例>辦法》、《市職業生育保險規定》、在全市企事業單位普遍建立失業、工傷保險制度。在做實本市企事業單位、民間非營利組織職工工傷保險的基礎上，將外地農民工納入工傷保險范圍。

二是城鎮下崗職工再就業服務制度。建立企業職工下崗申報制度，進一步放寬下崗職工再就業補助政策，對新建勞務派遣組織、社區就業組織招用下崗職工給予一次性專項補助，對社區公益性就業組織安置下崗職工、城鎮失業人員的，給予專項補助。對主動參加再就業培訓的下崗職工給予基本生活費。

三是農民工就業保護制度。創新企業參保模式，積極推進農民工參保工傷保險、醫療保險工作，采取強制措施，對于不給建筑業民工上保險的企業最高可給予1萬元的罰款。推行建筑業農民工實名制卡，工人的工資按月發放到實名制卡上。同時把農民工納入住房保障規劃，逐步解決對外來務工人群和農民工的居住問題。四是大學畢業生就業促進制度。積極采取有力措施，全力促進大學畢業生就業，主要措施有：從優秀畢業生中招聘中小學教師；聘用優秀畢業生參與重大科研項目；鼓勵應屆生進一步求學深造；鼓勵高校畢業生到中小企業和非公有制企業就業；鼓勵和支持高校畢業生自主創業；鼓勵大學生到城鄉社區就業等。

（二）生活保障制度。

一是城鎮居民最低生活保障制度。2000年，我市出臺《市實施<城市居民最低生活保障條例>辦法》，規定：凡持有本市非農業戶口的城市居民，共同生活的家庭成員月人均收入低于本市當年城市最低生活保障標準的，可以申請享受本市最低生活保障待遇。目前城市低保標準為每人每月430元。

二是農村居民最低生活保障制度。2002年，我市建立了農村低保制度，凡具有本市正式農業戶口，家庭年人均收入低于戶籍所在地區縣當年低保標準的農村居民均屬保障范圍。目前，我市農村低保年最低標準為2520元。同時，實施農村低保分類救助制度，對農村低保對象中沒有勞動能力的重殘人按城市低保待遇給予救助。積極推進城鄉低保制度并軌，朝陽、海淀、豐臺等區率先實現率城鄉低保標準并軌。

三是農村五保戶供養制度。1985年，我市開始實行農村五保供養制度，由農村經濟組織負責供養。2008年，出臺了《市實施<農村五保供養工作條例>辦法》，規定具有本市農業戶口的老年、殘疾或者未滿16周歲的居民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇，并將農村五保供養資金列入財政預算，供養標準不得低于區、縣農村居民的平均生活水平。

四是流浪乞討人員救助制度。2003年，成立市、區兩級救助事務管理機構，對街頭流浪乞討人員進行救助幫扶，流浪乞討人員救助實現了從強制收容遣送向自愿關愛救助轉變。

五是災民生活救助制度。對遭受地震、洪水、旱災、臺風、冰雪等自然災害的群眾提供住宿、衣被、飲用水、食物等基本生活必需品及一定的災害補助金。

六是喪葬經費補助制度。出臺城鄉無喪葬補助居民喪葬補貼辦法，城鄉居民同等享受5000元喪葬補助。全面實施“零百千萬”殯儀服務工程，為群眾提供優質殯儀服務。建成首家城市公益性公墓，對低保對象、重點優撫對象實行免費安葬，對其他市民實行低償服務。

（三）養老福利制度。

一是城鎮職工基本養老保險制度。擴大基本養老保險覆蓋范圍，提高城鎮職工養老保險待遇。截至2010年，全市參加基本養老保險的城鎮離退休人員達180余萬人，退休金月人均2030元。

二是城鄉居民養老保險制度。創立“個人賬戶+基礎養老金”的新型農村社會養老保險制度模式，由財政每月為參保農民支付280元的基礎養老金。統籌城鄉居民養老保險制度，將符合條件的城市無業居民和農村人口全部納入其中，實現了城鄉全體居民養老保險制度全覆蓋。

