社會輿論環境建設管理論文

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2005年全國報刊管理工作會議在新疆召開。深入學習貫徹黨的十六屆五中全會精神，進一步認清形勢，把握大局，明確當前和今后一個時期的報刊管理工作任務，切實做到轉變職能、依法行政、加強管理，推動報刊出版業健康、繁榮發展，為建設社會主義和諧社會營造良好的文化氛圍和輿論環境，是這次會議的主要內容。

一、胸懷全局，認清形勢，迎接挑戰

我國的報刊出版業與國家和民族的前途命運息息相關，是國家經濟和社會發展進程的重要組成部分，報刊出版業正處在技術進步、結構調整、體制革新的轉型過程之中。隨著國家政治、經濟、社會的不斷發展和進步，隨著社會主義文化建設的不斷發展和文化體制改革的不斷深化，報刊出版業的改革、發展與監管面臨新的形勢，其中，既有積極的方面，也有消極的方面。如何因勢利導，加強宏觀調控，強化社會監管是擺在報刊出版行政管理部門面前的最為現實緊迫的問題。按照中央對報刊出版工作的方針政策，各級報刊管理部門在強化日常管理、創新工作機制、解決突出問題等方面，做了大量工作，形成了一套較為成熟的管理機制，確保了報刊業發展健康平穩的態勢。但是，我們還必須清醒地看到，報刊管理工作中不斷出現的新情況和新問題，給我們既有的管理理念、管理方式和管理手段提出了全新課題，如何應對挑戰，守土有責，完成黨和人民對我們的重托，需要我們胸懷全局、認清形勢、迎接挑戰，不折不扣地履行我們的管理職責。

（一）胸懷全局，把握報刊出版管理工作的總體態勢

近年來，報刊出版管理工作以現有的新聞出版法律法規為基礎，已經基本形成與黨和國家對報刊管理工作的要求相適應、與報刊出版產業發展要求相對應的工作思路和政策框架。

一是報刊出版日常監管工作平穩有序、扎實有效。近幾年，隨著新聞出版管理體制的不斷改革完善與報刊出版事業和產業形態的日益發展，各級報刊管理部門在日常監管工作中貫徹中央關于報刊管理的政策方針，一方面按照社會主義精神文明建設的要求加強對報刊出版物內容導向的管理和引導，一方面根據社會主義市場經濟的內在規律著力推動報刊出版單位深化體制改革，創新運行機制，監管工作不斷取得新的進展。

二是重視調查研究，工作機制不斷創新。這幾年，我們在做好日常管理工作的同時，對行業發展的最新動態進行了深入調查研究，開放眼光，活躍思維，積極探索加強和改進管理工作的新辦法、新機制，取得了一些積極的成果。比如，對報業的管理，我們通過建立報紙出版評估論證制度，建立了報紙出版準入制度；通過建設中國記者網，對全國記者隊伍實施有效的監督和管理，實現了“管住事必先管住人”的管理思路，樹立了各級新聞出版行政管理部門對新聞媒體的管理權威。下一步，我們還要建立更加規范的新聞從業人員職業資格準入制度，建立以報紙出版綜合質量評估體系為核心的退出機制，制訂未來5年的報業發展規劃，進一步提高我們的管理水平。

三是一些突出問題得到了有效解決。黨的十六大以來，在新一代中央領導集體的直接領導下，我們在報刊管理工作中對一些群眾反映強烈、社會影響惡劣的行業不正之風進行了堅決的整頓和糾正。黨政部門報刊專項治理工作、規范新聞記者證及記者站管理工作、內部資料性出版物清理工作、制止報刊發行惡性競爭工作等，均取得了顯著成效。

四是報刊管理工作的深度和廣度進一步擴展。增強公共服務的意識和水平，是轉變政府職能對我們提出的新的要求。為此，我們建立了“中國記者網”，為社會各界提供新聞記者身份核驗和社會監督的便利條件，在二期工程中，我們還要向社會公眾提供報紙出版許可證的網上查詢。我們還組織編撰并向社會了《中國報業年度發展報告》，組織召開了“中國報業競爭力年會”，指導并參加省級都市報晚報總編輯年會、地市級報紙年會、地州黨報研討會、行業專業類報紙改革發展研討會等各類會議，努力構建業界交流平臺，充分聽取各方意見建議，力求對各個層面的工作都有所掌握，并認真研究，提出管理意見。

