人事局構(gòu)建一體化勞動力市場調(diào)研報告

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中國的勞動力市場，確切的說是隨著改革開放的發(fā)展而發(fā)育形成起來的。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，城鄉(xiāng)勞動力被禁錮在自己的區(qū)域里面的，沒有流動，也就沒有所謂的勞動力市場了。改革開放30年，在政府相關(guān)政策的配合下，農(nóng)村勞動力開始大規(guī)模轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)就業(yè)競爭形成，其結(jié)果，最終實現(xiàn)了勞動力資源由市場配置的改革目標，中國的勞動力市場正在轉(zhuǎn)入一個相對徹底的市場時代。

一、“民工荒”——勞動力市場發(fā)展新挑戰(zhàn)

人們一度認為現(xiàn)在中國勞動力就業(yè)領(lǐng)域的最大問題是總量問題，因為我國目前正處于勞動年齡人口高峰期，各個渠道需要就業(yè)的人口都在激增，包括數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力、大量的下崗人員以及新生勞動力…。蔡昉認為，總量問題并不是主要矛盾，經(jīng)過資本的積累和勞動力市場的繼續(xù)發(fā)育，均衡是遲早的事情。

關(guān)鍵還在于結(jié)構(gòu)上面，“民工荒”現(xiàn)象是最突出的反映。**年，廣東、福建、江蘇、浙江等沿海發(fā)達地區(qū)的企業(yè)先后不同程度地出現(xiàn)了"招工難"，特別是珠三角，那一年加工制造類企業(yè)的工人缺口就高達200萬人，引起了社會上極大反響。隨后幾年，“民工荒”愈演愈烈，范圍蔓延至全國。

在市場經(jīng)濟條件下，勞動力市場是對勞動力資源起基礎(chǔ)性作用的。一個成熟、理想的勞動力市場能夠通過價值規(guī)律的作用和競爭機制的功能，把市場中的勞動力資源配置到合理、效益比較好的部門、行業(yè)和環(huán)節(jié)中去，達到“人”和“事”的匹配的最佳狀態(tài)，從而提高整個經(jīng)濟運行的效率和活力。而現(xiàn)在出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象，已經(jīng)很有力地證明了當宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)波動影響到勞動力需求量的變化時，勞動力市場沒能及時、準確的傳遞這種信息，沒能靈活有效地實現(xiàn)“人”的自由流動，最終市場運動造成了一個扭曲變形的現(xiàn)象——成千上萬的空缺崗位與上億的農(nóng)村剩余勞動力之間形成了斷裂。這就反映出在中國當前的人口類型之下，勞動力市場一體化程度相對滯后。

1、體制障礙

戶籍制度是妨礙勞動力市場發(fā)育的制度根源。改革開放以來,雖然戶籍制度進行了一定的改革,但它仍然與就業(yè)、保障等一系列政策相聯(lián)系,起著“分割”的作用，使農(nóng)民工總是不能取得和城市居民一樣的身份和待遇。這種分割首先是體現(xiàn)在就業(yè)政策存在著差異。農(nóng)民工從進城的那天起,就被稱為是“外來民工”，各地政府在對外來勞動力的就業(yè)行業(yè)、部門、數(shù)量實行種種限制，這些限制總是把外來勞動力排擠到低最低端的部門，去做城里人不愿意做的臟、苦、累的活。其次是在社會保障差異。目前在城鎮(zhèn)已經(jīng)基本構(gòu)筑了完整的社會保障體系，而農(nóng)村的保障項目缺失卻非常嚴重。而且目前社會保障的受保人群是以戶籍來劃分的,農(nóng)民工本身的“農(nóng)民身份”使他們不能完全享受到城鎮(zhèn)的各種保障，當他們在城市里遇到各種工作生活的困境時很容易遭遇保障的空白。另外還有教育、培訓機會差異。…

戶籍制度的障礙以及它的一系列“連鎖反應”都說明的當前的勞動力市場并沒有打破傳統(tǒng)的二元分割結(jié)構(gòu)。相反，還促成了一種新的二元體制的形成——主要在國有部門發(fā)揮作用的計劃性勞動力配置機制以及在非國有部門發(fā)揮作用的勞動力市場配置機制這么兩個相互分割的機制。所以，實際上在中國就形成了一個雙二元勞動力市場。這些體制上的障礙的不利于農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。

2、農(nóng)村勞動力素質(zhì)。不得不承認，素質(zhì)低已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的“瓶頸”因素。雖然近年來我國農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)不斷提高,但與城市勞動力相比、與整個產(chǎn)業(yè)升級的步伐相比,仍然偏低，這使他們不得不處于競爭劣勢，他們可以轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域只會越來越窄，必然會失去在城市“拾遺補闕”的機會。從目前的狀況看,農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力大量集中在低技能、重體力的部門,這些部門由于工資低下、工作不穩(wěn)定、勞動強度又大,勞動力沒有足夠的動力去進行培訓,這反過來又會影響勞動力流向正規(guī)部門,加劇了部門分割——這是一個惡性循環(huán)。

