縣域金融改革及農業保險調研報告

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為加快全市縣域金融改革步伐，扎實推進“三農”工作，根據省政府金融辦《關于全省農村金融改革情況調研的通知》（甘金辦發[2011]35號）整體安排和要求，經市政府同意，市農村金融改革聯合調研組于2011年5月23日至26日對皋縣、縣、縣和縣域金融改革發展及政策性農業保險工作進行了專題調研。現將有關情況報告如下：

一、市縣域金融發展概況及金融運行情況

截至2010年末，我市、縣、縣縣四地縣域農業人口102.48萬人，家庭承包經營耕地面積253.13萬畝，農民人均純收入4560元，高于全省平均水平（3308元）25%，其中：農業人口4.8萬人，農民人均純收入7475元，在調研四個縣區中水平最高；縣農業人口44.3萬人，農民人均純收入3524元；縣農業人口38.3萬人，農民人均純收入3155元；皋縣農業人口15.08萬人，農民人均純收入3705元。（注：以下所指縣域為、縣、縣縣，不包括市其他縣區，統計數據也以4地為主）

（一）全市縣域金融機構發展現狀。截至2011年4月，我市縣域共有農業發展銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行、郵儲銀行、銀行、農村信用社、財保、壽保、太保、平保等各類金融機構57家，縣域金融機構營業網點共240個，占全市金融機構營業網點的30%。其中：銀行8家（營業網點44個），保險公司5家，小額貸款公司2家；縣銀行8家（營業網點69個），保險公司4家，小額貸款公司2家；縣銀行10家（營業網點78個），保險公司6家，小額貸款公司1家；皋縣銀行7家（營業網點49個），保險公司3家，擔保機構1家。從發展趨勢來看，2008年之前我市縣域金融機構營業網點出現了大面積的減少和撤并，嚴重制約了全市農業農村經濟發展。2008年以來，隨著國家進一步加大金融支持“三農”發展力度，金融機構重新投入到發展縣域和農村經濟中，營業網點逐步恢復增設，有力支持了縣域和農村經濟的快速發展。

（二）全市縣域“三農”貸款發放情況。近年來，全市農業貸款總量逐年增加，對支持“三農”和縣域經濟發展發揮了重要作用。但從總體來看，農業貸款所占比例依然較低。截至2010年末，我市縣域金融機構存款余額264.5億元，貸款余額139.9億元，貸存比為53%。其中，農業貸款余額37.5億元，農副產品收購資金貸款余額6.8億元，鄉鎮企業貸款16.4億元，農業貸款只占縣域銀行業金融機構貸款總額的26.8%（注：由于人民銀行縣支行統計口徑變化，以上農業貸款、農副產品收購資金貸款、鄉鎮企業貸款數據不包括縣）。截至2010年末，我市縣域小額貸款公司累計放貸6267.3萬元，其中對三農貸款4595萬元、中小企業貸款308萬元、其它貸款1364.3萬元，貸款回收率和利息實收率保持在98%以上，成為民間資本支持“三農”發展的重要渠道。目前，我市提供涉農金融服務的有農業發展銀行、農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行、銀行、建設銀行等6家銀行業金融機構。其中農村信用社發放“三農”貸款數額和筆數最多，是支持三農、服務縣域經濟發展的主力軍。截至2010年末，縣域農村信用社貸款余額82.06億元，占全市縣域金融機構貸款總額的58.7%。

二、市縣域金融支農服務情況

近年來，我市縣域金融機構深入貫徹落實黨中央“擴大內需”的政策方針，緊緊把握國家加大支農惠農政策扶持力度和加快推進“三農”經濟發展的戰略機遇，以增加農民收入為目標，緊密結合縣域經濟發展情況，合理調整信貸結構，切實維護金融生態環境，實現了全市縣域金融的平穩健康可持續發展。

