社會保障基金監(jiān)管思考

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社會保障基金是一項特殊的公共基金。目前我省社會保障基金主要包括各項社會保險基金、企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險基金以及通過其他合法渠道籌集的社會保障專項資金等。社會保障基金是社會保障制度的經(jīng)濟基礎，社會保障制度的穩(wěn)定運行，有賴于社會保險基金的支撐。基金管理好壞，監(jiān)督工作是否得力，監(jiān)督機制是否健全，直接關系基金的安全和完整，影響社會保障制度的順利實施，影響社會的穩(wěn)定。黨中央、國務院對基金監(jiān)管工作十分重視，黨的十六屆三中全會提出了強化社會保險基金征繳、規(guī)范基金監(jiān)管和確保基金安全的明確要求。目前，我省社會保障基金管理情況總體上是好的，為確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，及時支付醫(yī)療、失業(yè)等各項保險待遇提供了基金保障，省委省政府對此也給予了充分肯定。但我們應清醒地看到，我省社保基金監(jiān)管還存在著不少問題，確保基金安全完整的任務還非常艱巨。為了做好我省社保基金的管理工作，我們對全省社保基金的管理情況進行了調(diào)查研究，學習掌握了國家和我省社保基金管理方面的法規(guī)和政策，調(diào)查統(tǒng)計了全省的社保基金收、支、存情況，并赴有關市縣調(diào)研、召開座談會，對進一步做好社保基金監(jiān)管工作進行了一些思考，并提出了相應的對策建議。

一、我省社會保障基金管理的基本情況

（一）社會保障基金監(jiān)管政策體系初步建立。

近幾年來，各項社會保障基金收支規(guī)模越來越大，加強管理和監(jiān)督的任務也越來越重。勞動保障部會同有關部委先后制定了一系列的制度、政策、規(guī)章來規(guī)范社會保障基金的管理、運作，主要有：《社會保險基金財務制度》、《關于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金管理中有關違紀問題處理意見的通知》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》和《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》、《社會保障基金現(xiàn)場監(jiān)督規(guī)則》、《關于加強社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》、《社會保險稽核辦法》和《勞動保障監(jiān)察條例》等。在此基礎上，我廳會同省財政廳制定了《浙江省社會保險基金財務制度實施細則》，并于**年1月1日起正式實施。細則規(guī)定了企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金納入單獨的社會保險基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，任何地區(qū)、部門、單位和個人均不得擠占挪用，也不得相互擠占和調(diào)劑等，為規(guī)范我省社會保障基金監(jiān)管提供了依據(jù)。同時我廳還聯(lián)合財政廳等有關部門，轉(zhuǎn)發(fā)了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金失業(yè)保險基金管理中有關違紀處理意見的通知》以及《關于加強社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等，制定了《社會保險基金行政監(jiān)督辦法實施意見》和《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法實施意見》。通過上述制度政策的實施，為我省社會保險基金監(jiān)管工作的開展奠定了基礎,也為基金的規(guī)范管理創(chuàng)造了條件。

(二)社會保障基金財務會計制度執(zhí)行比較規(guī)范。

各經(jīng)辦機構(gòu)能執(zhí)行基金的財務、會計制度，在基金的籌集、使用上，實行收支兩條線管理，收入納入財政專戶，專款專用，總體上能按規(guī)定使用基金，按基金會計制度要求，分險種建帳，如實反映各險種的基金收支情況。

（三）社會保險基金的管理運行情況基本良好。

在基金的擴面和征收環(huán)節(jié)，各地為完成省政府下達的基金收入、凈增參保人數(shù)以及積累基金支付能力等目標任務，結(jié)合本地實際，采取切實可行的措施，完成和超額完成了各項目標任務。

在基金的支付環(huán)節(jié)，各經(jīng)辦機構(gòu)，按法律、法規(guī)和規(guī)章的有關規(guī)定使用基金，通過制定和完善各項管理和規(guī)章制度，采取各種有效措施防止基金流失，例如，建立離退休人員生存調(diào)查制度、養(yǎng)老金領取資格核查制度；利用指紋系統(tǒng)進行養(yǎng)老金領取的指紋鑒定；聘請醫(yī)保監(jiān)督員等。

