城市基層民政工作的調研報告

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*市19*年設立地級市，轄榮成市、文登市、乳山市和環翠區4個市區，目前有14個街道辦事處，220個社區居委會，非農人口90多萬，城市化水平已達到35%。近幾年來，我們不懈探索，確立了以社區為平臺，全面整合城市基層民政工作的思路，并取得了良好效果。

一、認清形勢，審時度勢，從城市化的要求出發確立以社區為平臺整合城市基層民政工作的思路

近幾年來，*市委、市政府提出了“到20*年率先在全省基本實現現代化”的奮斗目標。要實現現代化，首先要實現城市化。按照國際慣例，一個地區實現城市化的重要指標是非農業人口占到總人口的50%以上。隨著城市化的發展，城市人口總量將進一步擴大，城市民政工作的任務將越來越繁重，其作用也越來越重要。但在如何抓好城市民政工作上，卻面臨著較大的困難。我們知道，民政工作主要是做人的工作，關鍵在抓落實，因此必須有健全的基層基礎工作網絡。在計劃經濟體制下，農村民政工作主要是依托鄉鎮黨委政府和村委會來抓落實。城市民政工作則由于當時單位體制比較完善，基本能夠覆蓋整個城市社會，所以主要是依托各系統、各單位來抓落實，街道和社區在工作中只處于補充地位。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，單位體制被打破，難以有效覆蓋整個城市社會，依托各系統、各單位來抓民政工作的落實，漏洞越來越多。那么，城市民政工作的落腳點或者是平臺在哪里呢？針對這一問題，我們從19*年開始，就組織精干人員進行了廣泛的調查，先后形成了《順應城市化趨勢大力推進民政工作重心向城市轉移》、《關于城市社區建設的調查與思考》、《對小城市社區建設的調查與思考》等10多篇調查報告。調查中我們發現，一方面，在城市化步伐加快和單位體制解體的雙重作用下，城市街道和社區的工作任務越來越多，很多過去由單位和政府承擔的社會管理和服務工作，轉而由街道和社區來承擔，社區在城市管理和服務工作中的作用越來越重要。要推動民政工作重心向城市轉移，就必須牢牢抓住城市社區這一平臺不放。另一方面，街道和社區作為單位體制的補充的地位沒從根本上得到改變，使之不但在職責、權力、管理手段上與所擔負的任務之間存在著巨大的反差，而且還存在著人員編制少、文化素質低、年齡偏大、工作待遇和工作環境差的問題。在一些小城市，街道和社區組織還是空白。這明顯不適應現代化城市基層管理工作的需要。要以社區為平臺抓城市民政工作，就必須以城市社區建設為契機，全面提升城市社區的地位，強化其功能。因此，我們審時度勢，從維護改革發展穩定的大局和建立現代化城市的需要出發，初步確立了以城市社區為平臺，全面整合城市基層民政工作的工作思路，提出了大力搞好社區建設，強化社區功能，使街道和社區從單位體制的補充，轉變為重新整合城市社會的平臺和載體的工作目標。工作思路和目標形成后，我們充分發揮民政部門的參謀作用，積極為市委、市政府獻計獻策，多次協調市委、市政府及有關部門領導到青島、上海、深圳、沈陽等社區建設先進地區學習考察，并制作了電視宣傳片在*電視臺黃金時間連續滾動播放，引起了市委、市政府主要領導對城市民政工作和社區建設的高度重視。市委分管領導多次召開有關部門的協調會，專題就社區建設問題進行討論研究，統一了思想，提高了認識，一直認為要提高*城市管理的水平，實現現代化的奮斗目標，就必須加強社區建設。經濟越發展，城市化步伐越快，社區建設就越迫切。社區不僅是開展城市基層民政工作的抓手，而且也是開展其他城市工作的抓手。為此，市委、市政府高度重視社區建設工作，先后召開了社區建設動員會議、社區建設新聞會，要求在全市范圍內開展城市社區建設。20*年市委、市政府辦公室又聯合下發了《關于加強城市社區建設的試行意見》，對全市社區建設的目標、任務提出了明確要求。為加強對全市社區建設工作的組織領導，市委、市政府成立了“*市社區建設工作指導委員會”，市委分管書記任組長，市政府分管市長任副組長，辦公室設在市民政局，負責委員會日常工作。各市區也都成立了相應的領導小組，制定了社區建設的長遠規劃和年度實施計劃，并將其納入國民經濟和社會發展規劃。這些重大舉措，為城市社區建設的開展，打下了堅實的基礎，也為解決民政工作重心向城市轉移過程中遇到的難題創造了條件。

