土地財政情況相關分析

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摘要：收集近年來地方政府多項相關數據，突出的是，目前地方政府的財政收入高度依賴于“土地財政”——通過出賣土地獲得土地出讓金。這雖然在一定程度上能夠增加政府的財政收入，推動城市發展，但這是不可持續的。伴隨其負面影響而來的是“房住不炒”政策的落地，以及政府土地存量的逐漸減少等，削減政府此類行為的各方壓力，地方政府需要找到新的出路。本文將從多個角度，對土地財政的成因、危害進行分析并據以提出相關的政策建議，以期能夠改善當前的政府處境。

關鍵詞：土地財政；房價；利弊分析；可持續發展

一、土地財政的概念

對于土地財政，一般來說，有廣義和狹義兩種劃分。廣義的土地財政包括以土地出讓金為主的非稅收入，土地的直接、間接稅收收入以及土地抵押融資收入（見圖1）。圖1廣義土地財政內容狹義的土地財政，則主要指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，即主要考察的是通過土地出讓金來滿足財政需求，是目前地方政府在開展稅收征收之外的主要收入來源。本文將從狹義的土地財政的角度來進行分析。

二、土地財政的現狀

（一）我國土地財政整體情況

我國土地財政整體情況如表1所示。

（二）土地出讓收入規模

從圖2和圖3中可以看出，我國土地出讓的規模一直呈現出增長的趨勢，甚至從2016年的3.56萬億元直接突破五億元達到了2017年的5.21萬億元，此后也始終保持著一年增加一萬億元以上的速度，并且土地財政始終是財政收入中的大頭，比例常年在25%左右及以上。

（三）土地依賴度

土地財政依賴度是根據地方政府土地出讓金收入與一般公共預算收入的比例來計算的。從圖4中可以看出，從全國數據來看，我國土地財政在一般公共預算中占據了很大一部分，而圖5則是更直接地顯示了地方土地財政的差異，尤其是排名前六的城市，土地財政依賴度甚至超過100%，也就意味著土地出讓收入甚至超過了地方政府一般公共預算收入。

（四）總結

根據以上的圖表和數據，不難看出，對于地方政府來說，土地出讓金是極其重要的財政收入來源，它可以被稱為地方政府的“第二財政”，成了地方政府進行經濟建設的支柱。

三、土地財政形成原因

（一）地方政府財政壓力

分稅制改革后，地方政府面臨著財權與事權不匹配的困境，財政支出的壓力增大，僅僅依靠稅收已經無法支撐地方政府履行相應職能，因而必須尋找高效的增收途徑。地方政府擁有大量的閑置土地，土地出讓由地方政府“壟斷經營”，其收入直接算入地方財政收入，而市場上又存在對土地的大量需求，因此，通過“賣地”來增加收入，無疑是極好的選擇。如今，雖地方各級政府的收支情況正不斷改善，但土地出讓來錢快，不需要付出過多的額外成本，還能帶來其他各方面的益處，地方政府仍舊將其作為主要的收入來源。

（二）地方政府競爭與政治晉升刺激

我國一直以來有著“績效考核”的制度，中央與地方政府之間也不例外。而中央對于地方官員的考查主要是考查其在位期間，地方的經濟發展狀況（以GDP與財政收入為主），因而會促使地方官員在其任期內集中力量促進經濟方面的發展，以亮眼的成績來吸引中央的關注，從而實現政治晉升。在部分地方官員心中，經濟發展是為其政治晉升服務的，而同級政府之間又潛移默化地形成了一種競爭關系，更強化了這種理念。地方政府一直以來在土地出讓金方面，對于工業地價始終是采取降費的政策，甚至變相實行“零地價”“負地價”，從而吸引了許多企業在地方設廠進行生產，拉動地方的經濟增長，在競爭與考核當中更加容易脫穎而出。因此，對土地財政的高依賴從某種程度上也是地方政府大肆“招商引資”的副產品。

四、土地財政的益處

（一）增加財政收入

市場上存在大量的土地需求，在大部分的土地掌握在政府手中的時候，政府可以適當抬高價格，通過出讓土地獲得相應的資金，從而增加地方政府財政收入，緩解財政赤字壓力。

（二）推動城市發展

一方面，政府財政收入的增加使政府獲得更多的資金用以發展地方基礎設施建設，推動城市化進程；另一方面，政府低價售出土地用于產業發展，這也增加了政府對于外來的資金與人才的吸引，從而推動當地經濟進一步發展。

五、土地財政的危害性

（一）“竭澤而漁”

地方各級政府在通過土地出讓來獲取相應的財政收入時，往往只在乎自己的發展利益，從而無休止地、貪婪地進行索取，大肆販賣土地，以期能夠獲得收入的最大化。這就導致隨著時間的推移，地方政府手中能夠用以販賣從而獲取收入的土地的數量越來越少，地方財政收入缺口的問題也越發難以得到解決，這無異于是一種“竭澤而漁”的行為，這樣“短視性”的政策實施是難以持久的。

（二）環境破壞

土地財政迅速擴張，政府大量出賣土地給產商進行開發建設，尤其是工業發展，難免會引發噪聲污染、粉塵污染、廢水廢氣排放等環境污染問題。同時，政府為了能夠賺取更多的收入，還會加大對于荒地、林地等的開發力度，使其能夠投入使用，強行提高土地利用率，從而使原生態環境遭到破壞。

