城市規劃管理的辯證關系

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從廣義上講，城市規劃、建設和管理都屬于城市人民政府宏觀管理城市的范疇。城市規劃、建設和管理雖然各自的含義不同，但其出發點和歸宿都是為了給市民提供優美的城市環境，營造一個地區政治、經濟、文化中心的良好形象，從而更好地為經濟建設服務。因此，為加快城市化和城市現代化進程，城市人民政府在管理城市、經營城市、發展城市的過程中，必須對城市的規劃、建設與管理有一個統一的、整體的籌劃，并運用各種調控手段加強全方位、全過程的管理、使三者相互促進、協調發展、同步提高。也就是說，城市人民政府對城市管理概念的定位應該是廣義的、宏觀的，不僅要涵蓋規劃、建設、管理三方面，而且必須強調綜合管理。同樣，城市人民政府對城市建設的概念定位也應當是廣義的，它既包含著前期的規劃工作也包含著與之相銜接的后期的建設與管理工作。只有從整體上恰當把握和正確處理好城市規劃、建設與管理之間的關系，城市的現代化水平才能得到較快提高。

根據具體工作分類管理的原則，城市的規劃、建設和管理又各具不同的概念和特殊的內容。從目前我國大多數城市的管理工作現狀看，城市規劃、建設、管理之間的業務內容與運作模式差別很大，強調部門利益較多，因本位主義、利已主義而使部門間工作相互掣肘的現象屢見不鮮。因此，城市人民政府及其所屬相關部門也必須對城市的規劃、建設與管理的分類概念有一個恰當的定位。

（一）城市規劃

除了必須滿足諸如“保護歷史文化，立足當前需求，適應未來發展”等具體要求以外，主要應采取“專群結合”、“上下結合”的工作方法?！皩Ｈ航Y合”，是指根據群眾需求，采納各方意見，以專家評審結論為主要依據?！吧舷陆Y合”，是指本級政府所屬工作部門設計并通過專家評審形成的規劃藍本，必須經過人大常委會和上級人民政府批準，成為具有法律效力的文件。也就是說，規劃一旦形成，任何人不得隨意改變。因此，城市規劃工作大體上是從城市發展客觀需要和市民群眾實際需求開始，以專家籌劃、設計、論證為其主要過程，以上級（包括人大常委會和上級政府）批準為其終結。城市規劃概念的定位應是城市宏觀管理的前期工作，當歸屬于地方立法行為。規劃確定以后的具體實施和依法管理則可以納入政府行為范疇。目前，一些開展城市管理相對集中行政處罰權試點工作的城市，就已經將拆除違法建設等規劃執法項目納入“相對集中”的范圍，這至少從一個方面表明了政府城市管理職能轉變的趨勢。

（二）城市建設

主要是根據總體規劃和區域規劃、項目規劃的藍本實施城市建設，并按照市場經濟的規則進行運作。如目前已經廣泛采用的建設工程招投標，城市國有土地、公共設施使用權、經營權有條件轉讓、拍賣，對建筑工程作為一種大型特殊商品進行技術質量跟蹤監督，讓消費（使用）者滿意等等，都帶有鮮明的市場經濟特點。因此，從總體上講，城市建設概念的定位應該是一種市場行為，是過程和周期性比較明顯的一種特殊經濟工作。盡管一些公共大型建設項目屬于政府為民辦實事工程，需要政府撥款，但我們可以按照政企分開的思路，把籌劃、督辦、撥款等決策、公務性的事務歸類于政府行為；至于所撥款項的具體使用、建設項目的質量和效率、效果跟蹤等，則必須遵循市場調控的原則，實行比質比價、公平競爭。這樣，政府及其所屬相關部門的工作才能更有效地適應我國加入WTO后城市建設市場格局的新變化。

（三）城市管理

主要是對按照城市總體規劃實施建設的過程及建成之后的城市公共環境和各類公共設施進行綜合管理。就目前來講，這種管理應當是微觀管理的過程，主要包括城建、市容環境衛生、園林綠化、市政公用的維護管理等。從城市經濟社會發展的需求和政府職能轉變的趨勢看，城市人民政府的工作重點必須向社會經濟發展計劃、城市發展總體規劃和公用設施功能配套系統化實施組織和控制轉移。因此，城市管理概念的定位只能是政府的行政行為，其管理的手段主要是包括前期科學論證決策、中期的實施控制、后期的監督管理、強化行政執法監督在內的行政手段，管理的對象和內容則是大量的、繁雜的以及社會普遍關注的，管理的時段更是每時每刻和無限期的。正因如此，一個地方城市管理的成效往往直接反映出一個城市的政府及其所屬相關部門的工作效能，同時也能大體反映出一個城市經濟社會發展的綜合實力，從而客觀地展示出一個城市的外在形象。

