村民自治工作思考

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近年來，隨著政務(wù)公開、村務(wù)公開工作的逐步推廣，廣大農(nóng)民群眾的參政議政意識和自我維權(quán)意識進(jìn)一步增強(qiáng)，尤其在處理一些涉及群眾切身利益的村務(wù)決策中，表現(xiàn)得非常突出。所以，在新農(nóng)村建設(shè)中，在全面推行村民自治新機(jī)制建立的過程中，既要保障群眾對村兩委的民主監(jiān)督權(quán)力，也要防范無政府主義的“自由”導(dǎo)致人心渙散，更不能讓部分人恃強(qiáng)凌弱的“亂治”，甚至以“民意”的借口制定與國家的法律法規(guī)相抵觸的村規(guī)民約，侵犯弱勢群體的合法權(quán)益，破壞農(nóng)村和諧、穩(wěn)定發(fā)展的大局，在這方面基層黨組織和政府部門的正確引導(dǎo)將起到十分重要的作用。

**年12月13日，延平區(qū)大橫鎮(zhèn)常坑村的鄭雪勇（獨(dú)生子女戶）和江明英（二女結(jié)扎戶）分別向延平區(qū)人民法院遞交了起訴狀，要求人民法院判決被告常坑村支付給原告征地補(bǔ)償費(fèi)105000元，并承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。大橫鎮(zhèn)常坑村位于延平區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部，共241戶942人，有獨(dú)生子女戶78戶，二女戶19戶，歷年計(jì)生工作列全鎮(zhèn)先進(jìn)行列。**年，浦南高速公路建設(shè)征用常坑村的土地，按征地補(bǔ)償規(guī)定給村集體征地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。根據(jù)《福建省人口與計(jì)劃生育條例》第三十五條第一款規(guī)定：農(nóng)村領(lǐng)取獨(dú)生子女父母光榮證或者生育兩個(gè)女孩并已絕育的家庭，在分配集體經(jīng)濟(jì)收入、享受集體福利、劃分宅基地時(shí)，增加一人份額。但常坑村民代表在制定征地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)分配方案時(shí)，因有村民代表不同意而未按《條例》執(zhí)行，從而引發(fā)糾紛。鎮(zhèn)黨委政府多方調(diào)解，村委會仍以“村民代表不同意”為由，拒絕了獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶“增加一份”的要求。在鎮(zhèn)黨委政府的引導(dǎo)和支持下，延平區(qū)首例獨(dú)生子女戶、二女結(jié)扎戶的維權(quán)案件進(jìn)入了法律程序。常坑村委會也表示，只要有一個(gè)獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶經(jīng)法院判決勝訴，就給所有獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶多分一份。經(jīng)審理，延平區(qū)人民法院于**年4月5日作出一審判決，支持原告獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶的訴訟請求，鄭雪勇和江明英勝訴。判決后，以鄭雪勇和江明英為代表的97戶獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶要求村委會支付一份（10500元）征地補(bǔ)償款。但該村非獨(dú)生子女戶和非二女結(jié)扎戶又紛紛上訪，反對支付給原告多分一人份額，雙方僵持不下，村委會決定上訴，此案進(jìn)入二審階段，同時(shí)大橫鎮(zhèn)黨委政府的庭外調(diào)解工作也一直沒有停止，力爭能夠以調(diào)解的方式化解矛盾。該案的終審判決或調(diào)解結(jié)果將對我市在農(nóng)村落實(shí)計(jì)劃生育基本國策，順利貫徹實(shí)施《福建省人口與計(jì)劃生育條例》的具有指導(dǎo)性的重大影響。通過該案也讓我們更深刻地思考一個(gè)問題：在新農(nóng)村民主建設(shè)中，在群眾行使公權(quán)力的過程中，如何加強(qiáng)正確的引導(dǎo)，不斷提高他們依法自治意識、自我管理意識以及民主管理能力，以“公平、公正”的法治精神珍惜和用好自己手中的民主權(quán)力，這也是新農(nóng)村民主建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。

