貿易政策制定問題與建議

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摘要：美國一直存在較大的貿易逆差，其根源在于美國儲蓄與投資的失衡，也就是宏觀經濟的失衡。當前美國貿易政策及國際貿易規則面臨挑戰，貿易促進權的續簽、世界貿易組織改革、自由貿易協定談判、美中貿易關系等都是需要關注的重點。在貿易政策方面，未來美國國會的監督和立法工作任重道遠。

關鍵詞：美國貿易政策；國際貿易規則；自由貿易協定；貿易關系

一、引言：美國貿易政策面臨挑戰

在美國對外貿易政策的制定和調整問題上，美國國會一直擁有重要權力，發揮著重要作用。自第二次世界大戰以來，美國主要是通過以下貿易政策，推動美國經濟增長，提升美國進出口競爭力：一是不斷降低國際貿易壁壘和國際投資壁壘；二是不斷完善基于規則的國際貿易體系，這里所說的規則主要是指開放、透明和非歧視；三是遵守貿易伙伴國家的貿易承諾和美國貿易法律法規；四是向受到不公平的貿易政策影響的美國工人和進出口企業提供經濟支持。拜登政府上臺時表示，要將工作重點放在國內經濟問題方面。在美國政府推進下，許多貿易政策的調整正在進行中。與特朗普政府所強調的單邊貿易政策不同，拜登政府提倡與貿易伙伴國和盟友在對外貿易方面進行密切合作，以共同應對目前國際貿易規則所面臨的挑戰，這一挑戰包括世界貿易組織改革。從目前情況看，特朗普時代的一些單邊貿易限制政策仍在發揮作用。為此，最近美國國會審議了相關貿易政策問題，包括全球供應鏈的彈性、美中貿易挑戰、單邊關稅與豁免、稅收優惠計劃、自由貿易協定以及俄烏沖突可能帶來的潛在的貿易風險。

二、美國貿易逆差及其根源分析

經濟學認為，對外貿易活動有利于本國經濟發展，能夠給本國經濟帶來顯著收益，但是，對外貿易的收益與成本或者分布不均或者過于集中。對外貿易活動是指一個國家生產并出口那些自己在技術或資源方面具有比較優勢的商品和服務，進口那些自己國內無法生產或生產效率較低的、不具備比較優勢的商品和服務。貿易收益包括通過國際競爭和規模經濟，出口本國具有效率優勢、生產優勢和價格優勢的商品和服務，進口本國不具備效率優勢、生產優勢和價格優勢的商品和服務，以提高資源配置效率，提高勞動生產率，促進本國經濟增長和擴大就業。貿易成本包括勞動、工資和資本等生產要素因為進口競爭和生產轉移而受到的經濟損失。如何看待貿易自由化對一國經濟的影響，這是一個很難衡量、也很難進行廣泛討論的問題。因為一國經濟發展會受到許多因素影響，貿易活動只是這諸多因素中的一種。但是，對外貿易活動的變化可能對一國經濟和經濟結構造成較大沖擊，導致一些行業較快發展而另一些行業停滯不前。經濟學家認為，擴大對外貿易會促進美國經濟發展，但同時也可能導致美國某些行業和某些地區的工作崗位流失，主要途徑包括離岸和外包。因此，在對外貿易活動中，需要不斷地對工人進行培訓，需要適時地對生產要素進行重置，以適應由對外貿易發展所帶來的就業和技術變化。美國是世界上最大的對外貿易國，也是外國直接投資的主要來源地和目的地。最近幾十年來，隨著美國對外貿易活動不斷擴大，美國國內市場和國內生產與國際市場和全球價值鏈生產已經融為一體，尤其是與新興市場經濟體和發展中國家的經濟聯系更加密切。最近一個時期以來，美國貿易情況的變化在一定程度上反映了新冠肺炎疫情沖擊和經濟復蘇的影響。從商品與服務、出口與進口的角度看，2021年，歐盟作為一個整體是美國最大的貿易伙伴（10910億美元）。按國家來劃分，美國最大的貿易伙伴國依次為加拿大（7580億美元）、墨西哥（7250億美元）、中國（7160億美元）、日本（2800億美元）和德國（2670億美元）。長期以來，美國一直存在較大的貿易逆差，其中，商品貿易為逆差，服務貿易為順差，不過，商品貿易的逆差遠遠大于服務貿易的順差。經濟學家認為，美國進口與出口失衡的根源是美國儲蓄與投資失衡，也就是說，美國貿易逆差的根源是美國宏觀經濟失衡。

