統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

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近年來，全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。“三農(nóng)”問題成為全黨工作的重中之重。黨的十六大明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，十六屆三中全會進一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”。這些重要論斷為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。

當前農(nóng)村發(fā)展面臨的最大問題仍然是農(nóng)民增收困難，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶增收難度更大從1997年開始，農(nóng)民收入增長進入一個低谷期。1997～2002年農(nóng)民人均純收入年平均增長3.97％，比改革開放以來24年平均值（7.33％）低3.36個百分點。

具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶，相當一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。

2000～2002年，全國減收農(nóng)戶占42％。城

鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間收入差距擴大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997～2002年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長7.8％，比農(nóng)民人均收入增幅高3.84個百分點，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達到3.11：1。2004年城鄉(xiāng)居民收入的差距達3.2：1。雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復性的增長，但基礎并不牢固，影響農(nóng)民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。現(xiàn)在是新中國成立以來農(nóng)產(chǎn)品供應最豐富的時期，也是改革開放以來農(nóng)民增收形勢最嚴峻的時期，是城鄉(xiāng)居民收入差距拉得最大的時期。2004年中央1號文件是改革開放以來黨中央發(fā)出的第一個專門關于增加農(nóng)民收入的政策性文件。文件科學分析了新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重大變化和農(nóng)民增收面臨的嚴峻形勢，明確提出通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，擴大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)收入，強化支持保護，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快遏制城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了一系列增加農(nóng)民收入的綜合性政策措施，特別是在調(diào)整國民收入分配結構，加大國家對“三農(nóng)”的支持力度方面制定了更加有力的政策。

對于解決“三農(nóng)”問題，應該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進入新階段的科學判斷；1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要任務是推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調(diào)整；2000年又提出農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標是增加農(nóng)民收入；2002年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題

作為全黨工作的“重中之重”。這是新一屆中央領導集體在“三農(nóng)”問題上的鄭重承諾。黨的十六大報告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農(nóng)”問題的指導思想。十六屆三中全會又進一步提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求。這些重要論斷為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。

繼續(xù)清理各種針對外出民工的歧視性政策，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造公平環(huán)境在降低農(nóng)民外出就業(yè)門檻，保護進城務工農(nóng)民的合法權益方面，最近兩年政策力度很大。2003年國務院辦公廳專門發(fā)了一個保障外出就業(yè)農(nóng)民權益的政

策文件。今年國務院在最短的時間里出臺了廢止收容遣返制度的政策。對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓和外來人口子女教育問題現(xiàn)在也引起了高度重視，出臺了相應的文件。特別是十六屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部對這些政策的落實情況進行了大量的調(diào)查。我們的調(diào)查表明，已經(jīng)制定的這些政策并沒有真正落實到位，還有一些針對農(nóng)民外出就業(yè)的歧視性的政策需要解決。

盡快取消專門面向外出就業(yè)民工的就業(yè)證、健康證等不合理的證卡，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，堅決糾正各種變相收費。1994年，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》，根據(jù)這項規(guī)定，開始實施以就業(yè)證卡管理為中心的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)制度。進城務工就業(yè)的農(nóng)民工，要辦理名目繁多的證件。從實際情況看，這種以就業(yè)證卡管理為中心的就業(yè)制度，在實際執(zhí)行中，大多演變成以管理之名，行收費之實。這種證卡制度對外出就業(yè)農(nóng)民帶有明顯的歧視性，這種做法損害了進城農(nóng)民平等的就業(yè)權利，不符合市場經(jīng)濟公平競爭的原則，也沒有真正起到引導農(nóng)民有序流動的作用。從最近幾年的情況看，在農(nóng)民辦理各種證卡時，收費過多、過濫。雖然中央出臺了清理對進城農(nóng)民務工亂收費的政策，但有的地區(qū)繼續(xù)變相向民工收費。例如，根據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查，在國務院已明令取消對進城就業(yè)農(nóng)民不合理的收費之后，某個大城市在民工辦理就業(yè)證和健康證時，又變相亂收費。農(nóng)民辦一個就業(yè)證，要交50—60元的“培訓費”，辦一個健康證，辦證費、體檢費和培訓費加在一起要收114元。實際上，辦證單位并沒有向民工提