根據上述分析和定位，我們可將城市規劃、建設、管理的概念簡略地表述為：規劃是以發展眼光、科學構思、正確決策為主要前提的地方立法行為，是城市綜合管理的前期性工作；建設是以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為，是為經營城市、管理城市創造良好條件的基礎性、階段性工作；管理是以行政約束、道德規范、執法執紀為主要內容的政府行政行為，是不斷提高城市文明水準的永久性工作。

城市規劃、建設、管理之間的關系

客觀地講，“規劃是龍頭、建設是基礎、管理是關鍵”確有一定道理。但在實際工作中，規劃的“龍頭”地位能否牢固確立、建設的基礎是否堅實、能否少留或不留后遺癥、管理的關鍵手段和措施能否逐項落實到位等等，都涉及如何擺正規劃、建設與管理相互之間的關系的問題。

（一）規劃與建設之間的關系

不可否認，規劃與建設之間的關系應該是十分緊密、相互依存、合作互補的關系。然而，下列現象卻司空見慣：有些規劃方案不顧實際建設條件與可能而盲目貪大求洋（因為這樣既能嘩從取寵，又能收取高額設計費用）；一些建設工程不按原來的規劃方案，只顧本單位的眼前經濟利益，想方設法擠占城市空間而不考慮周邊的利益、將來的發展和以后的管理；規劃與建設在具體施工項目上產生矛盾時，總是強調本部門、本單位的理由，各自施展“通天”本領，最后往往出現建成現狀與規劃要求相去甚遠的情況。

為減少、避免上述現象，規劃和建設部門都應該擺正自己的位置。就規劃而言，我們雖然可以從某種意義上將其視為整個城市建設發展的“龍頭”，但“規劃是龍頭”并不等于規劃部門是“龍頭”。在城市規劃、建設、管理的系統工程中，規劃部門切不可自覺或不自覺地以“龍頭老大”自居，過分強調自己的職能和權力。特別是在一些規劃和建設部門合署或是規劃隸屬于建設部門的城市，少數從事規劃工作的同志有時不甘“受壓”，容易產生“自強自立”不買帳的心理。其實，規劃與建設是一根鏈子的上下兩個環節，誰也離不開誰。城市建設應該“按”具有法律效力的規劃方案來建，而不是“聽”規劃部門的指揮來建。既不能從局部利益出發，把規劃與建設的關系狹隘地看成是部門之間的關系，也不能簡單地認為兩者關系是誰應該聽誰、誰應該屬于誰，而是要根據一個城市的客觀條件和實際需要，從方便群眾、利于管理、不妨礙未來發展的大局出發，理順關系，合理調整，相互尊重，相互支持，在同一目標下攜手共進。

同樣，就建設而言，盡管不少地方是把規劃工作納入建設部門之中的，但這并不意味著“規劃就得聽建設的，必須得按建設部門的意見辦”。筆者認為，在城市建設的大概念中，可以把規劃工作看作是其中一部分；在具體的建設項目上，規劃工作與建設工作則只是前后次序上的協調合作關系，不應存在“誰聽誰”的問題；從事建設工作的同志應充分尊重規劃的法定地位，從事規劃工作的同志也應從規劃的一開始就本著實事求是的原則辦事。一根鏈子只有各個環節環環相扣，這根鏈子才堅實牢靠。

（二）規劃建設與城市管理之間的關系

近年來，隨著各地城市管理工作的逐步強化，城市規劃建設與城市管理之間的矛盾也相應突出。一些地方強調要進一步“建管分開”，許多城市針對“重建輕管”的問題提出應“三分建、七分管”，等等；有些地方的建設部門則過分看重本部門利益，甚至認為中央和省一級城管工作都是歸建設部門管，能做到“建管并重”就夠可以了，憑什么非得把城管放在更為重要的位置？