二、理順關系，強化職能，以城市社區建設為切入點構筑整合城市基層民政工作的平臺

工作中，我們按照建立“兩級政府、三級管理、四級落實”的城市管理體制的要求，從基礎做起，扎扎實實地開展城市社區建設，全面強化了城市街道和社區的功能，從而也為全面整合城市基層民政工作搭好了平臺。

一是以社區劃定為切入點，實現社區對城市基層社會的全覆蓋。針對原城市社區規模畸大畸小并存在覆蓋上的“空白點”等問題，我們首先狠抓了社區劃定工作。按照便于管理和服務，便于社區資源共享的原則，以1000到1500戶的規模重新劃定了社區，并進行了命名。在工作中，我們將新老城區一并考慮，共劃定了220個社區。這些社區劃定后，除乳山市市區之外，全部實現了城市社區對城市基層社會的全覆蓋，改變了原來社區管不到邊的局面，為城市管理體制的進一步改革打下了堅實的基矗社區劃定后，我們又計劃按照股份制的原則，對“村改居”社區進行體制改革，以使這些社區進一步與城市社區的管理方式接軌。目前已在高技術開發區東澇臺村進行了試點，榮成市39個“村改居”社區的改制方案也全部拿了出來。

二是以民主化建設為切入點，著力提高社區居民自治組織的凝聚力。在計劃經濟體制下，居委會行政色彩濃厚，難以承擔起組織和領導社區居民實行自治的重任，因而與社區居民之間有“隔閡”，難以得到社區居民的認同。為改變這種狀況，我們對社區居民自治組織進行了大刀闊斧的改革，使之更加民主和規范。在社區居民自治組織的設置上，按照“議行分離”的原則，由社區居民會議采取直接選舉的方式產生了社區決策層—社區居民代表會議及其常務議事會，由社區居民代表會議面向社會公開選聘5到9人（其中專職工作人員2至3人）組成社區執行層——社區居民委員會。同時建立健全了社區議事協商會、居民小組和下屬委員會。在運行機制上，規定社區居民會議（包括社區居民代表會議）是社區居民自治的最高決策機構，有權選聘、解聘社區居民委員會成員，監督、考核其工作。社區居民委員會向社區居民會議和社區居民代表會議負責，執行其決議，受其聘任、監督、考核。通過改革，初步形成了責權明確，議行分離，相互制約，共促發展的社區工作運作機制。經過改革，弱化了原來社區組織的行政化色彩，強化了民主化色彩，提高了社區的自治程度。新的組織和運行機制有效地保證了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的落實，培養了社區居民的民主自治意識和參與意識，使之對社區更加有認同感和歸屬感，增強了社區凝聚力。為鞏固改革成果，目前我們已經起草了《社區居民自治組織規范化管理辦法》，并已提交市政府法制辦，準備以政府規范性文件的形式出臺。

