城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式研究

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隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)63.89%，形成了京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲等12個(gè)國家級(jí)城市群。城市建設(shè)快速推進(jìn)的同時(shí)，不僅出現(xiàn)了住房緊張、交通擁堵、資源緊缺等“城市病”，也造成了生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。為提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EnvironmentalOrientedDevelopment，EOD）模式應(yīng)運(yùn)而生。EOD模式是以生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)為前提，以城市綜合開發(fā)為依托，以特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運(yùn)營為支撐，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和片區(qū)開發(fā)、資源產(chǎn)業(yè)相融合，推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、EOD模式的發(fā)展

20世紀(jì)70年代，美國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，至1990年其城鎮(zhèn)化率高達(dá)75%。由于美國城市區(qū)域土地資源過度開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到威脅，霍納蔡夫斯基首次提出生態(tài)導(dǎo)向概念，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和土地價(jià)值利用結(jié)合起來，從單純的生態(tài)環(huán)境治理向利用生態(tài)環(huán)境提升區(qū)域開發(fā)價(jià)值轉(zhuǎn)變，再通過土地溢價(jià)收益解決生態(tài)環(huán)境問題。為解決國外城市蔓延式發(fā)展，開始推行“精明增長(zhǎng)”計(jì)劃，通過提高土地利用效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等措施，實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境和相協(xié)調(diào)。在國內(nèi)，1990年錢學(xué)森在山水自然觀、天人合一觀的基礎(chǔ)上提出了山水城市思想，需要重視人類文明建設(shè)和自然生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年，我國陸續(xù)發(fā)布了一些政策，支持采用EOD模式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次提出應(yīng)積極探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2020年9月，《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》對(duì)EOD模式進(jìn)行定義，以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以片區(qū)綜合開發(fā)為載體，以產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，將生態(tài)環(huán)境治理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)資源利用等融合發(fā)展。2021年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，提出要進(jìn)一步借助社會(huì)資金加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，給與“產(chǎn)業(yè)、碳匯、資源”等方面政策支持。

二、EOD模式適用領(lǐng)域

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)文同意在全國范圍內(nèi)的36個(gè)項(xiàng)目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)工作，探索生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)、城市融合發(fā)展路徑，試點(diǎn)項(xiàng)目主要涉及城市綜合開發(fā)、流域綜合治理、廢舊礦山修復(fù)和生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。1.城市綜合開發(fā)在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不應(yīng)只注重公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的大力建設(shè)，還應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)理念運(yùn)用到片區(qū)綜合開發(fā)中，充分利用城市湖泊、水庫等資源優(yōu)勢(shì)，提升城市片區(qū)生活宜居度，提高整體效益和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。在EOD理念下，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目主要是通過提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)來增加區(qū)域資源價(jià)值，用國有土地出讓金、資源開發(fā)收益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入激勵(lì)等平衡生態(tài)環(huán)境治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金支出。2.流域綜合治理流域綜合治理就是通過清淤截污、政治堤岸、修復(fù)湖泊等，對(duì)水環(huán)境進(jìn)行綜合整治，進(jìn)而控制水土流失，改善生態(tài)宜居生活環(huán)境。雖然流域綜合治理需要資金投入，但流域內(nèi)資源豐富，可以采用流域治理與內(nèi)河砂石開采相結(jié)合方式，通過砂石收益平衡流域治理支出；也可以采用與周邊土地資源搭配的方式，通過土地出讓金或房地產(chǎn)開發(fā)收益滿足投資收益。因此，流域綜合治理領(lǐng)域較為適合采用EOD開發(fā)模式。3.廢棄礦山修復(fù)改革開發(fā)以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得較大成績(jī)，也帶動(dòng)了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，但過度地開采礦石已嚴(yán)重破壞了山體植被生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。在廢棄礦山修復(fù)中采用EOD理念，積極踐行生態(tài)文明思想，按照“誰修復(fù)、誰受益”原則，充分利用社會(huì)資本力量，高效率加快廢棄礦山修復(fù)進(jìn)展。對(duì)于礦山修復(fù)過程中的資金和資源投入，可利用修復(fù)過程中多余的石料售賣收入，以及修復(fù)后文化產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)用地新增指標(biāo)等收入進(jìn)行自平衡，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