三是老年人福利服務制度。建立城鄉無保障老年居民福利養老金制度，財政出資為城鄉無保障老年人每人每月發放200元福利養老金；制定老年人優待辦法，對60歲以上老人給予醫療服務“六優先”、社區衛生服務“三優先”、各級文化館免費開放等11項優惠。其中，65歲以上老人可以免費乘坐公交車，免費游公園；出臺居家養老“九養辦法”，建立萬名“孝星”評選、居家養老服務券、百歲老人補助醫療等制度，在全市城鄉社區建立養老餐桌、托老所，重點解決老年人基本生活、就餐難、照料難等問題，老年人“出行更省錢、就餐更方便、生活更豐富、身心更健康”。

（四）醫療福利制度。

一是城鎮職工基本醫療保險制度。全市城鎮所有用人單位，包括企業、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工，全部納入基本醫療保險。基本醫療保險基金由統籌基金和個人賬戶構成，基本醫療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔。

二是城鄉醫療保險制度。針對無醫療保障老人和學生兒童看病貴的問題，建立城鎮無醫療保障老年人和學生兒童大病醫療保險制度（簡稱“一老一小”），財政每年為參保的城鎮無保障老人每人補貼1100元，為學生兒童每人補助50元，老人和學生兒童分別只需繳納300元和50元即可享受相關待遇。

三是新型農村合作醫療制度，財政為參合農民每人每年增加補貼100元，到2010年達到年補貼520元。四是城鎮無業居民大病醫療保險制度，重點解決城鎮勞動年齡內無業居民沒有醫療保障的問題。五是城鄉醫療救助制度。城鄉低收入家庭、因遭受自然災害或其他突發事件及家庭成員患重病等特殊原因，造成經濟支出過大、生活暫時困難的特殊對象、其他困難人員等四類人群均可申請享受醫療救助待遇。從2009年開始，我市將原慢性病、常見病門診醫療救助和原危重病（大病）住院醫療救助的報銷比例均由50%提高到60%，原危重病（大病）住院醫療救助的報銷額度則由最高1萬元提高到3萬元。

（五）教育福利制度。

一是免費義務教育制度。全面實施九年制義務教育，凡年滿6周歲的兒童，都應當入學接受規定年限的義務教育。國家對接受義務教育的學生免除學、雜費，對寄宿制家庭經濟困難學生給予適當生活補助。

二是職業教育補助制度。大力發展農村中等職業教育，2009年起對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免費。全面實行中等職業教育國家助學金制度，一等國家助學金標準為每人每年2500元。免除中等職業學校城鄉低保農村困難家庭和涉農專業學生學費，所需經費由市級財政全額補助。

三是流動人口子女教育制度。1998年，制定了《市對流動人口中適齡兒童、少年實施義務教育的暫行辦法》，規定流動人口中凡隨父母來京，年齡在6至15周歲，未完成九年義務教育的兒童少年，且其父母在居住半年以上并已取得暫住證的,可以申請在本市中小學借讀，接受義務教育。2004年，實施義務教育的公辦小學和初中取消了對符合條件的流動人口子女的借讀費。從2006年秋季學年開始，流動人口子女同等享受義務階段免費教育。

四是特殊教育制度。特殊教育的對象主要是盲、聾、啞、智力落后以及有其他身心缺陷的兒童和青少年，設有盲校、聾校、培智學校等。市現有特殊教育學校23所，現有特殊學生2000余人，基本形成了以隨班就讀為主體、特殊學校為骨干、其他形式為補充的特殊教育格局。