三是以理順城市管理體制為切入點，全面強化社區功能。在我們市民政局的積極參謀、協調和推動下，幾年來*市委、市政府先后從以下三個方面對城市管理體制進行了改革，收到了顯著效果。第一，進一步強化了街道和社區黨組織的職能。把街道黨委改為街道黨工委，并規定街道黨工委是街道各種組織和各項工作的領導核心，各職能部門、執法部門在街道設置的派出機構的黨員，必須把組織關系轉到街道黨工委，受街道黨工委的統一管理和考核。為解決新興經濟組織、社會組織中的黨員和社會上存在的大量的無單位歸屬黨員的管理問題，市委還在街道黨工委下設立了黨總支，對本街道轄區內新興經濟組織、社會組織中的黨員和無單位歸屬黨員進行管理。同時，在社區建立健全了社區黨支部，并規定社區黨支部是社區內一切組織的領導核心，發揮戰斗堡壘作用，確保了黨對社區的領導，實現了基層黨組織對城市基層社會的全覆蓋；第二，為使街道在城市管理中發揮更大的作用，市政府把城建監察大隊從市下放到區，并在街道設立分隊，使街道辦事處能夠有效組織部分執法行為。為增加街道財力，市政府在街道設立財經審計所，有權協管部分地方稅收，并按照“財隨事走”的原則，把與部分事權相關的財權下放到街道，進一步增強了街道的財力。為提高各街道的行政水平和行政效率，我們在各街道辦事處積極推行“一門式”服務，目前正在環翠區鯨園辦事處進行試點，取得經驗后準備在全市推廣；第三，進一步強化了社區的職能。為加強對城區流動人口的管理，市政府把與流動人口管理密切相關的私房租賃管理權從市房管部門下放到社區。同時按照“費隨事轉”的原則，將與私房租賃相關的稅費的收繳或協管權也下放到街道或社區。這樣不僅有效地防止了相關稅費的流失，而且也調動起了社區的積極性，使社區居委會全面、有效地掌控了私房租賃情況，從而也進一步強化了社區對流動人口在計劃生育管理、社會治安綜合治理方面的職能。文登市則以理順戶籍管理為抓手，對社區居民的戶籍實行屬地管理，只要在社區內居住的居民，其戶籍關系都要遷到該社區，強化了社區的管理職能。

四是以解決人、財、物問題為切入點，全面改善社區組織的工作條件。為解決社區居委會工作人員待遇低、無辦公經費開展工作等問題，我們在《關于加強城市社區建設的試行意見》中明確規定對社區居委會專職工作人員的工資、養老保險金、醫療保險金、失業保險金和住房公積金以及辦公經費參照事業單位標準執行，并列入預算，由各級財政全額負擔。為確保這一規定的落實，市政府針對環翠區財力較其他三市緊張的實際，決定每年從市財政拿出50萬元補貼區財政。在各級的共同努力下，這一規定在全市得到了較好落實。榮成市對每個城區居委會一次性撥付開辦費1萬元，每年撥付辦公經費1萬元，崖頭、石島兩鎮還按市、鎮1：0.3的比例為城區居委會配套辦公經費。為解決社區居委會缺少辦公和服務場所的問題，市政府要求市房管局從現有政府公管房中無償或低償調節一部分用于城區社區居委會的辦公用房和服務用房，使城區每個社區居委會的辦公用房和服務用房面積分別達到了規定的80平方米和200平方米的標準，有力地改善了社區的辦公和服務環境。我們還投資100萬元在環翠區鯨園街道辦事處建立了社區服務中心。同時決定從最近三年的福利彩票基金中拿出1000萬元，用于實施“星光計劃”，以從根本上改變社區服務設施不足、不全的局面。

三、轉變方式，創新機制，充分發揮社區的平臺作用，整合城市基層民政工作

社區基礎打牢之后，全市各級民政部門乘勢而動，以社區為平臺大力推動城市基層民政工作的發展。

（一）充分發揮社區的服務平臺作用，構筑面向城市基層社會的福利服務體系。一是把與社區居民生產、生活息息相關的社會福利事業納入到社區服務體系中統盤考慮，在社區積極開展以殘疾人康復、老年人看護為重點的社會福利事業。同時堅持社區福利事業產業化、社會化的發展方向，鼓勵和扶持企事業單位及個人以各種形式投入到社區福利事業中。目前全市各類社區福利服務設施總面積達到*00平方米，共有街道以上社區服務中心9處，社區辦服務站102處。環翠區東北村社區在市中心建起面積1900多平方米，集老年公寓、殘疾兒童康復為一體的社區服務中心，大大改善了城區養老設施不足的局面。二是把下崗職工、個體工商戶、無單位歸屬人員的婚姻管理工作實行屬地管理，由社區居委會負責為上述人員出具婚姻狀況證明，從而解除了他們在辦理婚姻登記時無人出具證明的苦惱，大大方便了群眾。三是在街道設立社會救助中心，在每個社區配備1名社會救助協理員，一部求助熱線電話，24小時值班，對城市低保、社會救助和社會捐贈工作實行屬地管理，大大提高了這些工作的社會覆蓋面，保證了各項政策的落實。正因如此，*市成為了全省城市低保對象實現應保盡保的三個地市之一。四是在社區與居民之間、居民與居民之間開展各種形式的互幫互助活動，并把城市“三老”優撫對象和特困群眾作為幫扶的重中之重，組織社區服務志愿者與他們開展“一對一”的結對幫扶活動。到目前全市各類群眾性互助組發展到1000多個。在互助組的基礎上，*市又在社區開展了“一個單元一家人”活動，即把一個單元作為一個“互助樓”，在居民之間開展接送孩子，收水電費，維護樓內外衛生，維護社會治安等活動。目前，*市僅市區內就有這樣的“互助樓”370多個，在全市上下營造了“人人為我，我為人人”和“一方有難，八方支援”的氛圍。