社保結(jié)余基金的儲存除用于支付基金支出款項的支出戶存款外，主要存財政專戶，包括活期和定期存款。

（四）有計劃有重點地開展社會保障基金督查工作。

1998年，我廳和審計廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了勞動保障部、審計署《關于對社會保險基金進行全面清查的通知》，各地成立了清查工作小組，對社保基金的違紀情況進行了一次全面的清查。**年6月，我廳會同監(jiān)察廳、財政廳，對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金、失業(yè)保險基金、基本養(yǎng)老保險基金的管理使用情況開展了專項檢查。**年9月份，我省開展了五項社會保險基金的清理檢查。**年、**年相繼開展了企業(yè)年金經(jīng)辦情況檢查。**年開展了社會保障基金專項檢查和企業(yè)年金清查工作。目前又開展了社保基金存款優(yōu)惠利率等專項檢查。經(jīng)過幾年的努力，截至**年底，我省已將1998年4月以后發(fā)生的擠占挪用社會保險基金全部回收。全面清查和專項檢查工作的效果是明顯的，確保了我省社保基金在收繳、發(fā)放、結(jié)余各環(huán)節(jié)上安全運行。

二、我省社保基金管理存在的問題及原因分析

我省在基金監(jiān)管工作中還存在一些矛盾和問題。主要是管理政策還不夠完善，管理分散，基金管理制度不健全，加之缺乏有效的監(jiān)督，收支和管理環(huán)節(jié)存在一些隱患，瞞報社會保險費基數(shù)、少繳或不繳社會保險費、騙取或違規(guī)支付社會保險金等問題時有發(fā)生，在社保結(jié)余基金的管理問題上出現(xiàn)少計銀行利息、基金余額未轉(zhuǎn)存定期存款或購買國債、社會保險費未及時從國庫劃轉(zhuǎn)到財政專戶、不同險種的基金相互擠占，甚至違反國家政策規(guī)定，擠占挪用、違規(guī)動用基金的問題屢屢發(fā)生。尤其是1997年以前，由于制度不健全，再加上某些地方政府對保證基金安全完整的意識不強，我省擠占挪用社會保險基金的問題比較嚴重。據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，截止**年9月底，全省尚未回收擠占挪用社保基金2106萬元，未糾正其他違紀違規(guī)社保基金2288萬元。擠占挪用社保基金的有委托放貸、購買優(yōu)先股、企業(yè)借款、建辦公房和擔保抵押被扣等，并且這些借款企業(yè)大部分已破產(chǎn)，無資產(chǎn)可還。未糾正的其他違紀基金，均為非銀行金融機構(gòu)存款，大部分存在信用社、保險公司等，目前有些地區(qū)信用社、保險公司已倒閉，無法回收。

分析我省擠占挪用和其他違紀違規(guī)社保基金情況，主要原因是：

1、監(jiān)管體系不健全。由于沒有建立健全基金監(jiān)管體系，沒有一系列完整的基金監(jiān)管政策法規(guī)，缺乏基金監(jiān)管的有效手段，從而造成社保基金管理出現(xiàn)問題。

2、地方政府認識錯位，安全意識不強。部分地方政府認為，社保基金就是政府的錢，可隨意動用。如XX市人民政府、計劃委員會1992年批準，動用企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金購買國際信托投資公司優(yōu)先股。后因市國信被國務院強制撤銷，資產(chǎn)還在清算中，造成基金一時無法收回，目前損失難以估計。這種由政府出面動用社保基金的情況在我省尚未回收的擠占挪用基金中占了大部分。

3、管理制度不健全，執(zhí)行不到位。1997年以前，由于制度不健全，沒有規(guī)范的《社會保險基金財務制度》，一些地區(qū)勞動部門隨意作企業(yè)借款擔保、定向委托放貸及出借社保基金。如XX社保局1994年動用養(yǎng)老基金向企業(yè)委托放貸至今未回收。社保基金的管理制度執(zhí)行不到位，未執(zhí)行基金存款優(yōu)惠利率政策，沒有建立結(jié)余基金安排制度，結(jié)余基金的存儲安排不規(guī)范。