五是教育救助制度。建立針對城鄉困難家庭子女大學就學的教育救助制度，城鄉低保家庭和享受生活困難補助的重殘人家庭的子女上學可獲一次性入學救助4000元。

（六）住房福利制度。

一是經濟適用房制度。申請購買經濟適用住房家應符合的條件：

（1）取得本市城鎮戶籍時間滿3年，且年滿18周歲，申請家庭應當推舉具有完全民事行為能力的家庭成員作為申請人；單身家庭提出申請的，申請人須年滿30周歲。

（2）人均住房面積在10平方米以下。

（3）人戶家庭年收入須在22700元及以下，家庭總資產凈值須在24萬元及以下；2人戶家庭年收入須在36300元及以下，家庭總資產凈值須在27萬元及以下；3人戶家庭申請經濟適用房，家庭年收入須不超45,300元，家庭總資產凈值在36萬元以下；4人戶家庭年收入須在52900元及以下，家庭總資產凈值須在45萬元及以下；5人戶家庭年收入須在60000元及以下，家庭總資產凈值須在48萬元及以下。

二是廉租房制度。申請條件主要有：

（1）廉租房申請人戶籍登記地在本區，取得本市戶籍滿5年的方可申請。

（2）申請廉租房的家庭上年月收入人均低于580元（連續一年）。

（3）家庭人數為1人的，年收入要求低于6960元、家庭人數為2人的要求年收入低于13920元，申請家庭每增加1人，按增加6960元計算。

（4）申請廉租房的家庭人數為1人時要求家庭總資產低于15萬元、家庭人數為2人時低于23萬元、為3人時低于30萬元、4人時低于38萬元、家庭總人數5人及以上的要求總資產低于40萬元方可申請。

（6）無房戶或者擁有私有住房和承租公有住房的，家庭住房人均使用面積應低于7.5平方米、且申請人和家庭成員5年內未出售或者轉讓過房產。

三是住房公積金制度。本市所有企業、行政事業單位均建立住房公積金制度。住房公積金由單位、個人兩方繳存，繳存比例為職工月均工資總額的12％，月繳存額上限為2906元。住房公積金可用于家庭購、建住房，自有住房的大、中修，超過家庭工資總額收入5％部分的房租等支出。

四是住房補助制度。發放住房補貼的基本形式有：一次性住房補貼、基本補貼加一次性補貼和按月補貼等三種形式。無房老職工和新職工月住房補貼為職工當月標準工資（包括基礎工資、職務工資、級別工資和工齡工資）乘以年度月住房補貼系數，目前月住房貼系數為0.66。

五是住房救助制度。從1995年起，共為2萬多戶農村困難群眾翻建危舊房。2009年，制定了《市農村住房救助實施辦法》，住房救助工作實現制度化、規范化。

（七）社會福利支持網絡。適應首都經濟社會發展需要，市積極健全社會福利支持網絡，為社會福利運行提供必要的支撐。

一是加快社會福利機構建設。推進社會福利社會化，積極引導社會力量興辦社會福利機構。截至目前，全市共有養老服務機構386所，養老總床位61823張，每百名老年人擁有養老床位已達到2.5張。國際SOS兒童村正式開村，全市共有兒童福利機構（兒童部）15所，總床位1470張，初步形成了由專門兒童福利院、兒童部和其他社會福利機構共同組成的機構供養網絡。

二是社區服務全面推進。發揮96156社區服務平臺作用，基本建成覆蓋市、區、街、居四級的社區服務中心（站），普遍建成了社區衛生服務中心（站）、社區警務站、社區文化站、社區圖書館等綜合服務設施。社區服務領域不斷拓展，居民看病就醫、文化娛樂、體育健身、環境美化、治安和就業等公共服務得到了較好落實，居民辦事生活更加便捷。

三是加快培育社會組織發展。認真落實稅收減免政策，重點培育和扶持行業協會、公益慈善類組織、農村專業經濟協會、服務類社區社會組織，全市社會組織達到2.3萬個。積極探索政府購買社會服務機制，投入1億元購買公益服務，支持社會組織開展服務民生行動，籌集社會資金22.98億元，有效發揮了社會組織服務社會、服務群眾、服務民生的作用。

