城市軌道交通PPP模式及財務管理策略

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[摘要]城市軌道交通項目采用ppp模式能夠有效解決項目建設資金問題，緩解地方政府壓力，拓寬融資渠道，提升項目建設運營效率，在實務中也對財務管理工作提出了更高的要求。結合軌道交通PPP模式的作用和價值、財務管理特點，深入剖析當前PPP項目財務管理現狀及暴露的突出問題，從規范項目資金管理、建立健全全面預算管理體系、拓展融資渠道等角度探討軌道交通PPP模式下財務管理策略，為解決當前軌道交通PPP項目中財務管理問題提供借鑒，推動項目建設運營持續發展。

[關鍵詞]軌道交通；PPP模式；財務管理

一、引言

城市軌道交通主要包括地鐵、輕軌、市域鐵路以及有軌電車等，作為城市基礎設施的重要組成部分，不僅可以有效緩解城市擁堵、便捷民眾出行，而且可以減少能源消耗，優化城市環境。隨著城市化進程加快，軌道交通引領城市集約、高效發展的作用越來越突出，軌道交通建設規模也不斷擴張，傳統的政府投資模式已難以滿足軌道交通項目建設龐大的資金需求。2014年國務院關于《創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵社會資本加大社會事業投資力度，在公共服務、基礎設施等領域積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，為我國城市軌道交通建設投融資提供了新思路。隨著相關政策不斷出臺，軌道交通PPP模式在國內掀起了新高潮。2019年《交通強國建設綱要》進一步明確，鼓勵采用多元化市場融資方式拓寬融資渠道，積極引導社會資本參與交通強國建設，強化風險防控機制。通過近年來的發展，PPP模式已成為當前軌道交通融資模式的主要途徑之一。由于軌道交通PPP項目參與主體多元、投資金額大、周期長，財務管理工作相比傳統政府投資模式也更為復雜。因此，探討軌道交通PPP財務管理策略，對于防范PPP項目財務管理風險、提高PPP項目建設、運營效率具有重要作用。

二、軌道交通PPP模式概述

(一)PPP模式概念

PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作方式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。PPP模式涵交通、醫療、環境、能源等基礎社會和公共服務多個領域，是政府與社會資本方基于某個項目通過特許經營權協議為基礎進行的一種合作，政府通過給予社會資本合作期內的經營權和收益權，取得社會資本對項目的快速建設和高效運營，體現政府和社會資本雙方風險共擔、收益共享理念。

(二)PPP模式在軌道交通項目的運用價值和意義

1.緩解政府出資壓力軌道交通項目具有投資金額大、建設周期長、運營成本高、運營收益難以覆蓋運營成本、財務效益較差、國民經濟效益良好等準經營性項目特點。PPP模式通過設置合理的交易結構、回報機制及風險分擔機制引入社會資本方，在項目建設期由社會資本方承擔項目建設資本金的絕大部分，在項目運營期，由社會資本方負責項目運營維護等費用，可以有效緩解軌道交通項目建設政府財政資金不足問題，減輕政府出資壓力，為推動城市快速發展和方便市民出行提供了便利。2.提升軌道交通項目建設運營效率軌道交通PPP項目通過公開招標引入具有建設、運營等豐富業績和經驗的社會投資人，能夠有效地發揮專業化分工優勢，通過優化施工和組織管理，有效地控制投資、縮短工期。同時，按照PPP特許經營協議對社會資本方績效考核機制，將政府運營期或有可行性缺口補助與項目建設期、運營期相關考核指標相掛鉤等激勵機制，能夠有效地督促社會投資人加強對項目投資控制、強化項目質量以及運營期提高服務質量和效率，提升軌道交通公共服務的效率，提高公眾出行滿意度。3.促進政府節奏轉變，提升城市服務水平軌道交通PPP模式下，政府方出資代表和社會資本方共同組建項目公司，由項目公司負責項目投融資、建設、運營維護以及合作期末的移交等工作，政府不再是項目的直接主導者，而更多的是項目規劃者、組織者、監管者、參與者和協調者的角色。同時，政府也不再是公共服務的壟斷主導者，通過引入具有資本和技術優勢的社會資本方參與項目，發揮專業優勢，政府通過有效的組織和監管，推動項目高質量建設、高效率運營，提升城市公共服務水平。