（一）人民銀行充分發揮金融機構支農的“窗口指導”作用。人民銀行縣、區支行深入貫徹國家當前實施的貨幣政策和信貸政策，加強宣傳和協調作用，配合地方政府指導金融機構服務企業、服務農戶。科學制定轄區內銀行業信貸增長指導意見，切實加強金融管理，維護轄區內金融安全，防范金融系統性風險發生；積極開展調查研究，及時發現縣域經濟發展中存在的問題和不足，及時反饋給人民銀行中心支行和地方政府，為上級行和相關政府部門提供了決策依據。

（二）農村信用社為主，多行并舉的金融支農格局正在形成。緊密結合縣域經濟特點，各有關銀行從自身實際出發，積極開展各種涉農貸款業務，增強了金融競爭活力，提升了金融支農的規模和能力。農村信用社主要滿足農業生產生活、農田水利基礎設施、涉農中小企業以及農戶小額資金需求，特別是在農忙時節增加服務窗口，延長工作時間，盡量為農民提供存款和貸款方便。以皋縣農村信用社為例，在2008、2009、2010年的新增貸款中，涉農貸款分別達到60%、70%、80%，農戶小額信用貸款凈增額年均達到8000萬元以上，截至2011年4月，支農再貸款余額達1.3億元。農業銀行在養殖、種植、運輸等領域信貸較為成熟，對具有一定規模的涉農企業和農戶進行重點支持，向農戶發放“惠農卡”，提高農戶授信額度。農業發展銀行主要面向農村基礎設施、新農村建設和農業龍頭企業發放貸款。郵政儲蓄銀行在提供小額農戶貸款的基礎上，又形成了小企業貸款試點業務。其他商業銀行也在支持縣域經濟和涉農企業發展方面進行了積極探索。

（三）金融支農創新取得新進展。根據《中國農業銀行三農金融事業部制改革試點實施方案》的要求，我市各家農行縣區支行延伸支農惠農的金融觸角，全面推行“就近服務、遠聯大戶、集中連片、委托”的新型服務模式。比如農業銀行縣支行積極推廣“協會+基地+農戶”的“1+N”農戶訂單生產擔保服務，發放玫瑰種植、加工農戶貸款265萬元，有效促進了農民專業合作社健康發展。為減少農民貸款流程，農行縣支行抽調人員組成2個流動服務組，按東西南北中在5個鄉鎮設立流動服務站，并在7個重點行政村設立惠農金融服務點，安放ATM機7臺、POS機22部、轉賬電話467部，大大提升了農戶享受高效金融服務的便捷程度，產生了良好的社會效益。為提高農戶信用意識，農行縣支行深入開展信用村評級工作，累計評定信用村19個，評定信用戶1065戶，創建了良好的金融生態環境，培養了穩定的信貸資金滾動循環機制。農村合作銀行積極落實婦女小額擔保貸款這一民心政策，截止今年5月份，累計向230名農村婦女發放小額擔保貸款1137萬元，有力促進了農戶經濟發展。建設銀行推出的“農耕文明”涉農個人貸款因地、因企、因人制宜，采取“公司+訂單+農戶”模式，由龍頭企業為貸款農戶提供擔保，同時貸款農戶與企業簽訂訂單合同，最終實現銀行、企業和農戶“三贏”，有效解決了放貸過程中農戶沒有抵押物的難題。銀行“三農”貸款特色產品如“農耕貸”、“農具貸”、“養殖貸”，具有手續簡便、快速放貸、還款方式靈活的特點，銀行最快3天內放款，農戶只需受理和發放去銀行兩次，可集中上門受理。這些創新既方便了農民和涉農企業，又推廣了現代金融理念，促進了農村金融事業和農村經濟的發展。

（四）政策性農業保險穩步推進。我市開展的政策性農業保險有能繁母豬保險、奶牛保險和玉米保險三個險種，具體由人保財險公司承辦，縣、區財政局負責財政補貼資金的撥付和管理監督，農業局負責資料核實，實行“專戶存儲、單獨建賬，分險種核算”的保險模式。2007年我市開展政策性農業保險試點以來，累計承保能繁母豬88869頭，奶牛15932頭，為農戶提供了1.31億元的農業風險保障。截至今年4月底，保險公司共受理賠案4657起，支付賠款975萬元，簡單賠付率達到125%。政策性玉米保險今年才開始啟動，目前正在推進當中。可以說，我市政策性農業保險體系已初步建立，農戶對能繁母豬和奶牛保險投保積極性很高，生產經營風險有所降低，農戶生產養殖積極性和收入水平大大提升。