四是社工隊伍建設穩步推進。積極開展社工隊伍建設試點，開發社工崗位，拓寬社工服務規模和領域，共有4235人取得社工資格。面向社會公開招聘4600名大學生到基層社區工作，社區工作專業化、職業化水平大幅提高。出臺《市社區志愿服務促進辦法》，社區志愿者隊伍達1.5萬支，人數已近40萬人。

二、當前社會福利制度體系建設面臨的困難、問題

社會福利發展的一般規律表明，傳統補缺型福利向適度普惠型福利轉變是歷史發展的必然趨勢。首都經濟的快速發展，建設世界城市目標的提出，為構建適度普惠型的社會福利制度提供了難得的機遇。但與此同時，當前推進適度普惠型社會福利制度體系建設仍然面臨著一些困難和問題：

（一）社會福利建設缺乏法律法規保障。一般而言，發達國家和地區都有專門的社會福利方面的法律法規，比如美國有《社會保障法》，英國有《國民保險法》、《國民醫療保健法》、《國民救濟法》，日本有“福利六法”，臺灣有《老人福利法》、《殘障福利法》、《兒童福利法》等。目前，我們的社會福利立法存在著下列問題：一是法律、法規偏少，如兒童福利、社會津貼、住房福利、教育福利等均未有相應的法律或法規。二是有關福利問題與其他社會政策混在一起，如婦女福利等與勞動保護相關聯，并實際上將農村女工等排除在外，只能算是勞動保障范疇。三是現行有關法規政策在社會福利事務的管理、監督等方面存在著模糊性。四是雖然制定了老年人、婦女、未成年人權益保障法，但缺乏強有力的配套政策措施，落實的難度較大。

（二）職業福利嚴重異化。職業福利在各國均僅充當社會福利制度的補充，而在我國卻成了傳統福利制度的主體，它覆蓋著95%以上的人口，職業福利與工資分配同等重要，甚至超過工資收入。工資分配與福利分配的混淆，導致政府與企業或用人單位的角色錯位。由于傳統福利制度以職業福利為主，企業或單位便依據國家政策對職工及家庭的福利負全部責任，不可避免地要花費大量的人力、物力、財力來舉辦各種福利事業；政府則因需要對企業的生死直接負責，也不得不強勢干預企業的生產經營。在這種條件下，低工資構成多福利的前提，而多福利成為低工資的必要補充。這種錯位，使企業辦社會、政府辦企業的角色錯位問題成了計劃經濟時代的通病，在很大程度上制約了社會福利事業發展。

（三）社會福利項目呈“碎片化”狀態。一方面，社會福利的相關項目較少。就目前情況來看，我市社會福利服務項目仍然停留在老人、兒童和殘疾人三大傳統領域，而且各領域的服務項目也比較少，與國外發達地區和港澳臺等地存在較大差距。比如在養老服務方面，香港的養老服務有20余大項100多小項。同時，還有大量針對特殊群體的服務，如外來人口、醫療社會服務、家庭服務等，基本涵蓋了社會生活的全部領域。另一方面，社會項目比較分散。目前，我市住房、醫療、教育、保險、殘疾人等福利項目分別歸屬于住房和建設部門、衛生部門、教育部門、人力和社會保障部門、殘聯部門管轄。由于各項目的分屬不同的管理機構管轄，沒有一個統一的機構進行統籌與規劃，福利項目存在著一定的交叉與重合現象，造成了社會福利資源重復浪費。

（四）社會福利財政支出比例偏低。社社會福利的供給主要以經濟手段來達成，只有通過經濟手段才能為解決社會問題、提升公民生活質量奠定堅實的基礎。在社會福利事業的費用支出方面，2009年民政事業經費支出為102億元，占財政支出的3％。2008-2009年，香港社社會福利經常性開支392億元，占政府經常性開支預算的18.1％，而一些發達國家則更高，福利支出在政府支出中往往占一半以上。