3、就業(yè)服務體系發(fā)展滯后。一方面是農(nóng)民工的就業(yè)觀念落后，他們外出就業(yè)獲取信息的渠道主要還是依賴老鄉(xiāng)之間的相互介紹，要不就是瞎貓碰死老鼠聚集到街邊的臨時零工勞動力市場尋找工作機會,另一方面我國的就業(yè)服務和職業(yè)中介還在發(fā)展起步階段，缺乏專門針對外來勞動力的規(guī)范就業(yè)服務機構(gòu)。當前勞動力中介市場中缺乏誠信、收費標準不合理的現(xiàn)象比比皆是，并不能在勞動力和用人單位之間形成良好的橋梁，去年的“黑磚窯”事件、“涼山童工”事件中，黑中介就起了很大的作用，這些勞動力市場當中的不規(guī)范行為在很大程度上造成了勞動力就業(yè)渠道不暢。

要形成一體化的成熟的勞動力市場，必須清除障礙，使勞動力得到“真正徹底地解放”。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)——對促進勞動力市場發(fā)展的展望

（一）是挑戰(zhàn)也是機遇

我們現(xiàn)在所處的形勢，并不僅僅體現(xiàn)了各種弊端，其中還是蘊涵的不少的有利因素，這也為市場的發(fā)展提供了很大的機遇。

1、勞動力供求關(guān)系的變化

勞動關(guān)系中存在著一個所謂“供求法則”，即勞動力供求之間的關(guān)系決定著勞動者與用工者之間的談判地位，以及他們雙方在政府立法和政策決定中的相對影響力。當勞動力供不應求時，局勢是有利于勞動者的，這是一個勞動力市場制度形成和完善的大好時機。這并不是無稽之談，4年的“民工荒”，中國的勞資力量對比已經(jīng)開始朝著有利于勞動者的方向發(fā)展，農(nóng)民工有了較大的就業(yè)選擇空間，企業(yè)主為了保證企業(yè)的正常運作逐漸改善各種雇傭條件…。

2、政府的良好的政策背景

隨著政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，政府不再直接介入勞動力配置和工資決定，但是政府的社會職能特別是改善民生、促進就業(yè)的職能必須加強，要通過發(fā)展戰(zhàn)略的制定和宏觀經(jīng)濟政策的實施，通過加快體制改革來掃清市場發(fā)展道路上的障礙。現(xiàn)在這個市場發(fā)育的關(guān)鍵時期，政府的政策導向非常重要。

黨的十七大報告把"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設"，作為"解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重"，提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。政府這個關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、建立一體化的勞動力市場的戰(zhàn)略部署所體現(xiàn)出來的平等就業(yè)的理念可以成為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“突破口”。另外《就業(yè)促進法》和《勞動合同法》于1月1日正式實施，這兩部法律加上《勞動法》、《最低工資條例》成為了規(guī)范勞動力市場的重要依據(jù)，從法律的高度為完善勞動力市場提供了保障。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立一體化的勞動力市場

1、戶籍制度改革

我們國家的戶籍制度改革在**年就已經(jīng)開始啟動，從“條件準入”到“統(tǒng)一居民戶口”，也算取得了不小的成績，目前，全國已經(jīng)有河北、遼寧、山東等12個省份取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。但從實際看來，戶籍制度改革的地區(qū)性差異還蠻大的，特別是象北京、**這樣的特大城市，對于外地人口的準入條件還是非常苛刻的，僅僅只是為特殊人才的引進開綠燈，戶籍制度改革并沒有實質(zhì)性的進展。

蔡昉有一個邊際理論，他認為是否進行戶籍制度改革，在什么時機進行，改革的力度和深度如何，主要取決于改革主體——城市政府對于改革的成本和收益的衡量和判斷。也就是說政府之所以進行戶籍制度的改革，是因為地方經(jīng)濟可以從中獲得勞動力流動所帶來的資源配置效益。但是隨著改革力度提高，城市可能會出現(xiàn)過度的人口擁擠現(xiàn)象，政府財力不逮，失業(yè)率上升，社會不穩(wěn)定程度也會提高，這樣的話，改革的邊際成本就會提高，邊際收益會降低，改革就不再是有利可圖了。北京、**這樣的特大城市，本身就要支撐1600萬左右人口的社保、就業(yè)、入學、住房等等負擔。戶口一旦放開的話，必定會有大量的人口涌入，后果不堪設想。所以戶籍制度改革，并不是簡單的戶口變更問題，他要涉及到許多相關(guān)的配套政策的落實。很多專家就指出，如果城市公共產(chǎn)品與服務不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關(guān)利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。