4、政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。加強社保基金的籌集、管理和運營并實現(xiàn)保值增值，是進一步完善社會保障體系的重要內(nèi)容。但按照國家規(guī)定，社保基金結(jié)余部分只能存銀行或購買國債。部分地區(qū)，為了社保基金的保值增值，將基金存入非銀行金融機構(gòu)，以獲取高額利息，本意是好的，但卻違反了基金管理制度，給基金帶來了風險。如XX地區(qū)下屬的兩個區(qū)社保中心1996年將養(yǎng)老基金分別存入保險公司和國際信托投資公司，后因公司倒閉，基金未能收回。

三、進一步做好我省社保基金監(jiān)管工作的對策建議

針對社保基金管理出現(xiàn)的問題，我們要切實加強社會保障基金監(jiān)督工作，確保國家的社會保障基金管理政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，維護和保障社會保險基金資產(chǎn)的質(zhì)量，防范和化解基金管理的風險，及時綜合有關情況，評價基金管理、運作狀態(tài)，分析產(chǎn)生的原因和可能帶來的危害，有效制止和糾正違法、違規(guī)行為，確保我省社保基金安全完整及各項社會保障工作的正常運行，并為政府制定和實施社會保障計劃提供可靠信息和依據(jù)。為此我們就做好我省社保基金監(jiān)管工作提出如下意見：

（一）建立健全社會保障基金的監(jiān)管體系。

建立社會保障基金監(jiān)管體系是完善社會保障制度的重要組成部分。要盡快建立健全以社會保障監(jiān)督委員會為統(tǒng)領，行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督共同組成的基金監(jiān)管體系。勞動保障部門基金監(jiān)管機構(gòu)實施的行政監(jiān)督，在社會保障基金監(jiān)管體系中發(fā)揮主導和協(xié)調(diào)作用，由于社會保險管理部門多、環(huán)節(jié)多，基金監(jiān)督涉及面廣，僅僅依靠單一部門或各部門孤立開展工作，無法形成合力，難以實現(xiàn)監(jiān)督目標。我們要與有關部門建立協(xié)同監(jiān)管的機制，逐步建立以勞動保障部門為主導，財政、審計等相關部門協(xié)同監(jiān)管的工作機制，以確保社會保障基金的安全完整。當前，要爭取盡快成立省社會保障基金監(jiān)督委員會，通過成立監(jiān)督委員會，構(gòu)建起全省社保基金監(jiān)管網(wǎng)絡，為切實加強社保基金監(jiān)管提供組織保證。

（二）提高對社保基金監(jiān)管工作的思想認識。

各級政府和有關部門要高度重視，充分認識加強社會保障基金監(jiān)督管理的重要性和必要性。加強社會保障基金監(jiān)管，是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的保證，如果社會保障基金缺乏監(jiān)管，那么再好的社會保障制度也難以維持。因此，監(jiān)管工作首先是要確保基金安全，避免和減少基金損失，切實保障廣大職工和離退休人員的切身利益。其次是要防止濫用權力。現(xiàn)階段基金管理主要由國家規(guī)定的專門機構(gòu)負責，運作尚在規(guī)范之中，為了保障這項巨額資金的正確運用，防止管理人員濫用權力、以權謀私，必須予以經(jīng)常、有效地監(jiān)督制約，形成相應的權力制衡機制。第三是要保證支付。社會保障基金是退休人員、失業(yè)人員、職工患病、職工因工負傷的活命錢、治病錢，管好用好這筆基金，確保社會保險金的按時足額發(fā)放，才能安定人心、穩(wěn)定社會。

