村民委員會主任索賄、受賄能否定受賄罪

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被告人楊某擔任村民委員會主任期間，為牟取一定的經濟利益，違反土地管理法規，未經土地主管部門批準，多次參與、決策以村委會的名義，將該村集體所有的農民承包經營的基本農田及該村集體所有的林地、旱地等土地非法轉讓給馬某等十五名礦主采礦或開辦選礦廠，至使該村有78畝基本農田遭破壞，現已無法復耕。被告人楊某在非法轉讓土地使用權期間，多次向多人索取、收受財物達52萬元。

二、分歧意見

在審理該案過程中，就被告人楊某非法轉讓土地使用權的行為是否構成犯罪，意見較統一，一致認為被告人楊某的行為已構成非法轉讓土地使用權罪。但就被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為是否構成犯罪，形成二種意見：

第一種觀點認為，被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為構成受賄罪，應以受賄罪追究其刑事責任。理由如下，2000年4月29日，全國人大常委會通過立法的形式對《刑法》九十三條第二款作出解釋，該解釋規定：“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶口、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。”，雖然被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，但其行為符合該解釋第七種情況，其身份屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，應以受賄罪對其定罪量刑。

第二種觀點認為，還有一種觀點認為被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為不構成罪。理由如下，被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，而該解釋的第七種情況為兜底性條款，立法機關和司法機關沒有對這一兜底性條款作出進一步的解釋之前，依據罪刑法定原則，法無明文不為罪的要求，司法機關不易引用全國人大常委會關于《刑法》九十三條第二款解釋的第七種情況。因此，被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為不構成罪。

三、評析

筆者同意上述第一種觀點，并認為正確處理該案，必須理清兩個問題。

其一是準確理解《刑法》九十三條第二款解釋的缺陷與立法原意。全國人大常委會通過立法的形式對《刑法》九十三條第二款作出解釋，該解釋雖然列舉了村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作的七種行為，為司法機關在處理村民委員會主任等人員索賄、受賄案件時提供了依據，但仍然存在缺陷。集中表現在該解釋既使用了列舉的方法又采用了概述的方法。由于立法不可能將村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作的類型全部進行列舉，該解釋最后仍采用了兜底性條款的做法，以“協助人民政府從事的其他行政管理工作”加以概述。因此，對出現解釋中前六種情況，司法實務理解較為統一。但是，對出現解釋中前六種情況以外的行為，司法實務理解極不統一，有的認為：出現解釋中前六種情況以外的行為不屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，因為，法無明文不為罪；還有的認為：出現解釋中前六種情況以外的行為，只要是協助人民政府從事行政管理工作的，就屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，否則，就沒有必要在解釋中規定第七種“協助人民政府從事的其他行政管理工作”的情形。為此，有必要對解釋立法原意進行研究。

從該解釋規定的七種情形來看，前六種情況均是人民政府在農村行使的行政管理工作。依據村民委員會組織法，我國農村實行村民委員會自治，人民政府在農村行使的行政管理工作，必須在村民委員會的協助下才能開展好。該解釋的前言和第七種情況均提到了村民委員會等村基層組織人員有協助人民政府從事行政管理工作的情形。因此，村民委員會主任成為其他依照法律從事公務的人員，必須滿足以下兩個條件。第一個條件為村民委員會主任所從事的行政管理工作必須是人民政府在農村行使的行政管理工作。如果不是人民政府在農村行使的行政管理工作，村民委員會主任就不能成為其他依照法律從事公務的人員。第二個條件為有協助人民政府在農村行使行政管理工作的義務。如果沒有協助人民政府在農村行使行政管理工作的義務，村民委員會主任也不可能成為其他依照法律從事公務的人員。這兩個條也就是立法機關對《刑法》九十三條第二款作出解釋的立法原意。因此，只要村民委員會等村基層組織人員所實施的行為同時滿足上述兩個條件，就屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”

其二是準確理解村民委員會的法律性質。長期以來，人們普遍認為村民委員會是村民自治組織，具有自治性，其所行使的管理權力不具有國家行政管理的性質。村民委員會主任在行使管理過程中，向他人索取財物或者收受他人財物，不能按“其他依照法律從事公務的人員”來處理。