（五）社會工作專業人才較為匱乏。社會福利領域內最需要的人才就是社會工作者，而我市社會工作者隊伍發展相對緩慢，社會工作者職業標準、職業規范、薪酬體系等現代社會工作制度尚未健全，社會工作服務領域需要進一步拓展，社會工作職業化、專業化程度不高，社會公共服務還不能完全滿足人民群眾的需求。同時，現有社會工作隊伍工資待遇偏低，對大學畢業生缺乏吸引力，致使社工的流動性較大，人才流失較為嚴重。

（六）社區建設、社會組織建設有待加強。目前，對社區、社會組織等社會建設問題的前瞻性研究不夠，社區管理體制和運行機制還有待完善，社區自治功能還有待增強。社區服務中心性質各異，項目不明，社區服務站職責不清，社區服務能力和社區自治水平有待提高。政府對民間非營利組織支持不夠，政府職能轉移不到位，社會組織發展扶持政策有待進一步完善，社會組織服務社會、服務民生的作用有待進一步發揮。全社會還缺乏較強的從事社會服務意識，缺乏強烈的、能持久支持人們開展社會服務活動的志愿精神，從事社會服務還沒有成為一種正常的職業。

三、推進適度普惠型社會福利體系建設的對策建議

市提出建設世界城市的戰略目標，為構建適度普惠型社會福利體系，提供了難得的機遇。考慮到我市經濟發展水平，我們所要建立的適度普惠型福利制度，既不能沿襲北歐福利國家道路，過分強調平等和國家的作用，重蹈“高福利的陷阱”和“福利依賴”的舊轍；也不能照搬美國式個人主義的福利模式，過分強調市場機制的作用，忽視社會共濟的功能。為此，要適應人民群眾公共需求、福利需求大幅增加的趨勢，按照“底線公平、層次有別、剛柔相濟、水平適中”的原則，著力構建以老年福利、兒童福利、住房福利、教育福利、醫療福利等為主要內容的適度普惠型社會福利體系框架，全面提升全體社會成員的福祉水平。

（一）基本內涵。相對傳統福利制度，適度普惠社會福利制度具有對象的廣泛性、內容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等。一是全民普遍享有。從發展的角度看，社會福利最終目的是覆蓋到所有社會成員。在綜合考慮經濟發展水平和群眾需求的基礎上，適度拓展社會福利覆蓋范圍，逐步將所有社會成員納入社會福利體系保障范圍，確保人人都能共享到社會福利發展成果。二是內容多樣化。以社會成員的基本福利需求為中心，社會成員的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、養老福利需求和居住福利需求。不僅包括社會保險、社會救助，以及慈善事業、商業保險，還包括就業、教育、住房、醫療、社會服務等。三是提供主體多元。福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織等現代社會中的三大部門。要合理劃分各主體的責任界限，逐步形成政府、企業、民間組織、家庭和個人廣泛參與、協同運作、各負其責的社會福利工作格局。四是福利服務均等。加強福利政策和資源的統籌力度，打破過去單一社會部門或個別主體來承擔、推行的零散格局，減小不同領域、不同群體、不同地區之間差別，建立跨部門、跨領域、跨地區、跨身份的社會福利制度，共同構成一個社會福利的大系統。

