社會傳播內涵調整管理論文

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[摘要]本文在廓清傳播法的內涵和外延的基礎上，考察中國憲法、法律、行政法規、部門規章和地方性法規對大眾傳播的規范，提出傳播法是用來調整大眾傳播媒介與國家的關系、與社會的關系和與公民個人的關系。通過分類論證可以看出，中國法律缺乏對新聞自由和新聞活動的授權性條款，新聞法學界也很少對新聞自由的授權性條款進行研究和設計。只有對大眾傳播進行專門立法，才能做到將保護新聞自由和防止濫用新聞自由結合起來，既使傳媒發揮好黨和政府的喉舌作用，又承擔起公民的言論、出版自由的載體的作用。

我國80年代曾有過議論新聞、出版、廣播、電視乃至電影立法的熱潮。由于種種原因，立法被擱置下來，但研究有關法律還在學界進行著。上述所有法律可以統稱為大眾傳播法，在本文中簡稱為傳播法。

本文一方面要從不同層面廓清傳播法的內涵和外延，另一方面要將傳播法所調整的社會關系進行分類。從分類論證中可以看出，我國新聞法規的制定和新聞法學的研究中都存在著薄弱環節，即我國法律缺乏對新聞自由和新聞活動的授權性條款，我國新聞法學很少對新聞自由的授權性條款進行研究和設計。

Abstract:Inthefirststep,thisarticleshedslightontheintensionandextensionofcommunicationlaw,andwherefromtakesalookintothestandardizingtomasscommunicationbyChineseinstitution,laws,administrativeregulations,departmentalrulesandlocalregulations.Thearticleputsforwardthatcommunicationlawaimstoadjusttherelationsbetweenmassmediaandthestate,thesociety,aswellasthecitizens.Fromtheclassifieddemonstration,wecanseethatChineseLawsareinneedofsomeempoweringprovisionsonpressfreedomandjournalisticpractice,orseldomdocommunicationlawcirclesresearchordesigntheempoweringprovisiononpressfreedom.Lastbutnotleast,thearticlesuggeststhat,aspeciallawonmasscommunicationisvitaltocombineprotectingpressfreedomwithpreventingtheabuseofpressfreedomand,onlybysodoing,canmassmediaserveasthemouthpieceofthepartyandgovernmentmeanwhile,actasthecarrierofspeechfreedomandpublishingfreedom.

KeyWords:MassCommunication;CommunicationLaw;PressLaw;PressFreedom

傳播法的內涵

“法”是指法律、法規、法令等。由于大眾傳播媒介涵蓋報紙、新聞期刊、廣播、電視，以至包括電影、網絡等，因此所有這些領域中有關新聞法律的問題，都是大眾傳播法的范圍。

隨著科學技術的發展，人類傳播活動不斷地擴展，因此傳播法的含義也在不斷地擴大，其外延不斷擴充。根據人類傳播的五次革命的論點（語言---文字---印刷---電話、廣播---電視---數字電子技術和空間技術），廣播、電視的傳播及互聯網絡的傳播，都是傳播的不同形式。為了規范所有這些媒介的活動，就出現了出版法、新聞法、廣播電視法、網絡法等等。就其本質而言，這些法律都是一致的，并且其大量內容都是相似的，特別是對它們在傳播內容方面的規定，幾乎都是一樣的。所以，在有些國家，特別是立法較晚的國家，就一起為它們立法，稱為大眾傳播法。《新聞傳播法規》一書的作者張宗棟說：“……我們對有關新聞報道法規的研究，自亦應由報紙刊物為主的出版法，擴大到與所有各類型的傳播媒介有關的法規。晚近，有些國家，如薩爾瓦多、多哥等國憲法，已使用‘傳播’一辭，以便包括所有的新聞媒介在內，這是一項合乎時代的演進。”蘇聯劇變以后，俄羅斯就制定了“大眾傳播法”。從立法技術上來講，顯然是可取的。