（二）充分發揮社區的監控平臺作用，建立面向城市基層社會的民政信息反饋網絡。過去，我們民政部門的一些基層行政管理工作主要是借助單位反饋的信息來開展。單位體制解體后，我們在城市開展婚葬管理、民間組織管理和民政信訪等工作迫切需要有新的信息反饋網絡。而只有城市社區與居民接觸最密切，掌握居民的生產、生活動態，了解居民的日?；顒忧闆r。因此，我們充分發揮社區建設主管部門的優勢，切實加強了與街道、社區的聯系和溝通，依托社區建立了面向城市基層社會的民政信息反饋網絡，并利用這一網絡及時、有效地反饋信息，從而使社區成為了民政部門對城市基層社會的監控平臺。這樣我們在工作中就有了“千里眼”和“順風耳”，提高了快速反應能力，一旦出現違法事件和發現問題，就能迅速出面解決，把問題解決在最基層，解決在萌芽狀態。去年，我們通過基層社區的反饋，了解到有人以“膠東宋氏協會”的名義到處串聯，搞非法活動。獲悉這一信息后，我們快速出擊，依法取締了這一非法的、宗族性社團，受到了市委和省民政廳的表揚。據統計，幾年來通過社區信息反饋網絡，全市民政系統共查處違法婚葬事件13起，取締各類非法組織26個，將16起上訪事件解決在萌芽狀態，為城市社會的穩定和發展做出了貢獻。

三是充分發揮社區的發展平臺作用，積極培育城市基層民政工作新的生長點。在實踐中，我們還進一步認識到，不僅一些傳統的民政工作需要適應單位體制向社區體制轉變的要求，把社區作為平臺，抓好落實。而且由于社區體制在我國還是一種處于探索和發展階段的城市管理模式，有強大的生命力和發展潛力，社區這一平臺還應成為培育城市民政工作新的生長點的基礎和依托。比如開展社區建設，實行社區居民自治，能夠培育廣大居民的民主法治意識。各種社區活動的開展，有利于參與合作意識的形成，所有這些又都是民間組織發展所必需的思想基礎，可以說社區建設與民間組織在思想基礎上具有統一性。正是基于這一認識，我們在開展社區建設過程中，有意識地把社區建設與民間組織的培育工作緊密地結合起來。通過社區民主選舉，培養了居民的民主法治意識，通過民主決策、民主管理，培養了居民的民主自治意識，通過民主監督培養了居民的參與合作意識，從而為民間組織的培育和發展奠定了充分的思想基矗幾年來，全市社會團體達到721個，民辦非企業單位達到6300多個。同時由于社會民間組織的迅猛發展，又進一步促進了社區功能的完善，有力地推動了社區建設的深入發展。再如雙擁共建工作，過去城市雙擁共建主要是通過地方單位和駐軍單位開展的。隨著社區建設的深入開展，城市社區的覆蓋面越來越廣，功能不斷完善，地位越來越重要，為雙擁共建工作開辟了新的廣闊的空間。近幾年來，我們緊緊抓住這一有利時機，在繼續開展單位共建的同時，積極推動街道和社區與部隊搞雙擁共建，促進雙擁共建進社區。目前，全市每個社區都建立了雙擁共建聯系點，東山社區與駐軍37*5部隊共建了圖書閱覽室、軍民活動室，光明社區與軍休所共建了老年活動室和便民診所，開創了城市雙擁共建的新模式。