供真正的培訓服務，完全是“搭車”亂收費，這種做法嚴重侵害了農(nóng)民的合法權益。再如，南方某個城市，過去辦理暫住證340多萬個，每年收費金額約10億元。

2002年中央要求取消對進城農(nóng)民務工不

合理收費的政策后，為解決承擔外來人口管理功能的戶管員的工資來源問題，又決定對出租屋開征治安管理費。治安管理費的征收，很可能會轉(zhuǎn)嫁為外來工的打工成本。最近幾年，要求取消就業(yè)證和健康證的呼聲很高，建議：2004年下決心取消這些不合理的證卡；嚴厲查處強迫農(nóng)民接受培訓，以培訓之名，向農(nóng)民亂收費的行為；明確要求輸入地政府將對外來人口的管理費用納入政府的財政預算中，絕不能變相向企業(yè)或個人轉(zhuǎn)嫁負擔。

抓緊研究取消暫住證的問題。1995年，中共中央辦公廳發(fā)出《關于加強流動人口管理工作的意見》，決定實行統(tǒng)一的流動人口就業(yè)證和暫住證制度，以提高流動的組織化、有序化程度。從這些年實際執(zhí)行的情況看，目前實行的以暫住證為主的流動人口管理制度存在明顯缺陷。實際上，相當一部分流動人口已經(jīng)在暫住地扎下根來，已經(jīng)成為事實上的常住居民，但仍不能享受本地居民的權利。現(xiàn)在，有的城市（如沈陽等）提出要對外來人口實行“人性化管理、市民化待遇、親情化服務”，

并取消了對流動人口實行的暫住證制度。

暫住證制度對外出就業(yè)農(nóng)民來講，不是一種科學有效的管理制度，從某種程度講，甚至是一種帶有歧視性的政策。新的居民身份證管理條例已經(jīng)頒布，按照十六屆三中全會關于建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度的精神，建議適時取消對外來人口實行的暫住證制度，實行暫住申報制度。

將農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓作為一件大事來抓，大幅度增加各級政府用于勞動力培訓的投入，探索新的培訓方式。對解決我國“三農(nóng)”問題而言，人們對開發(fā)自然和生態(tài)資源，對增加物質(zhì)資本的投入等都有了足夠的重視，但對于開發(fā)人力資本的重要性，不見得都認識到位了。據(jù)了解，農(nóng)村勞動力中受過專業(yè)技能培訓的僅占9％。

進城務工的農(nóng)民中絕大多數(shù)農(nóng)民沒有接受任何職業(yè)技能培訓。同時，農(nóng)村大部分沒有繼續(xù)升學的初、高中畢業(yè)生，由于沒有接受過職業(yè)教育，就業(yè)競爭力不強。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，從根本上講，取決于9億農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。只有大幅度提高農(nóng)村人口的科學文化素質(zhì)，培養(yǎng)大批的專門人才，才能把沉重的農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為巨大的人力資源優(yōu)勢。可以說，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，是從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的關鍵所在。從中央的角度講，對農(nóng)民素質(zhì)的提高和農(nóng)村勞動力的培訓也越來越重視。今年國務院六個部委專門制定了農(nóng)民工培訓計劃，國務

院關于農(nóng)村教育發(fā)展的決定也明確提出，今后普遍開展農(nóng)村實用技術培訓，每年培訓農(nóng)民超過1億人次。積極實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓，每年培訓2000萬人次以上。對農(nóng)民的就業(yè)培訓問題，要把握四個政策要點：一是將農(nóng)村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制；二是

把滿足市場需求和尊重農(nóng)民意愿作為根本出發(fā)點，走先培訓后輸出、以培訓促輸出、定向培訓、定向輸出的路子等等。特別是要防止以培訓之名，對農(nóng)民亂收費；三是建議推廣“勞務培訓券”制度；四是加強對農(nóng)村職業(yè)技能教育的支持力度。