（三）加強社會保障基金監(jiān)管法制建設。

依法行政必須有法可依，依法檢查必須有法規(guī)保障。我們要抓緊基金管理制度建設和基金監(jiān)督制度建設，抓緊制定國家有關基金監(jiān)管政策和法規(guī)的配套實施細則，使基金監(jiān)管工作制度化、法制化。要盡快出臺我省《社會保險費征繳條例》、《社會保險基金監(jiān)督條例》等。在建立社會保障監(jiān)督委員會的基礎上，還應制定《社會保障監(jiān)督委員會章程》等，通過一系列法規(guī)制度的建立推動社保基金監(jiān)管走上規(guī)范有序的軌道。

（四）加大社會保障基金監(jiān)督力度。

要積極探索基金監(jiān)督的方式方法，研究制定事前、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，并以事前監(jiān)督為主的監(jiān)督程序。要加強行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。政府應代表國家對社會保險基金的收入、支出、運營等過程進行監(jiān)督。依法由國家審計機關定期對社保基金的財務收支及管理情況進行審計，并向社會公布審計結(jié)果，以杜絕和減少違紀行為發(fā)生。同時，要求社會保險基金管理機構(gòu)將基金的收支、使用、管理等情況及時向社會公布，讓參保者本人知曉有關情況，自覺維護自身的合法權益，形成全社會輿論監(jiān)督氛圍。要有計劃有重點地組織開展全面清查和專項督查，發(fā)揮各地基金監(jiān)督舉報電話的社會監(jiān)督作用，對違紀違規(guī)案件進行嚴肅查處。抓緊追償處置社會保險基金不良資產(chǎn)，解決過去擠占挪用基金的遺留問題，該收回要堅決收回，可以核銷的要抓緊核銷。要進一步做好非銀行金融機構(gòu)基金存款的清理和轉(zhuǎn)存工作，逐項逐筆研究解決辦法，盡快將基金存款全部轉(zhuǎn)存國有商業(yè)銀行，化解可能出現(xiàn)的風險。

（五）加強社會保障基金管理。

規(guī)范社保基金管理機構(gòu)和人員的合規(guī)運作，是減少基金損失的基礎。確保基金安全完整，化解管理運營風險，必須完善基金管理制度，規(guī)范具體運作行為。一是要建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)和稽核檢查機構(gòu)，為基金管理提供組織保證。二是建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制。通過建立和完善社保經(jīng)辦管理的內(nèi)部控制制度，促進依法經(jīng)辦、規(guī)范運作，防范和化解經(jīng)辦管理風險，提高經(jīng)辦管理水平。三是完善基金管理制度。建立健全稽核管理制度，建立補充保障基金的管理制度，并要協(xié)同財政部門完善基金財務管理制度，按照有關規(guī)則、程序，規(guī)范社會保險基金的管理行為。四是加強隊伍建設，確保基金監(jiān)督和稽核工作落到實處。要建立一支與當前形勢發(fā)展相適應的基金監(jiān)管和專業(yè)化稽核隊伍，選配必要的財會、金融、法律等專業(yè)人員，充實社會保障基金監(jiān)督隊伍。并通過加強培訓和對《社會保險審計檢查證》的管理，提高隊伍素質(zhì)，確保基金監(jiān)督和社會保險稽核工作的有序、有效開展。

（六）實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。

加強基金監(jiān)管的一個重要任務是實現(xiàn)社保基金保值增值。過去，我們在“看好”基金方面做了很多工作，基本維護了基金的安全完整。現(xiàn)在要在“看好”的基礎上在“管活”上下功夫。一是對于根據(jù)國家規(guī)定只能用于存銀行、買國債的社會保險基金結(jié)余，要按照規(guī)定積極做好結(jié)余基金安排計劃，既確保基金安全，又努力提高收益率，以對國家和老百姓負責。二是對于社會保障基金中的其他基金，如企業(yè)年金以及通過其他渠道籌集的社保專項資金，要積極探索保值增值的途徑。三是積極向國家建議，爭取開展試點，認真研究制定有關政策措施，建立相應機構(gòu)，改善基金監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造良好的投資運營環(huán)境，讓基金在安全的基礎上保值增值。