城市突發事件應急管理調研報告

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在對城市突發事件應急信息管理的定義、特點和模式分析的基礎上。提出城市突發事件應急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應急管理，才能更好的阻止或降低突發事件帶來的危害。

城市作為區域的政治、經濟、科技、文化的活動中心，已經成為人類社會發展的重要標志。隨著城市規模的不斷擴大、現代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對現代技術的空前依賴等導致城市日益處于一個既十分復雜又異常脆弱的人工系統中。各種社會不安全因素急劇上升，一旦不可預料的突發事件出現，可能會給社會造成災難性的破壞。對人類生活安全和正常的社會秩序造成極大的威脅和挑戰。所以，當代城市突發事件的應急管理必須在更高的層次上進行多部門協同應對，多部門的統一指揮以及相互之間的溝通、交流和協作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強社會突發事件應急機制建設．主要包括突發事件應急指揮系統、預防控制體系、醫療救治體系等，其中最為關鍵的是加強突發事件應急信息管理，建立一套高效、科學的社會突發事件應急信息系統。

1城市突發事件應急信息管理的定義、特點

1．1城市突發事件應急信息管理的定義

城市突發事件應急信息管理是指以突發事件應急管理的全過程為基礎，利用相關信息技術和方法．進行應急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲、傳播和利用，從而為城市應急指揮決策機構、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質量的信息服務，以便有效地開展應急管理，合理規劃城市突發事件應急管理體系和應急管理平臺的建設。

1．2城市突發事件應急信息管理的特點

應急管理的目的是阻止或降低突發事件的危害，因此需要對突發事件的原因、過程及后果進行分析，以便對突發事件進行有效預警、控制和處理。所以，城市突發事件應急信息管理呈現出至少如下幾個特點。

(1)數據量大：應急管理不僅受災害和緊急事件的復雜性、多樣性的影響，還與災害發生地的人口、社會經濟狀況、當地的警力、醫療等應急人員和物資量有密切關系。

(2)覆蓋面廣：涉及公安、消防、衛生、交通、環保、市政、安全生產、工商、氣象、地質、防汛等眾多部門和行業以及多層次、多元化的信息；在應急中，需要做出關于人員疏散、交通管制、物資調度和通訊指揮等影響整個城市的決策和行動。

(3)時效性強：由于突發事件的突然性和嚴峻性，必須在有限的時間內對突發事件迅速做出反應。才能阻止或降低突發事件的勉害。因此，它比其他信息資源更具有時效性。

2城市突發事件應急信息管理模式

目前，我國許多城市有關職能部門的專項應急指揮系統建設已有一定基礎，如公安llo指揮系統、消防119指揮系統、醫療急救120指揮系統、交通122指揮系統等。具備了比較完善的數據采集、信息處理、決策支持等多方面的功能，并且運行和管理著一些重要數據庫，如消防系統的重大危險源數據庫等。由上述可知，由于城市系統的復雜性，當代城市突發事件應急管理需要多部門協同應對。所以，為克服各應急指揮系統條塊分割、各自為戰的弊端．政府有必要建立統一的城市應急指揮中心，集成各專業應急指揮系統，以便實現對突發事件進行統一指揮、集中調度、實時監控和協同作業。一般來說，各專業應急指揮系統主要為本專業信息的監測、處理和應急響應提供服務；而統一應急指揮系統則要為政府應急決策和管理提供全面的信息保障服務，所以，統一應急指揮系統既需要各專業應急指揮系統提供的專業信息。也需要多部門協同應對的宏觀管理信息，還需要從電子政務信息資源庫中提取的基礎信息等。

因此．基于城市較為完善電子政務網絡基礎設施，筆者提出建立以政府應急指揮中心和應急信息系統為樞紐，以各專業應急指揮中心和應急信息系統為協同、相關政務信息資源為支撐的集成分布式城市突發事件應急信息管理模式。如圖1所示。其中，政府網絡是指電子政務專網或外網：政務資源庫群是指人口、法人機構、宏觀經濟和資源環境地理信息電子政務四大公共基礎信息庫以及煤、電、水、氣、道路、公交、電信等城市基礎設施數據庫；應急中心元數據庫是指鏈向各專項應急信息庫的指示庫，為應急指揮系統提供應急信息資源目錄服務；城市應急信息庫是指應急指揮中心為實現對突發事件的協同管理而建立的全局性信息數據庫．如統一接處警信息、統一指揮調度信息等：專項應急信息系統是指有關職能部門已經建立的單一災種應急指揮系統，如公安l10指揮系統、消防119指揮系統等；專項虛急信息庫是指圍繞專項應急指揮系統建立的專門數據庫，如公安系統的犯罪數據庫、衛生系統城市醫療急救數據庫等：電子信息交換是指根據專項應急信息系統與統一應急信息系統之間的信息交換標準和規范。利用數據交換中問件自動實現系統之問的數據交換和共享；信息提取是指利用程序自動從政務信息資源庫中搜索和獲取所需要的各種信息。