長期以來，農(nóng)村職業(yè)技術教育教學內(nèi)容與農(nóng)村發(fā)展需求嚴重脫節(jié)。由于經(jīng)費短缺，農(nóng)村職業(yè)教育機構萎縮，人員大量流失。建議有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學校的重點放到農(nóng)村去。可以通過高職在農(nóng)村擴招，每年從800萬農(nóng)村初高中畢業(yè)生中逐步轉(zhuǎn)出300萬—400萬農(nóng)村青年，其余400萬人經(jīng)過中學階段的職業(yè)教育可以回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)或進城從事二三產(chǎn)業(yè)。這對減少農(nóng)村中、小學大量輟學，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，推進農(nóng)村城市化意義重大，符合農(nóng)村社會發(fā)展的必然要求。

繼續(xù)加大政府對農(nóng)村義務教育的支持力度，加快實行“兩免一補”（免學雜費、免課本費、補助生活費）目前，我國農(nóng)村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，而城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成。這是城鄉(xiāng)之間最大的不平等，解決農(nóng)村與城市之間基礎教育的不平衡問題，必須進一步完善農(nóng)村基礎教育的管理體制和投入機制。

總體來看，我國農(nóng)村義務教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預算內(nèi)農(nóng)村義務教育經(jīng)費支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財政預算內(nèi)農(nóng)村義務教育投入嚴重不足。1994—2000年，預算內(nèi)農(nóng)村義務教育經(jīng)費占農(nóng)村義務教育經(jīng)費總額的比重為57.7％。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用于基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農(nóng)村基礎教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔。中央和省級政府對義務教育只承擔補助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責任。應該看到，過去隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔了發(fā)展農(nóng)村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農(nóng)民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務教育機會不平等的延續(xù)乃至擴大。

2001年6月國務院公布《關于基礎教育

改革與發(fā)展的決定》，明確了縣級政府對本地農(nóng)村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統(tǒng)一發(fā)放。

2002年4月中央又強調(diào)指出，農(nóng)村義務

教育要實現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)到主要由政府承擔，政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農(nóng)村義務教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應看到，中西部地區(qū)相當一部分縣、市，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。

應看到，由于過去欠賬多，農(nóng)村義務教育發(fā)展面臨的一些突出問題遠沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學校公用經(jīng)費不足問題、大量危房問題。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務教育的投入狀況不是改善了，而是進一步惡化了；農(nóng)村義務教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農(nóng)村義務教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農(nóng)村義務教育狀況一定要有一個客觀的估計。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務教育發(fā)展的要求。我國平均受教育年限為7.11年，只相當于美國上世紀初的水平、日本上世紀50年代的水平。在教育投入中，投入小學

的社會收益率是最高的。而國際經(jīng)驗表明，政府將錢投在補貼學生的學費和課本費上，效果會更好。1907年日本就實行了6年的強制免費義務教育，1947年又實行了9年強制免費義務教育。最近國務院關于農(nóng)村義務教育的文件提出爭取2007年農(nóng)村困難家庭享受“兩免一補”。

據(jù)有關資料，中西部地區(qū)農(nóng)村中小學貧困學生約1500萬人，如果按每個學生平均每年減免學雜費、課本費300元計算，每年需要45億元。就我國的總體經(jīng)濟實力和財力來講，應該有能力在免除農(nóng)村義務教育學雜費和書本費方面走得更快些。

改革現(xiàn)行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規(guī)模，更要著眼于保護農(nóng)民合法利益用不同方式剝奪農(nóng)民的土地，已成為新形勢下侵犯農(nóng)民利益的主要形式。

農(nóng)民講，過去基層政府是吃“肚皮”（指計劃生育罰款），現(xiàn)在是吃“地皮”（指低價征地、宅基地亂收費等）。在征地制度改革的政策上要把握好五點：一是征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設成本。二是要修改相應的法律法規(guī)，在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地年度計劃的控制下，應允許集體非農(nóng)建設用地合理流轉(zhuǎn)。這方面廣東省正在進行探索。三是對各地競相壓低土地出讓價的做法要堅決予以糾正。四是要建立失地農(nóng)民的社會保障。五是抓緊制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)。“公務員之家”版權所有