傳播法的存在形式在不同的國家有不同的表現，有成文法系和不成文法系的區別。大陸法系，如法國、德國、瑞士等，以成文法為主。成文法即由一定國家機關按一定程序，以規范文件的形式表現出來的法，如憲法、法律、行政法規、地方性法規等的成文法。英美法系國家在傳統上以習慣法及判例法為法律的主要淵源。習慣是在社會生活中經過長期實踐而形成的為人們共同信守的行為規則。習慣法是指國家認可和由國家強制力保證實施的習慣。判例法，指法院可以援引，并作為審理同類案件的法律依據的判決和裁定。它具有約束本法院和下級法院的法律效力，是法的淵源之一。判例雖然只是就具體案件所作的判決，但經法院多次援引而被賦予一般規范的性質。不過，英美法系也是有部分成文法的，如美國的《信息自由法》和《陽光普照法案》，都是與大眾傳播息息相關的。所以嚴格來說，英美法系發展到現在，是判例法與成文法相結合。我國屬于成文法國家。判例不作為法的淵源，屬于適用法律所產生的法律文件，只對法院審理同一類案件具有參考價值。

新聞法的存在形式

適用于我國新聞事業的法律規范很多，按照法律規范制定的機關和效力的不同可以將其劃分為不同的淵源，即憲法、法律、行政法規、地方性法規等。

（一）憲法。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是國家一切立法活動的基礎。人們通常稱憲法為“母法”，稱普通法律為“子法”。新聞法作為一項普通法律，必須是以憲法為立法之根基。所以，研究新聞法的憲法根據是很有意義的。

我國憲法適用新聞事業的條文很多，至少有第二十二條、第三十五條、第四十七條，是直接適用新聞事業的。

“第二十二條國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其它文化事業，開展群眾性的文化活動。”

“第三十五條中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”

“第四十七條中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”

“第四十一條中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。……”

有的人說，新聞法是不屬于憲法規定需要制定的法律，筆者認為不能這樣看。憲法并不是明文寫上哪些法需要專門制定，憲法在確定規范時涉及到的事業，都有著專門立法的憲法根據。不難看出，第二十二條規定的國家發展新聞廣播電視事業，這是最明確的新聞立法的憲法根據。因此應該說，第二十二條就是新聞立法的直接根據。

世界各國的憲法都有與新聞、出版有關的規定。最常見的條款是言論、出版自由（出版自由也可譯成新聞自由）。許多國家的憲法關于這方面規定都比我國憲法規定得具體。例如：意大利憲法規定：“任何人均有以言論、著作及其它任何傳播思想之方法，自由發表其思想之權利。”“出版無須得到準許或經過檢查。”

西班牙憲法規定：“人民得以任何傳播方法，自由發表其思想及言論，不受預先檢查。”“在任何情況下，書籍或新聞紙，非有法院之命令，不得禁止發行。新聞紙非經確定判決，不得令其停刊。”

此外，還有一些國家憲法有“思想自由”、“表達意見之自由”等不同的表述方法。這些規定本身就是新聞事業的法律，在有些國家這些表述同時還為制定專門的新聞法提供了憲法依據。

還有一些國家憲法有關言論、出版的規定特別詳盡，如葡萄牙憲法為317個字，希臘憲法為358個字，土耳其憲法共1000個字。（均按漢譯文字數計算）憲法對言論、出版有如此詳盡的規定，制定專門的新聞法就不一定需要了。

相比較而言，我國關于言論出版自由的規定，過于簡略，僅僅一句話：“中華人民共和國公民有言論、出版……自由。”沒有具體內容，因此就沒有可操作性。在長期的歷史進程中，誰要提言論出版自由，就可能遭到三聲棒喝：“你是要資產階級自由還是要無產階級自由？是要絕對的自由還是要相對的自由？是要抽象的自由還是要具體的自由”建國50多年來沒有在報刊上切實討論過如何實現言論、出版自由的問題，至于這方面的專題會議，無論是官方的還是學術的，都沒有開過。這就使作為言論、出版自由在新聞領域中的實施和表現的新聞自由，在不少人中更成了避之惟恐不及的話題。

