城市基層改革思考

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中共**市委三屆十三次全委（擴大）會議提出，加快城市化進程，用8年的時間再造一座**城，使**成為一百平方公里、一百萬人口的大城市。這是一個令全體**人民振奮和自豪的決議。然而，城市規模的擴展，城市人口的增加，城市居民生活水平的日益提高，必將對我們的城市管理機制、體制提出新的要求。本文試就如何適應城市化進程的加快，推進城市基層組織改革這一課題，作一些初步的探討。一、城市基層組織改革的必要性建國以來，我市的城市管理實行的是等級差別的縱向管理體制，街道辦事處、居委會分別作為政府的派出機構和居民自治組織，是這種管理體制的一種延伸。但是，這種以工作單位為主體，以戶籍管理為主要特征，帶有濃厚計劃經濟色彩的城市基層組織的設置模式，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，已經成為城市改革和發展的掣肘。1、城市基層組織框架迫切需要調整和變革。目前，**的城市基層組織設置與建國初期相比，變化不大，50年代城區就劃分為四個街道管理，當時街道管轄范圍為3萬人左右。近半個世紀來，城區的規模不斷擴大，人口激增，但基層組織設置長期未變，目前，仍然是四個街道，每個街道管轄范圍達到12萬人左右，街道的工作負擔大大加重，影響了工作效果。另外，按照《中華人民共和國居民委員會組織法》，居委會的性質應該是居民自治組織，但其經費來源依賴政府，工作從屬于街道辦事處，實際上成了政府的基層辦事機構，民主自治的性質沒有得到很好的體現；居委會的職能范圍只負責為屬地居民提供服務，而不包括屬地內的其他社會團體和單位，對社區單位的協調功能不強，不能很好地利用社會資源。2、新舊體制轉軌和政府職能轉變需要新型城市基層組織來承接。在城市社會結構發生巨大變化的新形勢下，隨著城市化進程的加快，大量“農村人”變為“城里人”；隨著眾多職工下崗再就業，許多“單位人”變為“社會人”；隨著非公有制經濟的快速發展，出現了大批“無上級”企業。在經濟體制改革深化的過程中，隨著現代企業制度的建立，企業實施主輔分離，把辦學校、醫院、幼兒園等各類非生產性職能移交給社會；職工養老金領取將實行社會化發放，推進住房、醫療、保險等配套改革也要走社會化的路子，依靠社會來承擔。按照“小政府、大服務”的原則，政府要精簡機構、轉變職能，把一些不該管也管不好的事務轉移到社會，還權于社會。在建設社會主義民主政治的進程中，人民群眾的民主和法制意識在不斷增強，對政府生活特別是身邊事務的關切程度越來越高，這也要求我們在社會基層事務中進一步健全民主制度，暢通民主渠道，擴大基層民主，實現依法治理。在加強黨的基層組織建設中，不僅每個黨員工作時間內的表現要在組織管理之中，對黨員八小時以外的情況組織上也應有所了解。所有這些社會發展與結構變化的現實，客觀上都要求有“社區”這樣一種新的載體，通過社區建設來加強城市基層社會管理。3、解決城市改革、發展、穩定中的社會矛盾需要改革城市基層組織。**市作為歷史文化名城和區域中心城市，近年來經濟發展迅速，社會人員的流量也不斷加大，給城市管理帶來了很大的壓力。隨著經濟發展和社會進步，市民生活水平不斷提高，對物質文化的需求呈現出多樣化的特點，滿足這些需求，既要靠雄厚的經濟基礎不斷提供資源，同時也必須有一個更高水準的基層組織來保證其實現。在信息化、網絡化突飛猛進的今天，居家辦公、虛擬化生產正在變成現實，社區作為聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，越來越成為人們重要的工作和生活載體。我們應該適應形勢需要，努力建立“社區”這一符合**實際的城市基層社會管理組織。二、城市基層組織改革的可行性1、從上級精神看城市基層組織改革的可行性。**年11月3日，經黨中央、國務院同意，中辦、國辦轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，《意見》明確指出：“要以改革創新精神，按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社區居民自治的原則，并考慮地域性、認同感等社區構成要素，對原有街道辦事處、居民委員會所轄區域作適當調整，以調整后的居民委員會轄區作為社區地域，并冠名社區。”在此基礎上，建立社區居民自治組織。2、從市、區領導重視看城市基層組織改革的可行性。**市委、市政府領導對新形勢下的城市工作特別是社區建設工作非常重視，**年初，市委書記吳冬華、市委常委戎文鳳、市政協主席施國興、副市長朱澤民分別把廣陵區廣陵街道、城南街道、汶河街道、東關街道作為自己的聯系點，去年吳書記就先后兩次來到廣陵街道，對社區工作進行調研，這反映出社區工作已進入了市委主要領導的視線。廣陵區委、區政府領導對社區工作十分重視，他們提出：“社區建設是城區黨委、政府永恒的主題”。區委、區政府主要負責同志，多次帶領各街道和有關部門的負責同志，到沈陽、大連、石家莊、上海、南京等地，實地考察學習社區建設和城市基層管理體制改革的以驗，并結合實際提出了加強**城區社區建設與管理的設想和建議。市、區領導的重視，為城市基層組織的改革奠定了良好的領導基礎。3、從廣陵區社區工作的基礎看城市基層組織改革的可行性。