圖1城市突發事件應急信息管理集成分布式模式

3城市突發事件應急信息管理過程

美國著名信息管理學家霍頓提出由人類信息活動中的需求定義、收集、傳遞、處理、儲存、傳播、利用等7個階段構成了一個信息生命周期，即由“信息需求”出發，經過“收集”、“傳遞”等信息流程環節，再到3期論城市突發事件的應急信息管理353“信息利用”，滿足信息需求，但是，就某一種現實的信息所經歷的生命歷程來說，這只是滿足了用戶某一個階段的信息需求。隨著新問題的出現和新任務的來臨，用戶必然會產生新的信息需求，從而又開始了新一輪的信息生命歷程。因此。人類城市突發事件應急信息管理活動之中會包含多次連續的信息生命周期循環，一方面，在每一次應急信息生命周期過程的循環中。從需求定義到利用的各個環節之伺的界限有時并不是十分明顯，會交織在一起，但就一次循環來說。每個環節肯定都會出現的，只是明顯程度不同而已；另一方面，這種循環不是簡單重復式循環，而是一種類似螺旋式的循環，每次循環中隨著應急管理新問題的出現和新任務的來臨。各項信息工作都有新的內容。在同一時間內可能有多個循環在同時進行．但目的都是為了推動突發事件應急信息管理工作向前發展。最終成功地預防或化解危機。

3．1需求定義

在進行信息收集之前要進行需求定義．明確收集目標。它是整個城市突發事件應急信息管理的起點，也是每次信息生命周期循環的起點。包括以下內容：

3．1．1信息服務的對象

突發事件應急信息管理主要為應急指揮中心、相關職能部門、應急專業人員和公眾提供信息服務。

3．1．2信息收集的內容

可以分為以下五類：

(1)危機事件信息：危機形成的原因、前兆、開始時間、持續時間、發生地點、影響范圍、破壞強度、傳播速度、動態變化情況等信息。

(2)受災對象信息：受災區域、受災地人員、物資、財產等信息。

(3)救災資源信息：救災可調用的人力、物力、財力等信息。

(4)受災損失信息：受災地人員、物資、財產損失等信息。

(5)其他相關信息：相關法律法規、安全教育知識、應急預案和案例、模型和方法等信息。

3．1．3信息收集的范圍

應急信息包括突發事件事態信息、環境信息、應急資源信息和應急知識等，這些信息來源于各種信息載體，根據前面的分析可知，一方面需要從電子政務資源庫提取輔助決策所需要的基礎信息：另一方面，還需要通過各專業應急信息系統收集突發事件在其形成、發展過程中產生的內在信息，如監測信息、發生征兆信息、暴發標志信息、影響數據信息等；最后．還需要收集為進行統一指揮和協同應對所需要的全局性管理信息。

3.2信息收集

信息收集應遵循針對性、及時性、準確性等原則。按一定的方式進行收集。信息收集的方式除了信息系統、民眾報告、公文傳遞、預測推算、評估計算、學結等以外。最重要的就是實地調查。實地調查是政府應急相關職能部門和應急專業人員到突發事件可能發生或已發生的地區進行現場調查分析，獲取應急管理和決策所需要的實時信息。這些信息可以是危機事件信息。也可以是當地人財物信息、救災資源信息、受災損失信息等。實地調查可以彌補那些目前無法從信息系統中獲取的信息，并可以對通過其他手段獲得的信息進行驗證。所以實地調查是城市突發事件應急管理獲取信息的重要手段。

3．3信息傳遞

城市突發事件應急管理信息的傳遞有三條主線：

(1)為應急指揮中心決策和管理提供信息保障的信息傳遞。傳輸為政府應急管理和決策所收集的各種信息，這其中還包括應急指揮中心將采集的有關專業信息提交給各專業應急指揮系統進行加工并收集處理結果的信息：