（二）基本原則。適度普惠型福利制度應堅持四個基本原則：一是底線公平。社會福利領域的“底線”是指社會成員基本需要中的“基礎性需求”，主要包括解決溫飽的需求（生存需求），基礎教育的需求（發展需求）和公共衛生和基本醫療的需求（健康需求），這三項需求是人人躲不開、社會又公認的“底線”。底線公平體現在所有公民在底線面前所具有的權利的一致性。它特別強調政府的責任，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。二是層次有別。適度普惠型社會福利制度體系由基本福利制度和非基本福利制度兩個層次構成。在基本福利制度方面，實行無差別的公平，政府和社會要保障滿足社會成員的基本生活需要，但同時要求每一個有勞動能力的人為社會作貢獻；在非基本福利制度方面，實行有差別的公平，每個人得到的福利與其對社會的貢獻掛鉤，鼓勵人們多作貢獻，避免和消除只索取不貢獻的情況。三是剛柔相濟。剛性機制強調政府在滿足社會成員的基本需求時負有不可推卸的責任。這種責任既是一種政治責任，也是一種經濟責任，還是一種道德責任。柔性機制強調非基本福利責任主體的多元化，充分發揮市場機制、慈善機制、互助機制、自助機制在非基本福利供給中的作用。剛性機制與柔性機制相互結合，既劃清了福利供給上政府機制與市場機制的界限，明確了結合點，又增加了福利調節機制的彈性。四是水平適中。適度普惠福利制度強調適度發展，既反對“福利最小化”，它與共同富裕的社會主義本質背道而馳；也反對“福利最大化”，避免造成福利依賴、導致社會活力下降、經濟增長緩慢。

（三）主要內容。關于社會福利體系的具體內容，發達國家、港澳臺地區的設置差異較大。在綜合考察借鑒國內外相關做法的基礎上，結合首都實際，我市適度普惠型社會福利體系至少應包含以下內容：

1、老年福利。制定老年福利地方性法規，建立養老護理保險制度，完善城鄉一體社會化養老服務體系，為年滿60周歲以上老人提供敬老優待、居家養老、經濟安全、生活照料、健康維護、教育休閑、福利機構養老等服務和福利，全方位、多層次滿足老年人服務需求。完善城鄉居民養老保險制度，提高養老保險待遇，實現養老保險全覆蓋。完善老年優待制度，拓展優待項目，逐步將優待人群拓展到流動人口。

2、兒童福利。建立孤兒供養經費與經濟社會發展相適應的增長機制，將社會散居孤兒納入保障范圍。加大托幼機構扶持力度，對家庭經濟困難幼兒入園給予財政補助，幫助解決學前兒童生活照料問題。建立城鄉一體的兒童福利津貼制度，完善孤殘兒童養育、教育、康復等系統化服務保障模式。建立殘疾兒童報告，設立貧困家庭兒童大病醫療救助基金。加大對受艾滋病影響兒童、服刑人員子女等困境兒童救助力度，維護和保障兒童的合法權益。

3、殘障福利。殘障福利包括殘疾人生活扶助、社區照顧、輔助器具配置、教育培訓、交通優待、無障礙設施改造、就業促進、社會保障等。完善殘疾人福利政策，規范殘疾人就業保障金管理使用。建立殘疾人活動服務中心，拓展殘障福利項目，為殘疾人提供識別及評估、醫療康復、教育康復和社會性康復等服務。給予殘疾人公交專座、特殊教育等優待。深化福利企業改革，探索殘疾人集中就業新模式，提高殘疾職工的工資性收入。

4、婦女福利。婦女福利項目包括夫妻地位平等、就業平等、維護身心安全、對弱勢婦女扶助照顧和一般婦女福利。制定落實《婦女權益保障法》的具體政策，維護婦女各項合法權益。對妊娠、生養、照顧孩子的婦女，提供特殊的保護和獎勵，禁止讓有年幼孩子的母親上夜班和加班，為照顧病孩的母親提供帶薪或不帶薪的假期。在貸款和稅收方面，對單親家庭的母親給予優惠。對遭受家庭暴力的婦女給予法律援助，保障婦女在家庭生活、就業等方面的平等權益。

5、住房福利。按照“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的思路，積極構建以危房翻建、廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房為主的住房福利體系。大力發展公共租賃住房，擴大住房保障覆蓋范圍，增加保障性住房供給，解決中低收入家庭住房困難問題。探索由政府主導、以實物住房為主的保障方式，向政府與社會力量相結合、實物配租與租金補貼并重轉變。完善住房公積金、住房補貼制度，探索運用閑置公積金支持保障性住房建設。