那么，究竟應該怎樣看待“建”與“管”各自的重要性？宏觀管理城市的地方政府到底該“幾分建幾分管”？我們不妨進行以下的分析：一般來講，通常每個具體的建設項目從規劃開始到建設完工，其時間周期都是比較有限的，少則幾個月，多則幾年；其需要納入管理范圍的對象相對比較固定和明確，主要是設計單位、施工單位、監理單位等；其管理的內容也比較具體，主要是安全和質量監督以及效率效益評價等。而項目建成之后的管理工作卻大為不同。從管理時間上看，少則十幾年、幾十年，多則幾百年甚至幾千年（如古建筑保護）；從管理范圍和對象看，面廣量大且復雜多變，如一幢大樓里可能有幾個、十幾個甚至幾十個單位和用戶，這些單位和用戶又經常會發生搬遷、倒閉、轉租、出讓、更替等變化，如果是一個組團、一個小區或一個新建成的社區，情況就更復雜了；再從管理的內容來看，包括供熱供氣、給水排水、防水防盜、環境衛生、安全用電、改造裝潢、綠化美化、夜景照明等等，簡直數不勝數。因而即使用“三分建、七分管”來給項目建成之后的管理工作進行定位，也未必能恰如其分地說明后期管理的重要性、艱巨性和復雜性，所以有人甚至喊出了“一分建、十分管”的口號。筆者認為，建設與管理孰輕孰重的問題并非是擺正相互之間關系的主要因素，關鍵是要客觀地理解、認識和評價建設與管理的不同作用，互為對方的工作創造有利條件。特別是規劃建設部門，在規劃建設城市建設項目的過程中，更要充分考慮如何有利于建成之后的管理，盡量減少和避免“建設后遺癥”。從事城市管理工作的同志也應充分發揮主觀能動性，不要動輒埋怨城市基礎建設欠帳太多，后期管理無從談起，為自身管理工作不到位找借口。只有充分發揮城市規劃建設與管理相輔相成的協同作用，城市才能朝著現代化方向健康發展。

對規劃、建設、管理相互間關系認識的幾個誤區

（一）“規劃是紙上談兵，建設是形象工程，管理是虛無工程”。

持這種觀點的同志認為，老百姓看得見、摸得著，實實在在感覺變化大的，是大樓高了多了，道路寬了平了，廣場大了美了?？傊痪湓挘航ㄔO改變了城市的形象，要樹政績就要重抓這些形象工程。基于這樣的認識，一些城市出現“重建輕管”的情況也就不足為奇了。尤其是在少數經濟基礎較差的城市，一時間政策過于向建設項目傾斜，盲目大干快上，不僅使財政寅吃卯糧、捉襟見肘，更為嚴重的是造成建設中的短期行為，貽患無窮，“半拉子”工程比比皆是。結果不但良好的城市形象沒能樹起來，反而落得個“宏觀把握無能、微觀管理不力”的評價。

（二）“環境也能改造人，建設水平上去了，環境變得優美了，人們也就不忍心損害環境了，管理當然就無須花大力氣了”。

這種推理雖有其合理成分和一些實例，但許多城市普遍能看到下列不和諧畫面：千方百計拆遷后建造的敞開式公園綠地，其景觀、設施沒幾天便面目全非；耗資巨大、落成不久的亮麗大廈，眨眼間墻體貼上、寫上了各種廣告；剛剛裝好的夜景燈飾，轉瞬便“慘遭蹂躪”；精心設置的各類市政環衛設施，被盜受損現象層出不窮……實踐表明，如果市民素質不提高，管理措施跟不上，僅希冀于“環境改造人”，城市建設的效果往往是事倍功半。

（三）“管理的成本太高，而實實在在的效益卻不容易看到”。

的確，強化城市管理必須加大投入，這些投入一般又不可能像一些建設項目投資那樣很快可見實際成效。不過這并不能成為少數急近功利者的理由，我們應該辨證地看待管理的成本問題。一方面，要看到由于城市管理的持續性和漸進性，決定了其投入的短期成效的不確定性，但只要投入合理、管理得當、持之以恒，必將達到潛移默化的長久效果。另一方面，要看到目前城市管理成本高的一個很重要的原因，就在于“建設后遺癥”的“治療、調養”費用太多。一些城市在規劃建設過程中，特別是工業企業建設、道路交通建設、居民小區建設、公用設施建設等方面，常常過于強調低成本高產出，過于遷就某些“長官意志”和“人情規劃”，甚至為了某種目的有意放松建筑質量監督，造成種種“建設后遺癥”。如果說過去由于經濟基礎薄弱而導致城市基礎設施建設“欠帳太多”還情有可原的話，那么在加快城市化和城市現代化發展的今天，城市建設仍在不?！扒焚~”，就無論如何說不過去了；指望通過后期的城市管理工作來彌補這些“欠賬”就更為不切實際，將城市“做大、做強、做優、做美”的宏偉目標必然大打折扣。

隨著城市現代化發展步伐的不斷加快，城市規劃、建設、管理的決策者和工作者的思想觀念和思維方式也應該迅速轉變，以更為實際的指導思想和更富成效的應變措施來改進工作，實事求是地正確協調處理好城市規劃、建設與管理之間的相互關系，使城市的整體形象和品位產生質的飛躍。