三、EOD模式實(shí)施路徑

隨著國家在生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)方面給予的政策支持，EOD落地項(xiàng)目也越來越多，但其主要涉及到城市綜合開發(fā)、文化旅游、廢舊礦山修復(fù)、水環(huán)境治理、健康醫(yī)療、新能源產(chǎn)業(yè)等多個(gè)方面。不同領(lǐng)域的EOD項(xiàng)目實(shí)施路徑有所不同，需深入研究各個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目特點(diǎn)，探索EOD模式實(shí)施路徑。目前，已落地EOD項(xiàng)目常見的實(shí)施方式主要有PPP模式、ABO模式和“流域治理+片區(qū)開發(fā)”模式等。1.PPP模式PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，是指政府方通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本方建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作關(guān)系，該模式既可充分發(fā)揮社會(huì)資本資金優(yōu)勢(shì)，又能緩解政府財(cái)政支出壓力。采用PPP模式時(shí)，新增政府付費(fèi)類項(xiàng)目不得超出5%財(cái)政支出紅線，PPP項(xiàng)目支出計(jì)劃不得超出其當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%，以及完成“兩評(píng)一案”后才能入庫等條件限制。因此，PPP模式適用于前期準(zhǔn)備工作長(zhǎng)、實(shí)施進(jìn)度要求不高的EOD項(xiàng)目，且項(xiàng)目所在區(qū)域本級(jí)政府有一定的一般公共預(yù)算支出空間，不超過財(cái)政要求上限。國內(nèi)首個(gè)流域生態(tài)治理的EOD項(xiàng)目——薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目就是采用PPP模式，社會(huì)資本與政府出資代表共同成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營工作。2.ABO模式ABO模式一般指“授權(quán)－建設(shè)－運(yùn)營”模式，由地方政府授權(quán)地方企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，簽訂市場(chǎng)化服務(wù)合同，進(jìn)行績(jī)效考核并按約定給予授權(quán)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)。采用ABO模式時(shí)不需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，支付的項(xiàng)目授權(quán)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)也不受一般公共預(yù)算收入10%的限制，可直接授權(quán)委托平臺(tái)公司實(shí)施，項(xiàng)目啟動(dòng)更加迅速。因此，ABO模式適用于政府財(cái)政支出壓力較小，實(shí)施進(jìn)度要求緊迫的EOD項(xiàng)目。但是，在ABO模式下政府直接授權(quán)委托，缺少了公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性程序，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)；另外授權(quán)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)未列入中遠(yuǎn)期預(yù)算，存在形成政府隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，需進(jìn)一步完善制度，以保障其合法合規(guī)性。3.“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式是一種新的城市開發(fā)模式，將公共環(huán)境設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為片區(qū)開發(fā)的前提，改善片區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而提高區(qū)域土地價(jià)值和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需求，通過土地資源收益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入獎(jiǎng)勵(lì)等滿足整體大平衡。“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式適用于政府財(cái)政支出壓力較大且項(xiàng)目實(shí)施較為緊迫，但土地資源豐富、增值溢價(jià)高的區(qū)域。四川省成都市淮州新城楊溪湖濕地公園EOD項(xiàng)目采用了“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式，以生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提，運(yùn)用環(huán)保開發(fā)新理念，打造成為沱江發(fā)展軸片區(qū)綜合開發(fā)典范。

四、案例分析

以成都市雙流區(qū)怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目為例，研究EOD理念在城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中的具體應(yīng)用，為真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和片區(qū)開發(fā)相融合提供一些經(jīng)驗(yàn)借鑒。1.項(xiàng)目概況怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目位于成都市雙流區(qū)，北至雙興大道、南至正公路、東至劍南大道、西至華府大道，規(guī)劃用地面積4356畝。該項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)、生態(tài)環(huán)境提升靜態(tài)總投資約34.58億元；25年城市運(yùn)維期約3.68億元；產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入固定資產(chǎn)投資總額不得低于150億元。2.投資模式該項(xiàng)目采取城市合作人模式投資建設(shè)，由成都空港產(chǎn)業(yè)興城投資發(fā)展有限公司與中標(biāo)城市合伙人中交疏浚按照70%∶30%的股權(quán)結(jié)構(gòu)組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)合作范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境提升、運(yùn)營維護(hù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。中交疏浚主要任務(wù)是協(xié)助合資公司完成項(xiàng)目融資，解決片區(qū)綜合開發(fā)資金籌措問題；成都空港產(chǎn)業(yè)興城投資發(fā)展有限公司則應(yīng)及時(shí)支付項(xiàng)目公司在片區(qū)綜合開發(fā)、城市運(yùn)維和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的投資成本及回報(bào)。3.回報(bào)機(jī)制該項(xiàng)目收益主要包括投資成本和投資回報(bào)，其中，投資成本為片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入過程中實(shí)際成本，投資回報(bào)則以實(shí)際成本為基數(shù)按照中標(biāo)的綜合開發(fā)投資回報(bào)率6.5%計(jì)算。在支付條件方面，當(dāng)投資成本對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)完成且在片區(qū)內(nèi)取得增量收益后給予支付，投資回報(bào)則是按照約定根據(jù)實(shí)際產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績(jī)效考核結(jié)果予以支付。4.剎車退出根據(jù)合作協(xié)議，實(shí)際支付金額不低于當(dāng)年形成新增應(yīng)付款的80%，且原則上在3年內(nèi)完成全部款項(xiàng)支付。當(dāng)項(xiàng)目形成的應(yīng)付未付款項(xiàng)累計(jì)超過8億元時(shí)，合資公司有權(quán)暫停投資建設(shè)。5.實(shí)施意義怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用EOD理念，采取“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”的模式，致力打造成為濱水智慧生態(tài)新城。該項(xiàng)目由社會(huì)資本和政府平臺(tái)公司共同組建項(xiàng)目公司，既能充分發(fā)揮社會(huì)資本在資本金、融資、策劃、施工、城市運(yùn)維和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面的優(yōu)勢(shì)，又能發(fā)揮地方平臺(tái)公司監(jiān)督管理作用，高質(zhì)量、高水平地完成區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和片區(qū)綜合開發(fā)工作，也避免了地方政府增加隱形債務(wù)。同時(shí)，該項(xiàng)目的建設(shè)是對(duì)國家生態(tài)文明思想的貫徹落實(shí)，是對(duì)“綠水青山就是金山銀山”理念的有利支撐，是成渝城市群流域綜合治理項(xiàng)目的重要示范。

五、結(jié)語

在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢(shì)必會(huì)造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞，致使城市生活宜居性越來越差。為了貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)思想，解決生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)健康發(fā)展，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順勢(shì)而起。采用EOD理念的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式主要是通過生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高區(qū)域土地資源價(jià)值，吸引更多人員流入和特色產(chǎn)業(yè)入駐，進(jìn)而增加企業(yè)收入和政府稅收，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益共同增長(zhǎng)，具有較好的發(fā)展前景。

作者：王希偉 范文豪