三、新形勢下如何理解美國貿易政策？

（一）貿易政策構成

美國國會制定美國貿易談判目標，制定相關法律法規，制定自由貿易協定規劃，并且監督聯邦政府機構履行貿易行政職能。根據相關法律法規，美國貿易代表辦公室是負責美國貿易談判的政府機構，并且負責美國國內多部門的貿易政策協調工作，提供公共部門意見和私人咨詢意見。新形勢下，美國貿易政策主要由以下部分組成：第一，貿易規則制定、貿易自由化和貿易行政。包括自由貿易協定談判、貿易規則制定和投資規則制定，決定爭端解決機制。第二，出口的促進和限制。出口融資、國際市場研究、美國對外貿易活動宣傳、美國政府貿易代表團出訪以及商品和服務出口的促進與限制政策。第三，海關、貿易支持、貿易調整、邊境管制。管控可能由進口和出口所帶來的各種不利影響，包括對國家安全的影響、對國際收支的影響，制定應對不公平關稅壁壘和非關稅壁壘的政策措施，為那些受到不公平貿易沖擊的工人和企業提供經濟援助。第四，貿易優惠。推進符合條件的發展中國家的產品和服務免稅進入美國市場，以擴大對外貿易，促進經濟增長。第五，國際投資。具體為制定自由投資條約和自由貿易協定，促進美國對外直接投資和外國對美直接投資，審查外國直接投資對美國經濟和國家安全的可能影響。

（二）貿易法和貿易政策

美國國會已經授權美國政府處理相關對外貿易問題，包括不公平的商品貿易和服務貿易（反傾銷和反補貼稅法等）。特朗普政府重新啟動了三個權限：《1974年貿易法》第201條和301條（分別應對來自商品貿易的進口損害問題和貿易壁壘或違反貿易承諾的問題），以及《1962年貿易擴展法》第232條（主要解決對外貿易與國家安全問題）。1995年世界貿易組織及其爭端解決機制建立以后，這些政策工具的使用有所減少。后來，特朗普政府曾經利用它們對鋼鐵和鋁進口（第232條）以及從中國進口的某些商品（第301條）實施關稅限制和其他限制。作為回應，美國的貿易伙伴國也采取了征收報復性關稅、談判例外（配額）等政策工具，并且啟動了世界貿易組織爭端解決機制。

（三）貿易促進權

國會和總統會通過共同努力來促進美國自由貿易協定的簽署和實施。自《1934年互惠貿易協定法》開始，美國國會會定期授予美國總統一定權力，通過簽署和實施各種互惠互利的自由貿易協定來降低關稅。為了應對非關稅貿易壁壘，美國國會在《1974年貿易法》中通過了關于“快速通道”的授權，在明確貿易談判目標的同時，加快實施關于自由貿易協定的立法審議。自2002年起，這些政策措施被一攬子稱為“貿易促進權”。考慮到簽署新的自由貿易協定的必要性及其對美國經濟的積極影響，未來關于貿易促進權續簽的討論，可能成為美國國會關注的重點。