（二）法律。

法律包括基本法律和法律。基本法律由全國人民代表大會制定，規定調整社會生活中重大社會關系的基本原則和基本制度。我國現行法制中三組最重要的基本法律為：《刑法》（1979年通過，1997年修訂）和《刑事訴訟法》（1979通過，1996年修正）、《民法通則》（1986年）和《民事訴訟法》（1991年）、《行政訴訟法》（1989年）和《行政處罰法》（1996年），同新聞活動都有十分密切的關系。

刑法規定犯罪和刑罰。作為最高的禁止性規范，包含了對新聞活動的約束。其中有很多煽動罪與新聞傳播相關，如煽動分裂國家罪（第103條），煽動顛覆國家政權罪（第105條），編造并傳播證券交易虛假信息罪（第181條）侵犯商業秘密罪（第219條），損害商業信譽、商品聲譽罪（第221條），虛假廣告罪（第222條），侮辱罪（第246條），誹謗罪（第246條），煽動民族仇恨、民族歧視罪（第249條），出版歧視、侮辱少數民族作品罪（第250條），煽動暴力抗拒法律實施罪（第278條）。此外還有制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢物品牟利罪（第363條），傳播淫穢物品罪（第364條），故意泄露國家秘密罪（第398條），過失泄露國家秘密罪（第398條）等。

我國制定的許多專門法，都有同新聞活動有關的條款，如《統計法》（1983年通過，1996年修改）、《檔案法》（1987年通過，1996年修改）、《保守國家秘密法》（1988年）、《傳染病防治法》（19089年）、《郵政法》（1990年）、《未成年人保護法》（1991年）《婦女權益保護法》（1992年）、《國家安全法》（1993年）、《反不正當競爭法》（1993年）、《廣告法》（1994年）、《戒嚴法》（1996年）、《防震減災法》（1997年）、《證券法》（1998年）、《合同法》（19999年）、《預防未成年人犯罪法》（1999年）等。

（三）行政法規。行政法規是國務院根據憲法和法律制定的領導和管理國家各項行政工作的各種規范性文件的總稱，在法律體系中占有重要的地位。但其效力和地位低于憲法和法律。例如，《關于嚴禁淫穢物品的規定》（1985年）、《關于嚴歷打擊非法出版物的通知》（1987年）、《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》（1990年）、《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》（1994），是幾個比較重要的行政法規。90年代，國務院加緊制定了一些管理大眾傳播媒介的行政法規，如《音像制品管理條例》（1994年）、《電影管理條例》（1996年）、《出版管理條例》（1997年）、《印刷業管理條例》（1997年）、《廣播電視管理條例》（1997年）。這些行政法規幾乎涵蓋了所有大眾傳播媒介的管理。但所有這些條例都是為著國家機關便于實施對媒介的管理，而不是保護媒介從業者的權利。

（四）行政規章。部門規章是指國務院所屬部委，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部委的權限內按照規定程序所制定的規定、辦法、實施細則、規則等規范性文件。主要是廣播電影電視部和新聞出版署根據憲法和有關法律制訂的有關報刊、廣播、電視的專門規章。根據魏永征先生的分類，這類規章大致包括：

1、有關新聞媒介管理的規章。如新聞出版署于1988年《期刊管理暫行規定》，于1990年《報紙管理暫行規定》，在當時是比較完整的對報刊管理的法規性文件，以及《關于廣播電臺電視臺設立審批管理辦法》（1996年）等。

2、關于取締、打擊非法出版物的規章。根據國務院《關于嚴禁淫穢物品的規定》、《關于嚴厲打擊非法出版活動的通知》、新聞出版署于1988年《關于認定淫穢及色情出版物的暫行規定》，于1989年《關于部分應取締出版物認定標準的暫行規定》；1993年公安部與新聞出版署聯合《關于鑒定淫穢錄像帶、淫穢圖片有關總是的通知》，從實體到程序上為打擊淫穢的和其它非法出版物提供了詳細的依據。

3、“保密法”規章。根據《保守國家秘密法》，1992年國家保密局、中央對外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部聯合《新聞出版保密規定》。