2、建立統(tǒng)一的社會保障體系。

在我國這樣的國情下,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系不能一蹴而就,需要根據(jù)實際情況,實行城鄉(xiāng)有別、地區(qū)有別的策略，逐步改變城鄉(xiāng)失衡的狀態(tài)，農(nóng)村要加強制度的建設，城市要從完善的角度出發(fā)。就目前而言,根據(jù)農(nóng)民工在事實上已經(jīng)是城市居住者的特點,完善城市社會保障制度著重是要建立起屬于農(nóng)民工的一些社會保障項目。其中，需要急迫解決的是農(nóng)民工的工傷保險問題。因為農(nóng)民從事高危行業(yè)工作的不在少數(shù)，而與農(nóng)民工所處的高危環(huán)境極不相稱的是他們?nèi)松肀Ｕ系牟煌晟啤Ｆ鋵崳?*年，農(nóng)民工就已經(jīng)被納入《工傷保險條例》的范圍中，而且根據(jù)我國勞動和社會保障部要求，截至**年底，我國已建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工要被納入工傷保險體系。這部分農(nóng)民工總?cè)藬?shù)約5000萬—6000萬，但目前真正享有工傷保險的農(nóng)民工只有2200多萬，不足建立勞動關(guān)系農(nóng)民工的一半，只是農(nóng)民工總數(shù)的10%左右，也就是另外的90%的農(nóng)民工還沒有參加工傷保險，出現(xiàn)這種情況的原因，除了農(nóng)民工本身的流動性、工作的暫時性外，最主要的還是非法用工現(xiàn)象，農(nóng)民沒有勞動合同、沒有工傷保險，這樣一旦發(fā)生安全事故，這部分農(nóng)民工就會無依無靠。即使走法律途徑進行工傷索賠，漫長、繁瑣、高成本的工傷鑒定和各種法律程序也會把他們拖垮。如何真正維護農(nóng)民工的合法權(quán)利，從責任歸屬、簡化程序等方面進行考慮都是非常有必要的。

3、培育第三方組織。

第三方組織的發(fā)育程度是衡量市場發(fā)育程度的重要標志。這里主要涉及的就是相關(guān)的就業(yè)服務機構(gòu)和工會組織，在西方國家，這兩大組織的發(fā)展已經(jīng)相當?shù)某墒旌屯晟疲⑶疫€有相關(guān)法律予以規(guī)范。就業(yè)服務機構(gòu)，就業(yè)服務是完善勞動力市場的重要手段，它在收集勞動力市場信息、進行就業(yè)指導和咨詢、推薦崗位以及協(xié)助勞資雙方簽定就業(yè)合同等方面發(fā)揮著主要的功能，美國的“一站式服務”理念就非常有名,它的就業(yè)中心和其他相關(guān)機構(gòu)相互合作，為求職者提供更加高效、快捷的服務，而且它的就業(yè)服務信息化建設也是領(lǐng)先的。我國就業(yè)服務機構(gòu)的非規(guī)范性現(xiàn)狀使得我們首先要考慮的是如何從規(guī)范化出發(fā)，建立一大批面向農(nóng)民工的公共就業(yè)服務機構(gòu)，之后才考慮高效。工會組織，它是為保障勞動者的合法權(quán)益而生，主要解決勞資之間的矛盾,與資本家談判,調(diào)整工資、福利待遇以及工作條件等。目前中國的雇員組織發(fā)展還處于起步階段。雖說近年來，各地的工會組織都在號召接納農(nóng)民工進入工會組織，但是中國的工會組織本身的功能還是非常有限，**年才真正把“維護勞動者的合法權(quán)益”作為工會的主要職責寫入《工會法》中，再說總體上農(nóng)民工群體由于流動性大、組織性不強,還有大部分還流離在工會組織之外，沒有形成與雇主相抗衡的力量，這些因素都大大地邊緣化了外來勞動力。總體而言,探索和完善第三方組織的模式還有很長的路要走。

4、因地制宜培育勞動力市場。其實前面說了很多，不管是戶籍制度的改革還是社會保障制度的完善，都不能不考慮地區(qū)的差異。那么說到勞動力市場本身的發(fā)育程度來說，地區(qū)差異也是肯定存在。經(jīng)濟發(fā)達的長三角、珠三角,經(jīng)過近30年的經(jīng)濟發(fā)展,勞動力市場已經(jīng)基本成形,人力資本越來越能體現(xiàn)在勞動者的工資差異上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級也更多地體現(xiàn)在對勞動力需求的增加上。因此,在這些地區(qū)應高從更加重視一體化的建設角度,重視勞動力權(quán)益的保護和勞資關(guān)系的協(xié)調(diào),重視勞動力培訓機制和勞動就業(yè)信息渠道的建設,使市場的靈敏度不斷升級。西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起、東北老工業(yè)基地振興，也使得這些地區(qū)成為吸納勞動力的重要區(qū)域，它們的勞動力市場培育勢在必行。從實現(xiàn)對本地勞動力的培育、就地轉(zhuǎn)移，同時通過各方渠道的資金支持加快地區(qū)其他要素市場的發(fā)展角度出發(fā)，將是它們的著力點。