當(dāng)前村民自治工作中存在的一些問題

1、法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的事項(xiàng)，還要經(jīng)“村民代表”來決定是否依法執(zhí)行？在當(dāng)前新農(nóng)村民主建設(shè)過程中，各村都在通過村民代表大會制定村規(guī)民約、分配集體生產(chǎn)資料等公有財(cái)產(chǎn)，如再分配土地、山林、分配征地補(bǔ)償款等。在這個(gè)過程中，有部分村規(guī)民約制定了與國家法律法規(guī)相違背的內(nèi)容，出現(xiàn)了一些法律法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)，還要由“村民代表”來決定是否依法執(zhí)行的“怪”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生原因一是鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法意識不強(qiáng)，沒有意識到制定的村規(guī)民約必須是有利于國家法律法規(guī)執(zhí)行，村規(guī)必須服從大法；二是部分鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部自己不熟悉法律法規(guī)內(nèi)容，不能正確指導(dǎo)村規(guī)民約的制定。例如部分鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部在村民大會上沒有告知《人口與計(jì)劃生育法》的有關(guān)規(guī)定，沒有強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約必須依法制定，無條件依法執(zhí)行，不能理直氣壯地依法維護(hù)實(shí)行計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益；三是村里的部分強(qiáng)勢群體濫用自己手中的民主權(quán)力，自恃人多勢眾，恃強(qiáng)凌弱，制定一些不公平的村規(guī)民約條款，損害弱勢群體的合法利益；四是部分群眾缺乏維權(quán)意識或維權(quán)能力。一些群眾在集體資產(chǎn)未分配之前，還沒有意識到分配條款對自己不公正、不合法，當(dāng)然也不會立即通過法律或政府支持的渠道來維護(hù)他們的合法權(quán)益。所以，一些法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的事項(xiàng)，還要經(jīng)“村民代表”來決定是否執(zhí)行的事在許多地方屢有發(fā)生。

2、部份農(nóng)村計(jì)劃生育家庭成為村民自治中的弱勢群體。從黨中央1980年發(fā)表提倡計(jì)劃生育的《公開信》后，80-90年代響應(yīng)黨的號召只生一個(gè)子女的家庭與當(dāng)年多生育子女的家庭相比，明顯人口數(shù)量較少。這十年出生的人現(xiàn)已成長為有選舉權(quán)的公民。這樣，在村民代表中，實(shí)行計(jì)劃生育的家庭（家族）代表明顯少于多生育家庭（家族）的代表，在村民代表投票議事時(shí)出現(xiàn)強(qiáng)勢和弱勢的局面，尤其是在表決通過計(jì)劃生育家庭依法享受優(yōu)惠和獎勵待遇事項(xiàng)時(shí)更是困難重重?zé)o法落實(shí)，合法權(quán)益得不到保護(hù)，實(shí)際上成為村民自治中的弱勢群體。如常坑村是十多年來無政策外生育的先進(jìn)村，如今全村241戶中獨(dú)生子女和二女結(jié)扎戶共97戶，僅占40%，全村獨(dú)生子女和二女結(jié)扎戶人口占總?cè)丝诘?2.9%，明顯成為村中的弱勢。而另一方面，一些違法生育子女家庭在分得的社會公共資源如生產(chǎn)資料（田、山林）、政府的“兩免一補(bǔ)”教育補(bǔ)貼、農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)貼、低保、救災(zāi)救濟(jì)等公共資源的占有上，都獲得了實(shí)實(shí)在在的多生一個(gè)“多得一份”的實(shí)際利益，并成為村里人多勢眾的強(qiáng)勢群體。如此以往，不但大大削弱了養(yǎng)育成本制約再生育的心理制約，更有一種對社會公共資源的占有心態(tài)，以及眼前既得利益的現(xiàn)實(shí)，將比任何正面宣傳教育都起到更大的負(fù)面導(dǎo)向作用。政府的這些對農(nóng)村特殊財(cái)政補(bǔ)貼政策出臺如果不與各項(xiàng)計(jì)生利益導(dǎo)向政策形成統(tǒng)一性、連續(xù)性的同一導(dǎo)向，不注重從源頭上遏制農(nóng)民家庭的違法生育，不僅造成了違法生育家庭子女教育、養(yǎng)育費(fèi)用外部化的社會后果，使政府這項(xiàng)特殊財(cái)政支出負(fù)擔(dān)日益加重，且收效也將與初衷相違背。客觀上導(dǎo)致落后貧困地區(qū)的農(nóng)村計(jì)劃生育工作難上加難。