(2應急指揮中心決策、管理和服務信息的下達和反饋。應急指揮中心向相關職能部門下達各種決策、管理和服務信息，同時各應急聯動單位將應急處理的反饋信息返回給應急指揮中心；

(3)應急指揮中心和公眾雙向互動的信息傳遞，可稱為信息傳播。應急信息傳遞對于應急信息管理來說非常重要，是連接決策者與收集者、利用者之間的橋梁和紐帶。所以，應急信息的傳遞應盡量采用蜘蛛網式的優化傳輸模型tsi。一方面保證健壯性。通過縱橫交錯、四通八達的信息網絡防止應急信息傳遞的癱瘓；另一方面保證準確性，通過優化傳輸路徑、縮短傳遞渠道，從而避免應急信息傳遞過程中的失真或被過濾，保證應急信息傳遞的準確、高效。

3．4信息處理

突發事件應急管理信息高度的分散性和無序性與應急管理所需要信息的高選擇性和針對性形成了尖銳矛盾。必須經過信息處理，才能解決應急管理和決策中的信息需求。

(1)信息組織，亦稱信息整序，是利用一定的規則、方法和技術對信息的外部特征和內容特征進行揭示和描述．并按給定的參數和序列公式排列。使信息從無序集合轉換為有序集合的過程。應急指揮中心的元數據庫便是信息組織成果的體現。為便于信息組織，不同類型的應急信息系統應具有以下基本功能：第一，描述并記錄收集到的新的突發事件息的性質和內涵；第二。評估收集到的新的突發事件信息的價值；第三，幫助應急決策者、應急管理者、應急處置者決定是否使用收集到的突發事件信息：第四，確定所需突發事件信息的位置和存取方式。通過上述功能，使得應急信息系統能夠自動監測最新出現的有用信息并進行自動分類以及對重復和相關度低的信息進行自動過濾。大大提高信息組織的自動化和智能化水平。

(2)信息分析是一種典型的信息深~jn-r活動。通過運用科學的理論、方法和手段，產生具有決策支持作用的增值信息。突發事件應急信息只有在經過加工、分析后，才能使信息從不可用變為可用、從低可用變為高可用、直至使信息轉換為應急決策的知識。一般來說，應急信息研究者都是某個領域的專家，具備較強的相關專業知識以及信息分析、處理能力．可以說是危機決策者的智囊團．他們對應急信息進行深度加工提煉，經過分析、評價、研究、綜合和推理，形成針對性強、可靠性高并帶有預測性的判斷、建議、方案或背景。應急信息分析研究要圍繞熱點、難點、焦點問題進行，注意帶有傾向性、苗頭性問題，深入挖掘信息內涵，堅持實事求是，喜憂兼報，為政府應急管理及時提供預警。專家們通過對匯聚的應急信息進行統計分析、數據挖掘以及模擬仿真等，可以得出能夠輔助決策者進行決策的信息．比如對于毒氣擴散突發事件，他們可以利用數學模型模擬得出毒氣擴散的范圍和危害程度以及疏散人員最優路徑等信息。

3.5信息存儲

經過收集和處理的基礎或關鍵性信息應該存儲在磁盤數據庫中，以保證它們的高可用狀態。城市應急指揮中心為存儲突發事件應急管理所需要的基礎和關鍵性信息應至少建立以下數據庫：

(1)政策法規信息庫：存儲國家、地方、行業各種應急管理法律、法規和規章，如《國家安全法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國防震減災法》等。

(2)應急預案信息庫：存儲各種總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案和基層應急預案以及相應的緊急救助標準化流程。

(3)應急組織體系數據庫：存儲領導機構、指揮機構、管理機構、工作機構與專家組的設置．以及人員配備和通信聯絡等方面的信息。

(4)應急調度資源數據庫：存儲應急物資儲備、應急財力分配、應急反應隊伍、應急器材裝備等方面的信息。

(5)統一接處警數據庫：存儲報警類型、報警電話、報警地址、報警事由、警情性質以及處警等方面信息。

(6)應急地理信息數據庫：存儲城市基礎設施如水、電、煤、氣等地下管線數據，重大危險源。重點保護目標，公安局，派出所，治安卡，消防隊，醫院，公交路線等地理空問數據。以便利用地理信息系統、以地圖的方式可視化的展現突發事件現場的地理、地貌、建筑、道路、交通、人口分布，以及周圍可供調用的救急資源等方面的信息。