6、教育福利。繼續推進免費義務教育制度，為義務教育階段所有學生全部免除學雜費、課本費，逐步將高中教育、學前教育納入義務教育范疇。優化公共教育資源配置，加大對農村傾斜，促進優秀師資在區域內合理流動，實現教育均衡發展。推行免費職業培訓，加大對困難家庭子女大學就學的教育救助，為退役士兵、失業人員提供免費教育培訓。擴大助學金、獎學金規模，增強對就業前的技術培訓和職業培訓的財政支持。探索將流動人口子女教育納入本市教育體系，為他們公平接受義務教育提供保障。

7、醫療福利。深化醫藥衛生管理體制改革，滿足群眾健康保護與促進及常見病、多發病、重大疾病、突發公共衛生事件防控等多層次需求，實現人人享有基本醫療衛生服務。完善醫療保險制度，擴大藥物報銷范圍，提高報銷比例，逐步將全體社會成員納入醫保體系。推行家庭醫生式服務、山區巡診服務等新型模式，實行社保卡實時結算，基本公共衛生服務項目全部免費向城鄉居民提供。完善醫療救助政策，建立醫療救助墊付金制度，解決低收入群眾就醫難問題。

8、基本生活福利。完善城鄉最低生活保障制度，不斷擴大救助范圍，提高救助標準，確保人人享有基本生活保障。加強災害救助，對遭受災害、影響生活的群眾，提供臨時住所、糧食及其他必要生活物品。規范臨時救助制度，對于家庭成員受意外傷害致使生活陷入困境、承擔家庭主要收入來源者患大病、失業、入獄或其他原因致使家庭喪失收入來源的，提供必要生活救助。逢春節、五一、國慶、元旦等重大節日，給予低收入群體發放100－200元的慰問金。完善流浪人員救助制度，對于無家可歸者予以收容安置，對于不愿接受救助者，在嚴寒天氣提供熱食保暖服務。

9、特殊人群福利。主要包括優撫群體、罪犯及刑滿釋放人員、吸毒戒毒人員等特殊群體。完善優撫對象撫恤補助標準增長機制，將優撫對象的基本生活、醫療、住房等納入社會保障體系。開展預防及戒毒服務，由預防吸毒機構向居民傳授預防吸毒的知識，由戒毒機構通過藥物治療、心理輔導等方法協助吸毒者戒毒。積極協助服刑人員適應監獄生活和處理家庭問題，使其安心接受懲改；對未滿16歲的少年犯實施監禁和觀察，并提供職業技能培訓服務；為刑滿釋放人員及家人提供援助，幫助其重返社會。

10、社會津貼。社會津貼制度是一種普及性的現金給付，事先不需要繳費，以身份或發生某種程度的社會風險為要件。進一步規范福利養老津貼制度，提高養老津貼發放標準。建立兒童福利津貼制度，為所有兒童提供一定數額的生活補助費。建立殘疾人、失能老人生活津貼制度，實行獨生子女獎勵津貼制度。規范喪葬津貼制度，不斷提高喪葬津貼標準，讓城鄉居民同等享受喪葬津貼。

（四）措施任務。構建適度普惠型社會福利制度體系是一項復雜艱巨的系統工程，不能急于求成，需要穩步、漸進式地推進。當前，我們要從以下六個方面入手：

一是加強社會福利法制建設。針對當前福利建設法律法規滯后現象，大力加強社會福利法制建設，建議國家層面對已有的法律、法規、政策進行修訂改造，制訂綜合性的《社會福利法》。在此基礎上，分別制定相關的適用各個福利項目的配套法律，如老年人福利法、兒童福利法、住房福利法等等，推動社會福利法制建設規范化。在法制建設中，必須明確社會成員的福利權益，合理劃分國家、社會、家庭的責任；進一步明確各社會福利項目的實施機制和管理監督機制，研究制定具體的配套政策，確保各項制度落到實處。

