人防工程所有權調研報告

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隨著我省城鎮人防工程建設數量快速增加，投資主體逐漸多元，抓緊明確人防工程所有權，對于維護投資者的合法權益，促進投資主體多元化；對于推進人防事業穩步、健康發展，提高城鎮總體防護與綜合防災能力；對于節約、集約開發利用城鎮土地，促進經濟社會可持續發展，十分必要。

人防工程所有權管理中存在的主要問題

由于有關法律未對人防工程所有權作出規定，我省人防工程均未確權，致使人防工程所有權管理中存在很多問題。主要有：

1.使用與維護管理混亂。目前，除投資主體單一的人防工程歸建設單位使用與維護管理，因而管理職責明確外，投資主體分散、多元的人防工程，有的作為公用人防工程歸當地人防辦使用與維護管理；有的由開發商出租給用戶使用（期限長的20-30年，短的2-3年），有的甚至被開發商出售了使用權；有的移交物業管理公司，由公司自用或用出租所得彌補物業管理經費；有的因意見難以統一，閑置未用。這些工程往往管理職責不明，平戰轉換與維護資金無法落實，戰備效能難以得到保證。

2.投資多元化格局難以形成。目前，對于投資主體單一的人防工程，投資者只有使用權、租賃權，而沒有轉讓權、抵押權；對于投資主體分散、多元的人防工程，其使用權、租賃權往往難以真正行使，轉讓權、抵押權更無從談起。由于業主合法權益無法得到有效保護，投資建設人防工程的積極性受到影響，人防工程投資多元化格局難以形成。

3.監管乏力。由于權屬管理職責不明確，執法主體不明確，各級人防辦在主觀上想管管不到位、客觀上不能化太多物力、精力與時間對結建人防工程實施監督管理；城鎮房地產登記管理部門也無法對那些工程進行權屬登記或變更；工商部門也無法查處開發商出租人防工程收取租金等事件。

人防工程確權難點

當前，確認人防工程所有權的難點主要有：

1.大多數人防工程地下空間土地使用權，無法確認。《**省土地登記辦法》第十條規定：“依法獨立使用的地下空間，使用者應當自批準使用之日起30日內，向土地所在地縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發地下空間土地使用權證書，確認使用權。”但大多數人防工程特別是投資主體多元、分散的結建防空地下室，由于法律、法規依據不足，對“依法獨立使用的地下空間”理解不一，或因地下空間土地使用費計價依據仍不明確以及非“依法獨立使用”等因素，開發商提交不了地下空間土地來源證明等相關文件，造成一些土地登記機構無法辦理登記手續，人防工程地下空間土地使用權利人的權利也就得不到確認。

2.部分人防工程建設投資者身份，尚有爭議。主要是為依法定比例“結建”的防空地下室的投資者身份。有四種看法：一是開發商投資說，理由是出資建設的為開發商。二是業主投資說，主要理由是開發商已將防空地下室的建設成本攤入了業主的購房成本，三是國家投資說，理由是修建上述防空地下室屬于法定義務，相當于工程實物賦稅（因為不履行應建義務，依法須交納易地建設費，并轉化為政府財政專項資金）。四是國家和業主共同投資說，主要理由是業主作為投資人有著民法依據，但畢竟屬于履行法定義務，且國家給了一定的優惠政策，也可視作投資者。

3.確認人防工程所有權，無法可依。參照現行法律、法規，政府全額投資在依法行政劃撥的地下空間土地上建設（含人防部門自建）的人防工程，所有權依法應界定為國有。但因有關法律、法規對人防工程所有權登記管理無明文規定，其所有權還是無法得到確認。至于其他人防工程，因地下空間土地使用權無法確認，投資者身份尚有爭議，其所有權更無法得到確認。

確認人防工程所有權的對策

1.以法律形式明確人防工程地下空間土地使用權。

《物權法》規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”根據該規定，應在修訂《土地管理法》和《人民防空法》中解決地下空間使用權。

2.以法律形式明確人防工程所有權。

《物權法》規定：“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。”據此斷解，也可在國家或省級層面專門立法解決人防工程所有權問題。

3.確立人防工程所有權的建議。

對于政府投資建設的人防工程，不論是單建人防工程、結建防空地下室，還是兼顧人防需要的地下工程。

對于非政府投資建設的人防工程，考慮人防工程的戰備屬性與公益特性，統籌人防工程的戰備、社會與經濟效益，可區別確認為：

在法定義務內，結合民用建筑修建的防空地下室，所有權屬于國家。

在法定義務外，結合民用建筑修建的或單獨修建的防空地下室所有權歸投資者所有。

對于兼顧人防需要的地下工程，所有權屬于業主。