4、有關新聞單位經濟活動的管理規章。1988年新聞出版署與國家工商行政管理局聯合《關于報社、期刊社、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，在當時對報業經營活動的開展和報業經濟的發展起了有益的推動作用。

5、有關新聞隊伍建設的規章。如1993年中共中央宣傳部與新聞出版署聯合《關于加強新聞隊伍職業道德建設，禁止“有償新聞”的通知》。1997年，、廣電部、新聞出版署等又《關于禁止有償新聞的若干規定》。

不過，有些學者對行政規章作為法規文件持有異議。

（五）地方性行政法規。地方性法規是由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，根據本地的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，按法定程序所制定的規范性文件。以新聞管理為名的地方法規如1996年河北省人大常委會通過的《河北省新聞工作管理條例》。已經制定的規范報刊出版活動的地方法規有（1996）、《云南省出版條例》（1989年）、《上海市圖書報刊管理條例》（1989年制定、1997年修改）、《北京市圖書報刊音像市場管理條例》（1990年）、《安徽省圖書報刊出版管理條例》（1996年）等。規范廣播電視活動的地方法規有《山西省廣播電視管理條例》（1995年）、《新疆維吾爾自治區廣播電視管理條例》（19995年）、《貴州省廣播電視管理條例》（1996年）等。

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在以上這五類法規文件中，就效力而言，憲法高于法律，法律高于行政法規，行政法規高于行政規章，行政規章高于地方性行政法規，后者必須服從前者，不能與前者發生抵觸。但所有這些規范都具有強制性，都是必須遵守的。

傳播法調整的三種社會關系

法律都是用來調整一定的社會關系的。傳播法也是如此。我國新聞法方面的著作都是羅列和分析新聞法可能包含的內容，因而顯得龐雜，并沒有將新聞法實際所調整的社會關系進行分類。筆者認為大眾傳播法調整的社會關系，可分三大類，即媒介與國家的關系，媒介與社會的關系，媒介與公民個人的關系。

如前所述，各國的傳播法形態不一。有的國家有專門的傳播法或新聞法，有的國家則沒有，只有散見于各種法律中的有關條款。就專門的新聞法而言，從名稱到結構、內容都有是有很多不同的。但是新聞法所調整的社會關系的幾個方面基本上是相同的。

一是新聞法調整新聞與國家的關系，比如規定國家保護新聞自由和公民知情權、監督權；新聞不能泄露國家機密，不能煽動分裂國土，不能危害國家安全、擾亂社會治安等。

對于以上要調整的諸方面，在我國法律體系中以保密的法律規定最為完備。保密問題，是有關新聞媒介與國家政府的關系的一個重要問題。這一問題的實質是如何理解和處理人民的“知情權”，以及由此而產生的新聞媒介的報道權與國家維護安全而必須的保密權的關系。《中華人民共和國保密法》第二條對“國家秘密”的定義是：“國家秘密是關系到國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。1992年6月12日，國家保密局、中央對外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部聯合的《新聞出版保密規定》提出：“新聞出版的保密工作，堅決貫徹既保守國家秘密又有利于新聞出版工作正常進行的方針。”根據這一方針，規定了新聞出版保密實行自審與送審相結合的制度；通過內部途徑反映涉及國家秘密的信息的制度；采訪涉及國家秘密的事項的批準制度。

二是調整新聞與社會的關系，如規定新聞不能傳播色情的文字、圖片和畫面，不能刊播虛假廣告，不能誤導證券市場，不能褻瀆宗教等。在此領域，我國有比較多的法律、法規進行規范，主要有以下幾個方面：

其一，為了便于認定在淫穢物品中較難認定的淫穢的或有淫穢色情內容的出版物，中國新聞出版署先后《關于重申嚴禁淫穢出版物的規定》（1998年）、《關于認定淫穢及色情出版物的暫行規定》（1988年）和《關于部分應取締出版物認定標準的暫行規定》（1989年）。按照這些規章，黃色出版物被分為三個層次：第一類：淫穢出版物，第二類，色情出版物，第三類，夾雜淫穢內容的出版物。