三、存在的主要問題及原因分析

（一）縣域金融市場體系建設不全。近年來，工、中、建等國有商業銀行逐步淡出農村金融市場，縣域及以下營業網點大量撤并、人員銳減，對縣域發展和“三農”經濟的信貸投入大大減少，存貸比偏低。目前，在我市縣域及以下設立營業網點的主要有農村信用社、農業銀行和郵政儲蓄銀行，而且只設到鄉鎮一級，農民難以及時享受到相關金融服務。農村信用社作為支農主力軍，其壟斷農村金融市場的弊端日益凸顯，在貸款利率上農民基本沒有定價權，直接造成融資成本高、手續繁瑣、額度偏小等諸多問題。同時，各類新型農村金融機構發展緩慢。以小額貸款公司為例，由于我市縣域小額貸款公司受地域經濟和設立名額的限制，三縣一區只有5家注冊，注冊資本僅5500萬元，難以滿足涉農企業和農戶融資的巨大需求。另外，在發達地區試點較好的由農民和涉農企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的農民資金互助社，在全市尚無一家。

（二）縣域金融機構服務存在功能性障礙。一是農業銀行縣級支行盡管承擔了以扶貧貼息專項貸款等為主的少量政策性金融業務，但由于受企業法人盈利目標制約，金融支農措施難以真正到位。農行三農事業部改革試點工作仍處于起步階段，還存在支農貸款額度較小、機構網點不多、服務人力緊張等問題。農行支行在今年1月份被上級行定位為“城區支行”，在年度信貸計劃中直接取消涉農貸款，其服務轄區內“三農”發展的力度明顯削弱。二是農業發展銀行作為國家政策性銀行，除傳統糧棉油收儲資金供應管理外，從今年開始大力支持農業基礎設施和新農村建設，重點發展中長期政策性貸款業務。但對涉農中小企業貸款采取“審慎發展、抓大放小”的思路，基本退出500萬元以下的涉農貸款業務，導致中小企業和廣大農戶基本上享受不到來自農發行的信貸支持。三是郵政儲蓄銀行自2008年成立以來，依托遍布城鄉的網點資源以及市場渠道支撐，成為我市縣域金融的一支新生力量。截至2010年末，我市縣域郵政儲蓄銀行存款余額10.92億元，但貸款余額僅僅0.34億元，占縣域金融機構貸款總額的0.2%，貸存比只有3%，低于縣域其它銀行50%，儲蓄資金基本上存或者外流。同時，在營業網點設置上，只有少數鄉鎮設有信貸業務網點，其他鄉鎮仍由郵政局代辦匯兌業務，“只存不貸”現象較為嚴重，在信貸支農方面作用甚微。

（三）縣域金融生態環境亟待改善。由于農業產業效益不高，產品附加值低，生產經營風險較大，嚴重影響了金融支農的積極性。特別是近年來許多青壯年農民外出打工，不愿投身農業生產，在一定程度上影響了銀行對農業的信貸支持。同時，部分農村存在信用環境整體較差，信貸資金缺乏安全保障的現象。以農村信用社為例，2010年涉農貸款6.83億元，其中不良貸款1.28億元，占比高達18.87%，且較2009年增長接近7%。一些貸戶靠套取銀行資金、假借企業改制、破產等手段，逃廢、懸空銀行債權，使金融機構產生懼貸和慎貸心理。