三、軌道交通PPP項目財務管理特點

(一)項目財務管理期限的確定性

傳統的企業經營以持續經營假設為前提，以企業經營無限期組織開展財務管理活動，而PPP項目通過特許經營協議或PPP項目合同，政府方與社會資本方約定了明確的合作期，合作期滿，由項目公司將項目資產、設施等無償移交政府方或其指定機構。這就決定了軌道交通PPP模式下財務管理要合理安排合作期內的貸款本息償還、相關設備設施維護及更新改造等維持運營等資金預算、以及期末移交等相關工作，對財務管理提出了更高要求。

(二)項目財務管理的復雜性

PPP項目涉及多環節多主體參與的特點，各主體方利益博弈，也增加了PPP項目財務管理工作復雜性。軌道交通PPP項目財務管理工作涉及建設期政府方出資代表、社會資本方各方股東項目資本金的按期注入，銀行等金融機構申請項目貸款資金的如期到位，保障項目建設資金需求；同時涉及到施工、監理單位驗工計價、計量支付；項目前期業主相關前期工作成果移交、前期合同主體變更等涉及相關款項歸墊、稅費計算等；項目竣工驗收、決算審計等監督工作。項目運營階段，項目運營收入、成本核算，涉及合理籌劃融資、利潤分配，保持項目現金流穩定，合理安排資金，保障項目貸款本金償還、利息支付；政府可行性缺口補助確認計量以及稅費計算；項目運營期末項目現金資產分配、項目資產的移交、清算等財務管理工作。

四、軌道交通PPP項目財務管理現狀

近年，從國內軌道交通PPP項目實施情況看，項目財務管理存在項目資金管理不規范、缺乏全面的預算管理機制、融資風險較大等問題。

(一)項目資金管理不夠規范

近年來，軌道交通PPP項目在實施過程中存在資金管理不規范現象，資金管理制度和管控流程存在漏洞，容易出現資金管理失控風險，不僅會造成一定的經濟損失，還會對工程項目建設進度和質量等帶來負面影響。由于軌道交通PPP項目公司與承包方等關系錯綜復雜，例如股東、分包、外包等關系，容易導致PPP項目財務管理力度較為薄弱或者出現管理失控，資金撥付使用流程不符合制度要求，內部控制管理不嚴謹，在建設工程款項、材料款、人工費用等支付審核審批過程中出現把關不嚴，隨意性支付現象。

(二)項目實施過程中缺乏有效的預算管理機制

科學、合理、系統的財務預算管理體系為項目建設、運營、經營活動進行有效的監控，合理控制各項成本、費用開支，降低企業資金成本提供保障。軌道交通PPP模式下，財務管理預算包括整個項目實施過程中的人工、材料、物資以及資金管理等各領域。目前，軌道交通PPP項目由于各層級對預算管理認知和重視程度層次不齊，缺乏上、下相結合的系統的預算管理體系和機制，部分軌道交通PPP項目實施過程中，出現收入和支出未完全列入預算等極易造成追加預算，增加工程成本；另外，缺乏系統的預算導致項目資本金和債務資金錯配，造成資金閑置，進而增加了項目建設成本，擠占了項目利潤空間。

(三)項目融資風險依然存在

軌道交通項目由于投資金額大、建設期長等特點，不確定性因素較多。項目融資主要通過項目公司向金融機構將建設項目收益權進行的質押融資，必要時還需要由項目公司股東提供融資增信支持。在實施過程中，可能會面臨宏觀政策調整及環境變化等不確定性因素，導致項目融資風險不可控；同時，金融機構在貸款項目審核過程中，不合理的資本金結構也會導致項目融資失敗。