3、部分鄉(xiāng)、村干部不能用“公正、公平”的法治精神去理解法律和教育、引導(dǎo)村民代表正確運(yùn)用公權(quán)力。圍繞這個(gè)案例的調(diào)研，在訪談中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還談到一種觀點(diǎn)，認(rèn)為計(jì)劃生育法規(guī)中只說“享受”優(yōu)惠和獎勵，并沒有說“必須享受”，言下之意是該法并沒有強(qiáng)制性，優(yōu)惠獎勵可給可不給。而更多的鄉(xiāng)村干部認(rèn)為村民自治，就是凡事必須要大多數(shù)村民代表同意，即使法規(guī)有明確規(guī)定，但村民代表不通過，也沒有辦法落實(shí)，表現(xiàn)出無可奈何和隨波逐流的態(tài)度，有的甚至認(rèn)為這就是民主自治的必然結(jié)果。有些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)在化解和處理矛盾的工作中，為息事寧人，漠視弱勢群體的意見和要求，認(rèn)為少數(shù)人對穩(wěn)定不產(chǎn)生影響，放任不公平的分配方案，有的甚至成了強(qiáng)勢群體的代言人。當(dāng)部分弱勢群體的合法利益受到侵犯時(shí)，上訪和越級上訪的群體事件發(fā)生就在所難免。例如，有的村在分配集體土地、山林、劃分宅基地時(shí)村民代表大會不執(zhí)行對獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶優(yōu)惠獎勵規(guī)定，且分配完畢，造成既成事實(shí)的局面。當(dāng)這些群眾知道維權(quán)后，即使打贏了官司也無法執(zhí)行，因?yàn)橐褯]有土地或財(cái)產(chǎn)再分給他們了。這些響應(yīng)黨的號召實(shí)行計(jì)劃生育群眾的心受到了傷害，也是近年造成一些計(jì)生戶上訪的原因所在，有些農(nóng)村原生一男孩戶再生育現(xiàn)象有所上升也與此不無關(guān)系。所以，有些事情是無法“亡羊補(bǔ)牢”的，并且直接影響黨和政府的公信力。

4、全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)是農(nóng)村開展民主自治的重要基礎(chǔ)。俗話說：“秀才遇到兵，有理講不清”，政治民主需要有頭腦、會思考、有主見、有正確判斷能力的高素質(zhì)的民眾基礎(chǔ)，貧困、無知和缺乏教育的群體往往難以適應(yīng)政治民主對人的素質(zhì)的基本要求。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)近年在報(bào)刊上登出的求助學(xué)的農(nóng)村特困學(xué)生中，絕大部份是家庭子女?dāng)?shù)2個(gè)以上的，多數(shù)屬違反計(jì)劃生育政策超生育的貧困家庭。經(jīng)濟(jì)貧困、違法多生育、供不起子女上學(xué)形成了惡性循環(huán)：貧困、愚昧引發(fā)多生，多生加重貧困，子女營養(yǎng)不良加上無教育機(jī)會，在競爭激烈的現(xiàn)代社會里又淪為新的低素質(zhì)貧困人群。當(dāng)前我們在新農(nóng)村建設(shè)，全面推行民主自治工作中,感覺最難的是農(nóng)村整體人口素質(zhì)不高，一些好政策、好做法在一些地方未達(dá)到預(yù)期的好效果。所以，關(guān)注并做好農(nóng)村的人口計(jì)生工作，使之與生產(chǎn)發(fā)展、道德規(guī)范、法制教育、精神文明等方面綜合發(fā)展，相輔相成，才能真正夯實(shí)新農(nóng)村實(shí)現(xiàn)政治民主所必需的人口素質(zhì)基礎(chǔ)。

對村民自治工作加強(qiáng)引導(dǎo)的幾點(diǎn)對策

1、加強(qiáng)黨對農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化村級組織建設(shè)和管理機(jī)制建設(shè)。一是首先要選好配強(qiáng)村“兩委”班子，尤其是班子的主干。確保村“兩委”班子領(lǐng)導(dǎo)是“緊跟黨、有公心、講奉獻(xiàn)、作風(fēng)正、有號召力”的人，選準(zhǔn)人、選好人，為新農(nóng)村民主管理、村民自治提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。二是進(jìn)一步完善村務(wù)公開制度。在公開內(nèi)容、公開程序、公開監(jiān)督方面下功夫，使村務(wù)公開真正讓農(nóng)民群眾享有知情權(quán)，使群眾的參與權(quán)、選擇權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障。三是進(jìn)一步完善管理民主的監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，建立和完善教育、制度、監(jiān)督并生的懲治和預(yù)防腐敗體系，推行村財(cái)鎮(zhèn)管，統(tǒng)一會計(jì)核算，建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)制、民主議事機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)上級黨委、政府對村干部的監(jiān)督，加大對村級管理民主制度執(zhí)行情況的指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步引導(dǎo)群眾真正實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，有效促進(jìn)農(nóng)村民主管理、依法自治工作的順利開展。