（四）涉農企業和農戶貸款難的問題仍然比較突出。一是受客觀條件限制，金融機構推出的擔保方式實施難度較大。如“企業+農戶”方式，由于企業和農戶大都屬于松散關系，不確定因素較多，導致企業不愿意為農戶提供擔保。又如“三戶聯保”、“五戶聯保”方式，因為部分農戶間不愿意互相擔保，即使擔保，其中只要有一戶不按時還貸，另幾戶就無法從銀行獲得貸款。二是農戶和涉農企業可提供的擔保財產有限，無法被銀行認可。根據法律規定，農村集體土地不得抵押貸款，許多涉農企業如蔬菜冷庫企業，大多存在“有產無證”現象，即大多數企業租賃農村集體土地，無法辦理土地使用證，即使辦理了土地使用證，到銀行貸款最多獲貸抵押物估值的30%，對涉農企業而言是“杯水車薪”，遠不能滿足資金周轉需要。三是縣域金融擔保中介機構嚴重缺失。目前我市只有皋縣設有1家農村擔保機構，且有殼無績，沒有實質性開展業務。今年，根據市政府辦公廳《關于印發市融資性擔保機構規范整頓方案的通知》（政辦發[2011]2號），市上將對全市擔保中心進行清理整頓，該擔保中心現面臨退出市場的困境。五是農民渴望更多的國家貼息貸款。調研過程中，在和涉農企業、農戶代表進行座談時，聽到最多的就是：貸款難，利息高。農業生產本身風險大、效益低，基本只有10%—20%的利潤，而銀行貸款利率普遍已達10%，甚至更高，農民得到的實惠少之又少，許多涉農企業普遍反映負債經營，壓力重重，貸款難，甚至不敢貸款，即使貸了款也難以按時足額還貸。“授人以魚不如授之以漁”國家還是應繼續加大支農力度，直接增加貼息貸款的額度和范圍，提高銀行和農民貸款積極性，讓金融最有力的支持廣大涉農企業和農戶發展。

（五）政策性玉米保險試點工作進展緩慢。省上推行的政策性玉米保險主要在縣和縣試點，計劃面積10萬畝、20萬畝。但從推進情況看，我市僅完成省財政下達計劃目標的0.8%，遠落后于全省平均進度。截至目前，縣已承保2485畝，但仍遠低于預定計劃。縣目前尚未開展這項工作。從調研情況看，我市推行政策性玉米保險存在以下問題：一是農民群眾對政策性玉米保險參保意識淡薄。農戶對政策性玉米保險認識不足，加上近年來縣區沒有發生較大的自然災害，對農業影響不大，造成的損失也不多，對農業災害心存僥幸心理而不愿投保。二是保險責任與農民實際需求有一定的差異，使政策性玉米保險沒有發揮相應的保障作用，農民的參保積極性大打折扣。雙壟溝地膜玉米屬于“鐵桿玉米”，具有“風吹不倒、冰雹打不跨”等特點，保險公司所承保的雹雨、洪澇、凍災、風災等保險責任一般較少發生，所以農民投保積極性不高。三是由于部分鄉鎮比較貧困，農民收入較少，難以承擔保金的自費比例。農民也不愿自行參保，導致玉米保險在當地很難推行。四是此項工作部署時間較晚。由于政策性玉米工作是今年3月份省上才啟動的，安排到地縣已經錯過工作開展的有利時機。五是宣傳發動不到位。政策性玉米保險尚處于試點階段，縣區政府和有些鄉鎮、村對這項工作還沒有引起足夠重視，政策宣傳、動員力度不夠，農戶對政策性玉米保險了解不多，造成投保面積小。

（六）縣域金融協調發展平臺缺失。目前，我市各縣區除西固區外，均沒有設立專職溝通和協調金融工作的政府部門，造成了地方政府、金融機構、企業、農戶之間存在信息不對稱，業務銜接渠道單一、信息資源無法共享的局面。在調研過程中，各縣區普遍反映急需設立一個由政府出面組建，在金融領域溝通協調、聯動發展的專職機構，但礙于機構改革、編制職數的限制，短期之內難以組建完成。