（四）世界貿易組織

現行國際貿易規則體系植根于世界貿易組織的多邊貿易體系之中。眾所周知，1995年建立的世界貿易組織接替了《關稅與貿易總協定》，而1947年簽訂的《關稅與貿易總協定》是第二次世界大戰以后由美國和歐洲共同努力建立的全球貿易安排的一個重要組成部分。世界貿易組織的核心原則為非歧視性和透明度，自由貿易協議涵蓋了貨物貿易、服務貿易等多個方面。美國政府一直在努力消除關稅壁壘和非關稅壁壘，建立國際貿易規則和對外貿易活動的行為準則，建立國際貿易爭端解決機制。一個時期以來，出于對貿易自由化進程停滯不前的擔憂、對發展中國家“例外”的擔憂、對不遵守世界貿易組織規則的擔憂等，美國和其他成員國要求對世界貿易組織進行改革。世界貿易組織爭端解決機制是引發此次改革要求的“導火索”。2019年以來，世界貿易組織爭端解決機制上訴機構一直未達到法定人數，無法進行新案件的審理。前面幾屆美國政府出于對世界貿易組織爭端解決機制上訴機構涉嫌越權的擔心，都拒絕任命新的法學家，從而造成目前的僵局。目前世界貿易組織正在就電子商務、漁業補貼以及新冠疫情應對等問題進行討論，需要盡快完善世界貿易組織爭端解決機制上訴機構。

（五）自由貿易協定

一個時期以來，世界貿易組織關于新一輪自由貿易協定的談判停滯不前，與此形成對比的是，雙邊和區域自由貿易協定不斷涌現。到目前為止，全球有超過300個自由貿易協定生效。美國已經與20多個國家簽署了14項自由貿易協定。美國的自由貿易協定是特朗普政府關注的重點問題。特朗普宣誓就任美國總統后不久，就正式拒絕了對《跨太平洋伙伴關系協定》的簽署，并且要求對《美韓自由貿易協定》進行修改；與此同時，與日本簽署了包括部分關稅和數字貿易的協議，簽署了新的《美墨加協定》，以修訂和取代《北美自由貿易協定》。2020年7月1日《美墨加協定》正式生效，《美墨加協定》使用美國在《跨太平洋伙伴關系協定》中的談判立場，解決了數字貿易和國有企業等問題，增加了北美對車輛原產地的要求，擴大了農產品的市場準入，減少了美國在政府投資和政府采購等領域的義務。特朗普政府還與歐盟、英國和肯尼亞等經濟體啟動了地區和雙邊的自由貿易協定談判。到目前為止，拜登政府還沒有開始重啟那些被長期擱置的自由貿易談判，而是在尋求達成新的自由貿易協定。2021年，拜登政府與歐盟建立了雙邊貿易和技術委員會，就雙邊和全球問題開展合作。拜登政府還宣布了由美國貿易代表辦公室和商務部共同制定的印太經濟框架計劃，希望能夠通過這一框架計劃在數字貿易、勞動力保護和環境保護等問題上達成一致。

四、美中貿易關系：困難與進展

中國是美國最重要的貿易伙伴國之一，美中關系是最具挑戰性的貿易和經濟關系之一。美國對中國的擔憂主要來自兩個方面：一是由中國政府主導的經濟政策、知識產權保護、技術轉讓、產業補貼等；二是中國政府對重要行業和重要領域的市場準入限制。為此，特朗普政府曾經啟動了301條款，并且于2020年1月通過談判達成了“第一階段”自由貿易協議，解決了知識產權保護等問題，在農業和金融服務業等領域建立了新的市場準入標準。不過，從目前情況看，美中貿易關系仍面臨困難。

五、在貿易政策方面，未來美國國會的監督和立法工作

在貿易政策方面，未來美國國會的監督和立法工作主要包括：一是未來美國貿易政策調整，包括對美國貿易自由化政策的評估；二是在以開放、透明和非歧視規則為基礎的國際貿易體系中，美國將如何繼續發揮領導作用，如何推進世界貿易組織改革，如何在國際貿易問題上進一步加強與盟國的合作；三是考慮到對外貿易對美國經濟的影響，是否要給予美國政府更多的制定貿易政策的權力；四是如何改善美國與主要經濟體的貿易合作問題，如何解決全球供應鏈中的強制勞動問題；五是評估《美墨加協定》和所有自由貿易協定的執行情況，評估相關自由貿易協定的前景；六是審查外國直接投資和技術出口中的國家安全問題。

作者：沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾 布洛克·R·威廉姆斯 王宇譯