從**年以來，廣陵區委以社區黨建工作為突破口，以大力發展社區服務業為龍頭，以創建星級文明小區為載體，社區建設工作取得了一定成績。一是社區黨建工作明顯加強。四個街道分別成立了由駐地單位共同參加的社區黨建工作聯席會，傳統的以縱向的隸屬關系為特征的街居黨建工作逐步向以橫向的協調關系為特征的社區黨建工作轉變，社區單位黨組織和社區在職黨員在社區的作用得到了發揮，社區黨員教育管理工作有了加強。二是社區工作者隊伍素質明顯提高。目前，全區街道黨政班子的平均年齡由97年初的49歲下降為41歲，大專以上學歷的占80%以上；居委會干部的平均年齡由57歲下降為49歲，高中以上文化的達到65%。三是社區凝聚力明顯增強。街居黨組織大力加強社區建設，促進了社區服務業的發展和社區環境的美化，為社區單位解決了后顧之憂，也贏得了社區群眾的好評。這三個方面的進展，為城市基層組織的改革，打下了良好的工作基礎。4、從外地的經驗看改革城市基層組織設置的可行性。目前，從全國范圍看，沈陽、南京等城市已經進行了城市基層管理體制的改革，對原有的居委會規模進行了調整，對居委會進行了改組，成立了新型的社區組織機構。從各地的實踐看，沈陽模式更為徹底，也較成功，得到了國家民政部的肯定，為我們提供了可借鑒的經驗。三、城市基層組織改革的方向性適應城市化進程加快的要求，借鑒外地城市建設管理的經驗，結合自身實際，我們認為，**城區基層組織建設的目標應該是：以居住地為特征，以居民的認同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質量、綜合素質和文明程度為目的，以社區成員的自我教育、自我服務、自我管理、自我約束為手段，有黨的領導和政府指導、社會各方面參與、群眾自治管理的區域性小社會，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發展的社會化自治管理體制和運行機制。按照這一目標，我們應該從五個方面推進社區組織的建設和發展。1、科學定位。對社區區域的界定，目前全國有三種情況：一是以居委會所轄區域；二是以街道辦事處所轄區域；三是界于居委會以上，街道辦事處以下，以居民居住點為區域。我們覺得第三種情況比較切合實際。如果將社區定位為居委會轄區，其弊端是規模過小，資源分割，各類生活要素只能在有限的狹小空間內配置，會造成資源的浪費和無謂損耗，也不利于城市的整體規劃；如果定位為街道辦事處轄區，社區組織可能成為政府的附屬物，社區管理變成行政行為，從而弱化了社區自治。而定位于街道辦事處以下居委會以上，可以更好地體現社區自治，又便于政府的支持、指導和幫助。社區的管理規模原則上放在一千戶至一千五百戶為宜。社區的類型分為四種：一是以市區主要街路為界限的“板塊型社區”；二是以獨立的居民小區為單元的“小區型社區”；三是以職工家屬聚居區為主體的“單位型社區”；四是以“××一條街”、商業區等不同功能為特點的“功能型社區”。凡是在社區內的單位、居民，都屬于社區管轄范疇，使駐區單位豐富的人才、物質資源與社區實行共享。2、健全組織。組建一套完整的社區內外組織體系和運行機制，在社區成立四個主體組織：一是社區工作的“決策層”——社區成員代表大會，由居民代表、社區單位代表組成，每半年定期召開一次會議，決定社區的重要事項；二是“執行層”——社區委員會，由社區成員代表大會選舉產生，承擔治安調解、保障服務、環保衛生、計劃生育、文體活動、監督協調等職能，對社區成員代表大會負責，并報告工作；三是“議事層”——社區議事協商委員會，由社區內知名人士、居民代表、社區單位代表組成，在社區成員代表大會閉會期間，對社區事務進行協商議事，對社區委員會的工作提出建議和進行監督。四是“領導層”——社區黨組織（根據社區大小成立黨委、總支或支部），加強黨對社區工作的領導。通過這四個組織的建立，真正做到責權明確、議行分離、共同參與、相互制約。在建立健全組織的同時，采取“公開招賢、定崗競爭、擇優入圍、依法選舉”的辦法，面向社會，公開招考社區工作者，提高社區工作者的政治素質、文化結構、工作能力。3、堅持自治。政府要從放權、轉權、賦權三個方面加快職能轉變。一是將社區的自治權毫無保留地交給社區，明確政府對社區建設的職能是指導、協調、服務；二是按照“費隨事轉”的原則，將流動人口和計劃生育管理、社會保障協保等社會管理工作職能轉移給社區；三是賦予社區對政府的工作進行評議和群眾意見反饋監督的權利，將政府的工作置身于群眾的監督之下，由“為民作主”向“由民作主”轉變。建立社區成員代表大會制度、社區議事協商委員會工作制度、社區委員會工作制度，完善公開辦事、服務承諾、考核評議等各項規章制度，建立社區自治章程，保證社區依法自治。4、完善功能。建立以管理、服務、教育、監督為內容的社區組織職能框架，堅持“以民為主”，做到民思我想，民困我幫，民求我實，民需我做，努力滿足社區居民多樣化的需求。5、注重黨建。社區雖是城市基層群眾的自治組織，但社區建設必須在黨的領導下進行。當然，加強黨的領導不是包辦或代替社區自治組織的一切事務，而是通過全體黨員的先鋒模范作用影響和帶動廣大群眾，確保黨的路線、方針、政策在基層的貫徹落實。應本著黨建與社區同步規劃，同步實施的原則，成立社區黨組織，并賦予社區黨組織實行黨員屬地管理的原則，把黨員“八小時之外”的表現納入社區黨組織的考核、監督之下。