土地使用的問題及解決對策

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近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾不斷突出，土地資產(chǎn)在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中日益顯現(xiàn)。而國家實行土地用途管制制度，對土地的使用用途有嚴(yán)格的限定：改變土地使用用途需經(jīng)土地出讓方（人民政府）批準(zhǔn)。但實際上土地使用者為了規(guī)避招拍掛制度，常常是先斬后奏，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變使用用途。在土地市場監(jiān)管中，由于改變土地用途行為隱蔽性很強(qiáng)，致使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)，而且對既成事實的行為的處罰法律上又缺乏可操作性，因此對擅自改變使用用途行為，是多年來一直困擾我們的一大難題。筆者在多年的實際工作中，探索了一些思路。

一、違法行為的認(rèn)定及表現(xiàn)形式

《土地管理法》規(guī)定:國家實行土地用途管制制度。按照新的《土地分類》，建設(shè)用地分為商業(yè)服務(wù)、工礦倉儲、公用設(shè)施、住宅等八大類。建設(shè)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地單位就不得擅自改變原批準(zhǔn)的土地用途，擅自改變的則構(gòu)成了非法改變土地用途的違法行為。

違法主體：是取得出讓國有土地使用權(quán)或劃撥土地使用權(quán)的單位和個人。

違法客體：出讓或劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物。

表現(xiàn)形式一般為：（1）企事業(yè)單位和個人占據(jù)優(yōu)越的地勢而改變土地用途用于經(jīng)營活動（2）單位和個人看上某企業(yè)優(yōu)越的地理位置，而買斷企業(yè)，進(jìn)行改制，伺機(jī)進(jìn)行開發(fā)。（3）房地產(chǎn)企業(yè)囤積土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。

違法行為的特征是：（1）局部或大部分改變使用用途和建設(shè)用途（2）整宗地全部改變使用用途和建設(shè)用途。

二、違法行為處罰和存在的問題

法律規(guī)定了改變使用用途應(yīng)遵循的程序。《土地管理法》第五十六條規(guī)定：建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)按照土地出讓合同的約定或土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地，確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)經(jīng)有關(guān)政府土地主管部門同意，報政府批準(zhǔn)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，在報批前，應(yīng)先經(jīng)規(guī)劃部門同意。《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：土地使用者需要改變出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和規(guī)劃部門同意，簽訂出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應(yīng)調(diào)整出讓金。

在法律中也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，《土地管理法》第八十條規(guī)定：不按照批準(zhǔn)用途使用國有土地的，由土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款。

但由于法律規(guī)定的處罰條款過于籠統(tǒng)，因此我們在執(zhí)法實踐中遇到了很多問題：

1.實際中帶有普遍性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地市場異常活躍，改變用途的行為，存在于社會每個角落，遍布于很多企事業(yè)單位中，其違法行為隱蔽性強(qiáng)，執(zhí)法人員監(jiān)管難度大。有的局部改變用途以破墻建店形式出現(xiàn)，有的在廠區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建成后將院墻打開，既成事實。據(jù)調(diào)查，我區(qū)大部分中小學(xué)校址，沿街的企事業(yè)單位都有改變用途的行為。

2.法律上缺乏適用性。《土地管理法》中規(guī)定了土地使用者改變土地建設(shè)用途的情形，但大多數(shù)單位和個人在改變用途時，不新建建筑物，一般只是對原有建筑進(jìn)行裝修改造，破墻建店進(jìn)行商業(yè)活動，因此對這種行為按照此條款定性，比較勉強(qiáng)。《城市房地產(chǎn)管理法》雖規(guī)定了審批程序，但在法律責(zé)任中沒有設(shè)定相應(yīng)處罰條款。

3.處罰缺乏可操作性。《土地管理法》第八十條規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由土地部門責(zé)令交還土地，處以罰款。但實際上大多數(shù)單位在改變用途時，沒有改變其建設(shè)用途，其使用的原有建筑物是合法的，如責(zé)令交還土地，其合法的建筑物無法處置。

三、對策及建議

擅自改變土地用途的行為，如不及時加以規(guī)范，勢必擾亂土地市場秩序，使國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失，為此提出下列對策和建議：

1.加強(qiáng)土地市場監(jiān)管和政策宣傳。一是基層所嚴(yán)格按照土地動態(tài)巡查責(zé)任制的要求，對改變用途的行為做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，早處理，把違法消滅在萌芽中。并加強(qiáng)用地的跟蹤管理，把監(jiān)管工作貫穿于建設(shè)單位開工，施工，竣工的全過程。二是加強(qiáng)對全社會的政策宣傳力度，把宣傳與日常收費相結(jié)合，與土地證書年檢相結(jié)合，與動態(tài)巡查相結(jié)合，采取多種形式向社會宣傳土地政策，增強(qiáng)依法用地的觀念。

2.對整體改變用途的由監(jiān)察部門依法立案查處。對不符合城市規(guī)劃的，責(zé)令交還土地，并處以罰款。對符合城市規(guī)劃的，處以罰款后，督促違法單位向規(guī)劃部門申請辦理改變用途手續(xù)，然后到市局辦理變更土地出讓合同或重新簽訂協(xié)議，按實際用途的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳出讓金。

3.對臨時性或局部改變用途的。為解決法律實際操作性差和土地資產(chǎn)流失的問題，可按改變用途的現(xiàn)狀，丈量土地面積，進(jìn)行現(xiàn)場勘測，并建立臨時性改變用途臺帳和跟蹤管理制度，按實際用途和土地等級逐年收取年地租，待其恢復(fù)原用途后停止。

臨時性改變用途收取年地租的理論依據(jù)：d=c×r/1-1/(1+r)n.其中D為年地租，c為基準(zhǔn)地價，r為土地還原率，n為土地使用年限，從公式中可看出，年地租是從基準(zhǔn)地價中按土地還原率推算出來的，而基準(zhǔn)地價是土地出讓金的基本構(gòu)成單元，是各級土地或均質(zhì)地域商業(yè)，住宅，工業(yè)等用地法定最高出讓年限土地使用權(quán)的平均價格。因此臨時性改變用途收取不同用途的年地租，來調(diào)節(jié)不同用途的土地收益，不屬于重新設(shè)定收費項目，這種方法在遼寧省從96年至今已實行了近10年的時間，而因此引發(fā)的唯一一起行政訴訟得到了法院的支持，為此《國土資源報》在今年7月21日曾作過報道。

擅自改變用途的行為是當(dāng)前土地執(zhí)法中不容回避的重大問題。由于這種行為帶有一定的普遍性，如不及時加以規(guī)范，勢必擾亂土地市場秩序，使國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失。及時研究和解決這個問題已是目前的當(dāng)務(wù)之急。