其二，1999年7月開始實施的《證券法》第七十二條規定：“禁止國家工作人員、新聞傳播媒介從業人員和有關人員編造并傳播虛假信息，嚴重影響證券交易。”“各種傳播媒介傳播證券交易信息必須真實、客觀，禁止誤導。”

其三，1995年2月開始實施的《廣告法》第二十六條第二款規定：“廣播電臺、電視臺、報刊出版單位的廣告業務，應當由其專門從事廣告業務的機構辦理，并依法辦理兼營廣告的登記。”《廣告法》第十三條規定：“廣告應當具有可識別性，能夠使消費者辨明其為廣告。大眾傳播媒介不得以新聞報道的形式廣告。通過大眾傳播媒介的廣告應當有廣告標記，與其他非廣告信息相區別，不得使消費者產生誤解。”1997年中共中央宣傳部、廣電部、新聞出版署和全國記協《關于禁止有償新聞的若干規定》，把以新聞形式廣告列為“有償新聞”：“不得以新聞報道的形式為企業或產品做廣告。凡收取費用的專版、專刊、專頁、專欄、節目等，均屬廣告，必須有廣告標識，與其他非廣告信息相區別。”

三是調整新聞與公民個人的關系。我國在這方面的立法也是比較完備的。首先，在保護公民名譽權、姓名權、肖像權等人身權利上，在《民法通則》中都有法可依。“第九十九條公民享有姓名權，有權決定、使用和依照規定改變自己的姓名，禁止他人干涉、盜用、假冒。”“第一百條法人、個體工商戶、個人合伙享有名稱權。企業法人、個體工商戶、個人合伙有權使用、依法轉讓自己的名稱。”“第一百條公民享有肖像權，未經本人同意，不得以營利為目的使用公民的肖像。”“第一百零一條公民、法人享有名譽權，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。”但現代國家普遍重視的隱私權在《民法通則》中沒有規定。但《婦女權益保護法》、《未成年人保護法》、《郵政法》、《收養法》、《商業銀行法》、《統計法》等專門法都對隱私或個人的有關情況的保密作了規定。

此外，作為作者對其創作的作品所享有的民事權利的著作權，我國也為它制定了一部完整的法律，即于1990年9月7日由七屆人大常委會第15次會議通過的《中華人民共和國著作權法》。

為了讓新聞媒介及其從業人員在調整這些關系中，能夠盡職盡責，新聞從業者的權利和義務在一些國家的新聞法中也有不同形式的規定。我國尚無這樣的法律。

我國法律缺乏對新聞自由和新聞活動的授權性條款

按照法律規范的調整的不同，可以分為授權性規范、義務性規范和禁止性規范，分別規定大眾傳播媒介可以做什么，必須做什么和禁止做什么。在上面所談的我國用法律調整大眾傳播與國家、與社會、與公民的關系，后二者比較完備，而前者則很不完備。這表現在我國法律對新聞新聞自由和新聞活動的授權性條款很少。

1990年12月新聞出版署《報紙管理暫行規定》，其一些規定可以視為義務性規范，該規定第七條規定：“我國的報紙事業是中國共產黨領導的社會主義新聞事業的重要組成部分，必須堅持為社會主義服務、為人民服務的基本方針，堅持以社會效益為最高準則，宣傳馬克思列寧主義、思想，宣傳中國共產黨和中華人民共和國政府的方針政策；傳播信息和科學技術、文化知識，為人民群眾提供健康的娛樂；反映人民群眾的意見和建議，發揮新聞輿論的監督作用。”

1997年8月11日，國務院的《廣播電視管理條例》中有7條禁止性規范。該條例第三十二條規定：“禁止制作、播放載有下列內容的節目：（1）危害國家的統一、主權和領土完整的；（2）危害國家的安全、榮譽和利益的；（3）煽動民族分裂，破壞民族團結的；（4）泄露國家秘密的；（5）誹謗、侮辱他人的；（6）宣揚淫穢、迷信或者渲染暴力；（7）法律、行政法規規定禁止的其他內容。”