五、財務管理策略建議

(一)強化項目資金管理制度和管控流程，嚴控項目資金管理風險

軌道交通PPP項目資金管理工作是保證項目順利推進、控制資金成本、最大限度地提高資金使用效率的關鍵。PPP項目公司應嚴格按照股東協議、章程中對各方股東在財務預算、資金使用計劃、資金限額審批等事項的相關約定，建立科學有效的制定管理制度，明確財務審批權限，結合工程建設項目特點，建立工程計量審核和資金支付管理審批流程，強化資金監管流程。執行過程中，嚴格按照財務管理制度、資金管理辦法履行資金審批、撥付程序，做到支付手續完備、憑證齊全、流程合規、杜絕超額支付，防范資金風險。資金管理方面，結合項目建設投資計劃，合理匹配建設期項目資本金和債務資金比例及到位時間，設置合理的資本結構，實現以較低的資金成本保障項目的資金需求。

(二)完善全面預算管理體制機制，加強項目投資和運營成本控制

建立健全預算管理體系，強化預算編制、執行、考核全過程監控，不斷提升財務預算管理水平，是有效控制項目投資、運營成本的關鍵。軌道交通PPP項目預算管理應充分做好投資、籌資、經營活動的預算安排，保證項目順利推進、實現預期目標。投資各方在投資前要做好項目綜合評估論證工作，根據項目投資計劃合理安排建設期投資預算；項目建設單位要結合項目工籌、綜合考慮材料價格等市場因素對項目成本進行詳細預測，對項目建設全過程的人工、材料、機械等費用進行科學系統的預測，確定投資控制值，設定預算目標，嚴格按照公司治理機制上報股東會審議，由股東納入年度預算。在執行過程中，嚴格按照收支兩條線，控制各項成本費用開支，嚴格資金使用計劃和資金支出預算管理，堅持專項專用，不得隨意調動、互相擠占或挪用。在籌資活動中，建設期根據項目工期安排、工程籌劃等，合理制定各年度的投資計劃，根據項目資本金配置比例，合理安排融資預算，保障項目資金需求。在運營期，結合項目運營成本、收入情況、政府可行性缺口補助到位時間，設備更新改造、維持運營投資等，合理安排經營性流動資金等籌資，保障項目現金流穩定。在經營活動中，PPP項目公司應建立經營成本預算管理制度，科學設置人工定員、工資定額、電耗、維保、安保等成本費用定額標準，努力將運營成本控制在預算之內，提高項目經濟效益。

(三)有效拓寬融資渠道，科學化解融資風險

軌道交通PPP項目周期長、融資金額大，銀行貸款是主要的融資方式，然而目前部分項目單一的融資結構增加了項目融資風險，也無法有效降低項目融資成本。隨著國家在基礎設施項目投融資相關政策的不斷完善和發展，探索引入多樣化的投資機構或投資方式，降低項目融資風險和成本，促進軌道交通PPP項目的可持續發展具有重要意義，例如，在融資過程中引入養老保險、醫療保險等基金、以及債券等方式，拓寬融資渠道，降低融資風險；同時，PPP項目通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等方式帶來穩定的現金流，可以依托PPP項目合同約定的現金流收益權作為基礎資產，發行資產證券化產品，進一步拓寬PPP項目的再融資渠道。

六、結語

綜上所述，PPP模式已經發展成為城市軌道交通項目投融資重要方式。建立健全財務預算管理體系、落實資金管控措施、拓展多元的融資渠道等財務管理策略是降低項目投融資風險，提升項目盈利水平，保障項目成功實施的關鍵。高度重視并及時解決項目建設和運營期財務管理問題，才能更好地發揮PPP模式作用和價值，支撐城市軌道交通項目持續高質量發展，助力交通強國建設。

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作者：朱曉雯 單位：重慶市鐵路(集團)有限公司