二是創新社會福利管理體制。發展適度普惠型社會福利制度，必須改革現有福利管理模式，構建新型的社會福利管理體制和運行機制。一方面，要在豐富和拓展老年福利、兒童福利、殘疾人福利等傳統福利項目的基礎上，逐步將教育、醫療、住房等項目納入統一的社會福利體系。另一方面，要積極探索建立由民政部門牽頭，財政、發展改革、人力社保、衛生、教育、住房建設、社會工作等部門參加的社會福利協調機構，研究社會福利的宏觀戰略和發展規劃，統籌社會福利的各項政策和資源，并對社會福利各項具體工作進行組織協調和監督指導。各相關部門作為社會福利政策的執行機構，按照各自職責，具體抓好各項社會福利政策的落實，協同推動社會福利事業快速健康發展。

三是分離職業福利。把具有社會職能的一部分傳統職業福利從中分離出來，是中國社會福利發展的最為艱難的一步。為此，需要將勞動者與企業或用人單位的關系簡化為較為單純的勞動工資關系，剝離國有單位等絕大多數福利設施或相關福利項目，由社會公益事業團體具體承辦，使之成為社會或社區型的福利設施和福利項目。通過對傳統職業福利的分化，將使社會福利與就業相分離，企業或機關辦社會的傳統弊端從根本上得到根治，更好理順政府與市場的關系。

四是加大社會福利經費投入。擴大福利財政支出是發展社會福利事業的重要保障。在構建適度普惠型社會福利制度的過程中，政府責任優先是最基本的要求。為此，要探索建立與經濟發展相適應的福利投入增長機制，在將企業或用人單位原有的規模龐大的職業福利支出轉化為財政福利支出的同時，確保新增財力的一定比例用于福利支出。同時，積極推進社會福利社會化，大力發展慈善事業，充分動員、集聚企業、社區、家庭、社會組織等方面的資金和力量，共同推動我市社會福利事業的快速發展。

五是加快福利服務設施建設。福利機構和福利設施是社會福利事業的重要載體。要將社會福利機構和設施納入經濟社會發展總體規劃，重點建設各類老年福利機構、兒童福利機構、精神病人福利機構，使各類福利服務機構和設施普遍呈現合理增長態勢，與經濟社會發展水平和公眾福利服務需求相適應。在加大政府財政資金投入的同時，堅持社會化為基本途徑，探索政府財政補貼、資助以及優惠政策等有效方式，引導社會力量投資興辦福利服務機構，促進多元化投資機制的形成，提升全社會的福利服務水平。

六是壯大福利社會組織和社會工作隊伍。發展適度普惠社會福利制度，必須壯大公共福利組織和社會工作人才隊伍，增強社會福利服務遞送的能力和水平。

第一，要壯大福利社會組織。制定稅收等優惠政策，采用政府購買服務方式，大力扶持培育服務類、慈善類社會組織和行業協會，引導社會組織承接社會公共服務，擴大福利服務供給，提高福利服務質量。

第二，大力發展社區服務。加強社區居委會和社區服務站建設，完善社區體制機制，不斷拓展社區服務功能，全力打造“一刻鐘社區服務圈”，為群眾提供便捷高效的社區福利服務。

第三，積極推進社會工作隊伍專業化、職業化建設。社會工作人才隊伍是發展社會福利事業的重要支撐。要進一步健全完善社會工作者注冊登記、工資薪酬、教育培訓、崗位設置等制度，在社區建設、為老服務、殘疾人服務、兒童家庭寄養、流浪救助、困難家庭救助、衛生教育等方面引入社工理念和方法,大力開發社會工作崗位，吸引優秀大學畢業生從事社會工作，不斷拓展社會工作領域，用專業化的手段和方式，提升社會福利事業整體水平。