2、提高鄉(xiāng)村兩級干部的法律意識和依法管理的能力。要注重對鄉(xiāng)村兩級干部的培養(yǎng)教育工作，提高他們法律水平和執(zhí)法意識，提高依法管理的能力和及時(shí)依法處置各種群眾矛盾的能力，使許多矛盾解決在基層，防范于未然。所以，要有計(jì)劃地對鄉(xiāng)村兩級干部的法律知識培訓(xùn)，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺加強(qiáng)對法律法規(guī)、黨的政策的自學(xué)，做到知法懂法，并學(xué)會運(yùn)用“公正、公平”的法治精神去處理實(shí)踐中遇到的具體問題，帶頭依法行政，不斷提高他們依法管理的能力。通過鄉(xiāng)村兩級干部宣傳貫徹執(zhí)行黨的政策和國家的法律法規(guī)，引導(dǎo)提高廣大農(nóng)民群眾懂法、尊法、守法意識，才能使制定的村規(guī)民約合法、合理、公平、公正，真正保護(hù)農(nóng)村弱勢群體的合法權(quán)益。我們要堅(jiān)決防止因響應(yīng)黨的號召執(zhí)行計(jì)劃生育的守法農(nóng)民，在村民自治中成為新的弱勢群體，這對黨在農(nóng)村的計(jì)劃生育基本國策的順利推行有深遠(yuǎn)的意義，也是新農(nóng)村民主建設(shè)中的應(yīng)有之義。

3、基層黨組織和政府的正確引導(dǎo)和處置及時(shí)至關(guān)重要。上述案例有一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)非常重要，就是當(dāng)群眾發(fā)生爭議后，鎮(zhèn)黨委政府的高度重視和指導(dǎo)，處置有力、及時(shí)，為解決矛盾抓住了有利的時(shí)機(jī)。一是在對補(bǔ)償方案發(fā)生爭議未執(zhí)行前，就及時(shí)做群眾工作，宣傳黨的計(jì)劃生育政策法規(guī)；二是及時(shí)留足有爭議部分的補(bǔ)償款，為法院判決后的執(zhí)行提供保證；三是當(dāng)調(diào)解未達(dá)效果時(shí)，及時(shí)指導(dǎo)獨(dú)生子女戶、二女結(jié)扎戶走依法維權(quán)的途徑。該案的處置不僅維護(hù)了原告(計(jì)生戶)的合法權(quán)益，更重要的是維護(hù)了國家法律法規(guī)必須執(zhí)行的權(quán)威性，而整個(gè)處理過程更是對村民依法自治的一次最好的自我教育。

4、不斷完善農(nóng)村計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，讓農(nóng)村計(jì)劃生育家庭真正得到公平的利益。在新農(nóng)村建設(shè)中，近來政府不斷有新的利農(nóng)惠農(nóng)政策出臺，有的政策在制定時(shí)并沒有統(tǒng)籌考慮與當(dāng)前正在實(shí)施的農(nóng)村計(jì)劃生育工作的利益導(dǎo)向政策間有負(fù)面影響關(guān)系。建議政府在新的對農(nóng)村優(yōu)惠政策制定時(shí)要與對農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎勵扶助制度、貢獻(xiàn)獎勵制度、計(jì)劃生育家庭子女受教育減免補(bǔ)貼等計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制相銜接，從而對農(nóng)村計(jì)劃生育工作起到積極的正面引導(dǎo)作用，推動社會各界、各部門一起來關(guān)心幫助農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育家庭更快脫貧致富，比超計(jì)劃生育家庭得到更多的肯定和實(shí)際利益，保證黨在農(nóng)村計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策的統(tǒng)一性和連續(xù)性。

5、充分發(fā)揮計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)在新農(nóng)村民主自治建設(shè)中的作用。人口計(jì)生工作網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣，直接延伸到村組，且基層計(jì)生工作人員來源于群眾，并和群眾保持著密切的關(guān)系。鄉(xiāng)、村的計(jì)生協(xié)會人員多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中有威望的老同志，他們同時(shí)還在農(nóng)村的民主管理中承擔(dān)重要的民主參與和民主監(jiān)督職能。在新農(nóng)村民主自治建設(shè)中，基層人口計(jì)生人員不僅要宣傳計(jì)劃生育法律法規(guī)，自覺維護(hù)黨在農(nóng)村的計(jì)劃生育政策的落實(shí)，推進(jìn)村民自治向有利于農(nóng)村計(jì)劃生育工作開展的方向發(fā)展，幫助農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育家庭脫貧致富，而且還可以通過民主參與和民主監(jiān)督，在暢通民主渠道，推進(jìn)民主法制建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，構(gòu)筑和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村環(huán)境方面都可以發(fā)揮更大的作用。