我國沒有信息自由的法律規定，卻不但有保護國家秘密的法律，還有獨具中國特色的新聞統一制度。這也是一種義務性規范。它是以法律、法規或者與法規有差不多同樣作用的執政黨文件，來規定某些新聞和信息只能由國家指定的部門統一，其他傳播媒介不得擅自報道。1987年等部門《關于改進新聞報道若干問題的意見》，重申新華社是“黨作國家新聞的機關”，它的一個主要職能就是負責準確地、及時地統一黨和政府的重要新聞。和新聞出版署先后在1990年《關于對描寫黨和國家主要領導人的出版物加強管理的規定》、在1993年《關于發表和出版有關黨和國家主要領導人工作和生活情況作品的補充規定》，對出版社出版有關書籍和報刊發表有關作品作了嚴格規定。“凡發表和出版這類作品，必須嚴格執行送審制度。”此外，《氣象條例》、《防汛條例》、《核電廠核事故應急管理條例》、《防震減災法》、《防震管理條例》，規定對氣象預報和災害性天氣警報、汛情、核事故、地震及其預報都必須實行統一的制度。”

即使法律規定實行統一制度的領域，也不時被借口保持社會穩定，大眾傳播媒介也不能自由地報道相關信息。1989年《傳染病防治法》第二十三條規定：“國務院衛生行政部門應當及時地如實通報和公布疫情……”但2003年上半年我國傳媒在很大程度上被禁止報道“非典”蔓延的情況。

我國《憲法》明確規定，中華人民共和國公民有言論、出版自由。如前所述，新聞自由是憲法規定的言論、出版自由在新聞領域中的實施和表現。社會主義新聞自由，則是指公民和媒介在媒介生產資料公有制為主體的條件下所擁有的新聞報道和意見表達的自由權利。但如前所述，在各種各樣的法律法規中，絕大部分內容是控制、管理新聞媒介的，有關新聞傳播主體的自由和權利方面的內容則很少。

新聞自由權利這個題目下，可以列出許多具體的權利，其主要權利有：1、知情權((RighttoKnow)。公民有權了解政府及官員情況及其他社會信息。2、接近權（RighttoAcess）。公眾使用新聞媒介發表自已的意見的權利。3、輿論監督權（RightofPublicOpinionSupervision）。人民群眾通過新聞媒介，對黨和政府的工作及工作人員進行監督，是人民參政議政的一種形式。”

現在很需要有專門的法律來保障和具體接頂這些權利。知情權和接近權至今都沒有在任何法律中作過明確的規定，只有輿論監督權的字樣在某些專門法中出現過。如1993年10月通過的《消費者權益保護法》第六條規定：“保護消費者的合法權益是全社會的共同責任。國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費者合法權益的行為進行社會監督。大眾傳播媒介應當做好維護消費者合法權益的宣傳，對損害消費者合法權益的行為進行輿論監督。”2002年7月通過的《安全生產法》第六十七條規定：“新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產宣傳教育的義務，有對違反安全生產法律、法規的行為進行輿論監督的權利。”但由于這些法律都沒有規定相應的具體權利、保護機制及法律責任等內容，實行起來還是有難度。而且這寫畢竟是個別領域中的。

綜上所述，我國法律在調整大眾傳播媒介與國家、與社會、與公民個人的關系時，只有傳播與國家的關系方面的立法最不完備，表現在缺乏保護新聞自由和新聞活動的授權性條款。我國新聞法學也很少對新聞自由的授權性條款進行研究和設計。要使我國新聞制度和民主政治的建設與時俱進，就必須在我國法律法規中增立這樣的授權性條款，而不是像現在這樣只依靠幾乎沒有授權性條款的各種管理條例。為此，最佳的方式是進行專門的大眾傳播立法。因為只有立法才能做到將保護新聞自由和防止濫用新聞自由結合起來，這樣才能既使傳媒發揮好黨和政府的喉舌作用，又承擔起公民的言論、出版自由的載體的作用。