（三）房價上漲

在土地有限的情況下，政府在出讓土地時，為了實現財政收入的最大化，并平衡低價出讓土地給工業的情況，常常采取“高商住地價”的方式，對住房用地收取高額的土地出讓金。而當前由于房價的快速上漲，房地產開發商對于房地產事業始終抱有較為樂觀的預期，認為自己能夠從中賺取大筆收益，因而也愿意向政府支付更高的土地出讓金來獲得土地的使用權與開發權，而提高房價就是房地產商將該筆費用轉移給消費者進行支出的一種方式。在政府與房地產商雙方的共同作用下，房價水漲船高是自然之勢。與此同時，為了增加居民購買住房的需求，加大各房地產商對于土地的需求，使得在供求關系的影響下，抬高土地出讓金價格，政府還會采用各種優惠政策，來強化居民的購房意愿。這樣就形成了一種刺激房價增長的循環機制。

（四）忽視稅收

由于政府擁有土地財政這一較快的收入來源，再加上地方為吸引對當地的投資，可能會導致地方政府對于稅收方面的不重視，放寬稅收的監管，甚至對于能夠帶來當地經濟發展的企業的偷漏稅行為“睜一只眼，閉一只眼”。這顯然損害了我國公民的整體利益，使稅收的公平性受到影響。

（五）經濟發展不平衡

政府利用土地財政，推動了城市化的發展和工業的發展，吸引了農村人民流入城市，并且由于大肆出賣土地，減少了農村可耕種土地，農民難以以耕種為生，損害了農業的發展。因此這不僅造成了城鄉發展的不平衡，也造成了產業結構的不合理，農業弱化而工業過于強化。久而久之，就會拉大城市和農村人民的經濟差距，從而也加劇了貧富兩極分化，這對于社會發展是不利的。

六、土地財政改革的必要性

（一）“房住不炒”政策的落實

如今，國家正在加強落實“房住不炒”政策，通過征收房產稅、加強監管等政策，降低對房產的非居住需求，壓低當前飛速上漲的房價，減少房地產商的利潤，從而使房地產商高價大量從地方政府處購買土地的動機下降，政府將無法如同從前一般抬高土地出讓金額，財政收入將有所減少。

（二）土地存量減少

由于常年來土地財政規模的擴大，歷年政府采取出賣土地的方式獲取財政收入，當今政府手中所擁有的土地數量越來越少，以土地謀發展的城市融資戰略模式，已經無法再持續下去了。如果不及時遏制這種趨勢的進一步發展，遲早會“坐吃山空”，再無地可賣，到那時地方政府的財政壓力將進一步增大，因而改革勢在必行。

七、政策建議

當前土地財政在地方財政中仍舊占有極其重要的地位，“一刀切”式的迅速改革可能會引發新的問題。因而必須采取溫和的改革措施，使地方政府逐步擺脫對于土地財政的依賴。

（一）制定相關政策，加強監管

制定相關的政策法律，加強對地方政府官員的行為監管，提高財政透明度，明確各項財政的收入來源與支出去向，使公眾也參與到監督中來，控制地方政府對土地的無限制出讓，先縮減土地財政規模，再逐步建立“土地財政”的退出機制，循序漸進。

（二）拓展新的財政收入來源

首先，目前財稅體制正不斷改革，一些新的稅種也即將面世，尤其突出的是房地產稅、物業稅等，政府可以在這方面進行相應的轉型，提高稅收在政府財政收入中的占比，這同樣也能夠引起政府對于稅收的重視，減少偷稅漏稅行為；其次，可以逐步開放地方政府債券的發行，實現地方政府向大眾公開融資更加透明化、陽光化，更好地利用逐步發展的金融市場進行籌資運作；最后，可以拓展公債基金的建設，適當保留一些額外資金，通過投資等方式，使“錢生錢”，不斷增加政府的儲備資金，緩解一部分財政壓力。

（三）改革績效考核制度

目前的考核晉升制度是影響土地財政規模的十分重要的一個因素，因而為抑制土地財政的繼續擴大，對該制度的改變勢在必行。中央層面不應將官員在任期間的地方經濟發展程度作為唯一的認定指標，而應該加入如當地居民生活幸福指數、生態環境的保護情況等指標，促進地方的全方位發展。此外，還可以采取拓展考核期的策略，不僅考核官員在任期間的地方發展情況，對官員卸任后地區發展的可持續性同樣也要做出考查，避免政府官員的短視行為，不顧此后地方的發展需求而一味地收割當前利益。

（四）下放資金，上收職能

針對引起土地財政的另一原因——分稅制，可以采取雙向調整的政策。一方面，規范各級政府的財政預算，避免虛報問題，擴大上級政府對于下級政府的轉移支付，從而增加地方政府的財政收入。另一方面，將一些對于地方政府而言負擔過于沉重的項目轉移給上級政府，讓擁有更多收入的上級政府履行更多的職能，達成收入與權責的匹配，緩解當前地方財政收入的赤字問題。

八、總結

根據本文的分析，各級政府應當加深對當前土地財政問題的認識，根據實際調查研究情況，實事求是，提出相應的解決措施，逐步解決地方政府過度依賴土地財政的問題，從而在提高人民幸福指數的同時，促進社會經濟的健康、可持續發展。

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作者：陳心妍