現實問題并不這么簡單。依據村民委員會組織法的規定，在我國，村民委員會具有雙重身份。其一是村民自治組織。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款明確指出：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會以這一身份行使管理、教育和服務的職能，此項權力不具有國家行政管理權力的性質。作為自治組織中的村民委員會主任，在行使村民自我管理、自我教育、自我服務等活動時，其管理權力也不具有國家行政管理權力的性質，所以，對村民委員會主任不能按“其他依照法律從事公務的人員”來處理。其二是行政管理的協助機構。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條第二款明確指出：村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作。這也是法律賦予村民委員會協助人民政府行使一定行政管理權力的依據。村民委員會以這一身份協助人民政府行使行政管理權力的職能，此權力具有國家行政管理權力的性質。作為行政管理協助機構中的村民委員會主任，在協助人民政府行使行政管理權力時，其管理權力具有國家行政管理權力的性質，所以，對村民委員會主任應按“其他依照法律從事公務的人員”來處理。2000年4月29日，全國人大常委會對《刑法》九十三條第二款所作出的解釋，就是看到了村民委員會所具有的雙重身份，否則，該解釋無立法依據。

由于村民委員會具有雙重身份，現實中人們往往過分地夸大了村民委員會的自治組織身份，加上立法解釋存在缺陷，給司法機關在處理村民委員會主任索賄、受賄行為時帶來很大的困難。但是，只要正確理解村民委員會的雙重身份和《刑法》九十三條第二款立法解釋的原意，就可以正確評價村民委員會主任索賄、受賄行為的性質。

該案中，被告人楊某系村民委員會主任，其在任職期間，非法將該村所有的土地轉讓給了礦主們開礦或者辦選礦廠，其行為就是改變土地用途。《中華人民共和國土地管理法》第四條第一款明確指出：國家實行土地用途管制制度。該法第二條第一款明確規定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家實行土地用途管制也包括勞動群眾集體所有的土地。該法第五條明確規定，對土地用途進行管制的部門是國務院土地行政主管部門以及縣級以上地方人民政府土地管理部門。因此，改變土地用途的管理只能是人民政府行政管理部門，改變土地用途的行為具有國家行政管理權力的性質。縣級以上地方人民政府土地管理部門改變勞動群眾集體所有的土地用途，必須在村民委員會的協助下才能完成。也就是講，對農村集體所有的土地用途進行管制是人民政府在農村行使的行政管理工作，符合刑法第九十三條第二款立法解釋的第一個條件。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條第二款的規定，村民委員會是以行政管理的協助機構，有義務協助縣級以上地方人民政府土地管理部門對土地用途進行管制。也就是講，對農村集體所有的土地用途進行管制，村民委員會有協助的義務，符合刑法第九十三條第二款立法解釋的第二個條件。因此，被告人楊某非法將該村所有的土地轉讓給了礦主們開礦或者辦選礦廠，是典型的改變農村集體所有的土地用途事件。其在協助人民政府對土地用途進行管制過程中，不僅違反了協助人民政府對土地用途進行管制的義務，構成非法轉讓土地使用權罪，而且也違反了協助人民政府對土地用途進行管制時應保持廉潔的義務，多次向多人索取、收受財物達52萬元。被告人楊某作為村民委員會主任，在協助人民政府對土地用途進行管制的過程中，其身份完全符合全國人大常委會對刑法第九十三條第二款立法解釋的第七種情形，即，協助人民政府從事的其他行政管理工作，其行為已構成受賄罪，應以受賄罪追究其刑事責任。

【作者介紹】雙學士學位，法律碩士學位，中共黨員，現任馬鞍山市雨山區人民檢察院副檢察長，曾任一級法官，現為一級檢察官。1989年獲工學學士學位，1993年獲律師資格，1998年獲法學學士學位，2000年4月任馬鞍山市雨山區人民法院副院長，2001年獲清華大學民商法碩士研究生結業證書。2004年7月任馬鞍山市雨山區人民檢察院副檢察長。2002年考取華東政法學院在職法律碩士研究生，2004年12月29日獲得法律碩士學位，碩士畢業論文《一人公司法律問題研究》被中國優秀碩、博士論文學術期刊網收錄。在近15年的工作中，先后多次被評為優秀共產黨員、先進工作者，1998年度被馬鞍山市委評為全市十佳政法干警。1998年和1999年度二次被馬鞍山市政府評為優秀公務員，記三等功一次。先后撰寫了《人民法院人事制度改革初探》、《民事舉證時效制度探析》、《防止司法腐敗的幾點對策》、《民事裁判文書結構改革初探》、《無限防衛權初探》、《合同法適用探析》、《可持續發展戰略對法理學的影響》、《論優先權制度》、《論公民憲法基本權利救濟制度》、《未發現物發現后歸屬權的探析》、《我國民事再審制度的現狀及其完善》、《集體企業改制中犯罪問題研究》、《厘清五點認識準確認定集體企業改制中的犯罪》、《物價部門事后處理意見能否成為認定合同條款無效的依據》、《刑法適應中的“舉輕明重”和“舉重明輕”》等十多篇論文，分別發表在國家、省、市級刊物上，且三次應邀參加全國性論文交流。