四、相關對策建議

（一）組建縣、區政府金融工作辦公室，搭建金融協調發展平臺。建議省委、省政府采取有效措施，盡快構建起省、市、縣（區）三級政府金融工作體系，形成金融工作的抓手，強化地方政府的金融協調服務能力，推進銀政企合作和金融支農事業，搭建金融信息共享平臺，促進地方經濟快速健康發展。（二）完善農村金融市場體系，為“三農”發展提供多層次的金融支持。一是協調農業發展銀行拓寬政策性金融業務范圍，支持農業發展銀行逐步向綜合型政策性銀行轉變，更多滿足涉農中小企業的金融需求。二是繼續深化農村信用社改革，借助農村信用社網點多、貼近農民的優勢，在鼓勵合作制、股份制的基礎上建立科學有效的發展機制，擴大農戶小額貸款規模，充分發揮農村信用社支農主力軍的作用。三是協調以農業銀行為主的商業銀行降低信貸門檻，設立基層分支機構，把更多的資金投入到服務農產品加工的農業龍頭企業、涉農企業和鄉鎮企業，進一步加大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的推廣力度。四是在條件成熟的地方設立村鎮銀行，規范和引導民間金融發展。加大對小額貸款公司的扶持力度，探索建立由農戶自愿發起的資金互助組織，引導更多的資金流入農村。

（三）構建支農風險防范體系，為金融支農資金安全提供可靠保障。一是加快農村信貸擔保機制建設。組建由政府牽頭，多方籌資的農業貸款擔保中心，主要服務于農戶和中小企業，解決融資擔保的熱點難點問題。二是探索建立農村信貸風險分散和補償機制。建立農村金融發展基金，補貼金融機構由于自然風險和市場風險造成的信貸損失，充分發揮財政資金的杠桿作用，逐步引導銀行信貸資金向農業領域配置，提高縣域農村地區存貸款比例。三是加強金融生態環境建設。通過推廣創建“信用鎮、村、戶”活動，提高農民的信用意識，改善信用環境。相關部門應嚴厲打擊逃廢債行為，對于有償還能力、逾期不還或拒不還貸的單位和個人，運用行政、法律、經濟等多種手段，清收不良貸款，整頓社會信用秩序。

（四）加強金融創新，提升金融服務水平。一是創新金融產品。針對廣大農民的多層次金融服務要求，推出農民工返鄉創業貸款、農戶土地承包經營權抵押貸款、農戶林權抵押貸款、農村商戶聯保貸款、農村中小企業簡式快速貸款等創新金融產品，滿足農村多層次的資金需求。二是創新金融服務方式。促進銀行、保險公司和小額信貸機構之間加強溝通協調，發揮金融機構的規模優勢、專業優勢，延伸農村金融服務觸角。用新技術、新方式滿足廣大農民的金融服務需求，克服農村地域廣與金融機構網點少的矛盾，增強農民的金融知識和理念，提升服務能力和水平。

（五）深入開展政策性保險工作，使我市政策性農業保險工作制度化、規范化、常態化，實現健康可持續發展。一是擴大試點范圍和試點險種。保險公司在確定政策性農險險種時，應充分征求農戶的意見建議，從農業生產實際出發，根據農民的保險需求，把一些風險較高、政府高度重視、群眾參保呼聲高的險種如馬鈴薯、溫室大棚蔬菜等設施農業納入政策性農業保險范圍。二是繼續加大宣傳力度。運用廣播、電視、電影、現場活動等多種形式，廣泛宣傳政策性農業保險，讓農民了解保險流程、賠付手續、政策扶持等多個方面信息，切實增強農民的風險防范意識和參保意識。三是加大扶持力度，在構建長效機制上下功夫。按照中央要求，堅持“多予、少取、放活”方針，省、市、縣（區）財政要加大對政策性農險的補貼力度，最大限度的降低農民自籌保費比例，提高農民參保的積極性。以政策性玉米保險為例，省、市財政可以再增加1元的補助標準，將農民自行承擔部分降為1元，解決農民自籌保費收繳難的問題。四是縣區政府要對農業保險工作高度重視，進一步發揮鄉鎮干部的積極性，主動做好政策性農業保險相關工作，著重組織種養大戶、農民專業合作社和農業龍頭企業參保，積極引導其他農戶自愿參保。