(7)案例庫和知識庫：存儲國內外歷史上發生的類似突發事件信息以及應對的經驗和教訓、使用的模型與方法、專家知識等信息。

以上數據庫是從邏輯上進行的分類，但實質上它們可以存儲于同一個物理實體數據庫中。

3．6信息傳播

在突發事件應急管理中，信息的及時傳播是很重要的，因為這有助于公眾了解突發事件的真相，以及政府采取的防范應對措施，達到政府與社會組織和公眾之間的相互理解和支持：有助于人們減輕或消除心理上巨大的緊張和壓力，避免或減少謠言和恐慌的發生；有助于引導民眾積極參與救助，開展自救與他救。突發事件應急信息的傳播披露應遵循真實、及時、完整、引導、適當保密的原則。2008年5月14日。汶川大地震后的第三天。受“都江堰一化工廠發生爆炸”、“成都水質受到污染”的謠言誤導，四川都江堰、崇州等地上萬居民朝郫縣集體遷移，成都市民開始恐謊性蓄水，一度導致超市、商城礦泉水被搶購一空。政府有關部門一方面及時權威信息，緊急辟謠，及時澄清事實真相，消除謠言的負面影響；另一方面對居民進行積極引導、悉心勸慰，很快勸止了郫縣萬人大遷移，使當地局勢和社會情緒歸于平靜。避免了事態進一步擴大l。2006年1月8日頒布實施的《國家突發公共事件總體應急預案》規定：“突發公共事件的信息應當及時、準確、客觀、全面。事件發生的第一時間要向社會簡要信息。隨后初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續工作。信息形式主要包括授權、散發新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞會等。”此外，政府應急指揮中心還可以通過建立專門的應急門戶網站等開辟公開、順暢、權威的信息傳播渠道，一方面可以為各類應急專業人員提供一個學習、溝通、交流、在線培訓等的平臺；另～方面，公眾可以獲得政府提供的各種應急信息服務．如預案法規、公民防范自救措施等，政府還可以了解公眾的反應，對應急信息的及時做出調整。與民眾形成雙向良性的互動，共同推進全社會應急管理能力的提升。

3．7信息利用

突發事件應急信息利用就是指應急指揮決策者有目的地運用應急信息去快速、有效地進行應急決策以預防、化解突發事件所造成危機的過程．應急信息管理的根本目的就是利用應急信息來成功地應對或化解危機。具體地。應急信息的利用體現在以下幾個方面。

(1)預警：利用對應急信息的評估分析結果判斷可能出現的事件并采取一定的預控應對措施，如煤礦生產中瓦斯濃度的增加可能導致爆炸．一旦瓦斯的濃度超過某一閾值就可以事先報警。并迅速采取通風手段降低瓦斯的濃度來避免可能的爆炸。

(2)響應決策：當突發事件一旦不可避免的發生，政府應急決策層即需要利用收集、傳遞、處理、存儲的應急信息進入決策、執行、再決策、再執行的信息管理和信息利用循環周期。

(3)學結：在突發事件的應急處理和事后恢復工作完成以后，應急指揮中心還需要從管理的角度對突發事件應對指揮和救助措施中的成功與失誤進行分析、總結，評估其應對能力和薄弱環節、以及預案和工作流程設置的合理性等，并把總結、分析和評估結果補充或更新至預案庫、知識庫和案例庫等信息資源庫中，以便積累知識和經驗，不斷提高突發事件應急管理的能力和水乎。

從以上的分析可以看出，應急信息生命周期過程循環貫穿于整個城市突發事件應急信息管理之中。并將信息生命周期過程中的收集、傳遞、處理、存儲、傳播、利用各環節緊密地結合在一起，為不斷改善和滿足城市突發事件應急管理信息需服務。

4結語

由于城市系統的日益復雜和脆弱。各種突發事件時有發生，并且越來越復雜，需要多部門協同應對。因此．在建立多部門協同應對的當代城市突發事件應急管理體制中。突發事件應急信息管理就顯得尤為重要。只有將突發事件應急管理與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐整個應急管理，才能實現多部門真正的協作，從而能夠對突發事件進行有效地預防、控制和處理。更好的阻止或降低突發事件帶來的危害。