（二）認清形勢，迎接報刊管理工作新的挑戰

1、報刊出版物的價值多元化趨勢日益明顯，內容監管面臨諸多挑戰。

當前，報刊內容導向存在的突出問題，亦即我們的管理難點，主要表現在以下幾個方面：

一是少數報刊出現政治導向錯誤，不斷考驗著我們的政治敏銳性。有的否定馬克思主義的指導地位，有的違背黨的路線方針政策，有的泄露國家機密、危害國家安全、損害國家利益，有的公開誣蔑黨的領導。在這些問題上，我們必須保持清醒的政治頭腦，決不能以對多元價值觀的所謂寬容麻痹了我們的神經，因為這些問題觸及了報刊管理工作的底線，一經發現必須旗幟鮮明地予以制止、糾正并嚴肅處理，決不姑息。

二是一些報刊以低俗內容迎合讀者，報刊內容界定的難度日益加大。報刊內容低俗一直是管理上的難題，從各地的報刊審讀簡報來看，以低俗內容作為報刊經營之道的傾向在一些報刊中間十分明顯，炒作明星緋聞、搜羅奇聞怪談、渲染兇殺暴力、炮制黃色話題成為一些報刊的主打內容。報刊內容低俗的問題，既反映了社會轉型時期道德觀念的變遷，也反映了一些報刊單位在社會效益與經濟效益之間的錯誤的認識。

三是虛假報道和有償新聞已成痼疾，報刊業的公信力受到侵蝕。

四是一些報刊輿論監督不當，報刊的社會功能亟正確引導。輿論監督是我國報紙、期刊的一項重要職能，正確的輿論監督對于改善黨和政府的工作具有積極作用。所謂正確，就是必須堅持正確導向，必須服務于黨和國家的工作大局。當前，一些報刊在開展輿論監督方面存在誤區，比如對于可能產生重大社會影響的負面報道不計后果搶新聞，認為這是新聞自由；對于被監督者缺乏客觀公正的態度，對一些基本事實不加核實隨意報道，認為什么事都要核實，新聞就變“舊聞”了；更有甚者，把新聞報道當作一種權力，搞“有償新聞”或“有償不聞”，甚至以“曝光”為名進行敲詐勒索，嚴重損害了報刊及其新聞隊伍的形象。輿論監督是體現報刊社會責任的一個重要方面，缺乏社會責任感，輿論監督就會走向反面。

五是有個別報刊充當西方媒體的傳聲筒。引用西方媒體的報道，這是無可厚非的。但個別報刊陷入誤區，認為西方媒體的報道才是權威，于是便隨意轉載，對其內容是否符合我們國家的立場和國家利益不假思索，實質上成了西方媒體的傳聲筒。

六是報刊文化含量走低。報刊是傳承文化的重要載體，在日益彌漫的商業化傾向之下，報刊也出現了內容空洞、知識含量低、價值觀念模糊等傾向，報刊的娛樂性加劇，教化功能正在弱化，值得我們警覺。

2、報刊出版管理體制和運行機制仍處于轉型期，社會監管面臨諸多挑戰。

隨著報刊出版體制改革的不斷深化、報刊經營領域的逐步放開，報刊出版的社會化程度和市場化程度越來越高。由于市場驅動以及社會資本的滲透，面向市場的報刊經營出現了許多深層次的問題，導致報刊市場監管的形勢日趨復雜，監管任務日益繁重。

一是部分報刊社在體制改革過程中操作不規范。報刊出版單位的體制改革是文化體制改革的重要組成部分，當前的改革仍處在試點階段。但是一些報刊社的改革明顯違反了有關政策和管理規定。比如，有些報刊社的股份制改造，擅自給管理層配置股份；再比如，有的報刊社通過變更主管主辦單位或實行承包經營，實際成了同仁辦報刊甚至私人辦報刊。

二是社會資本通過各種途徑介入了一些報刊社的出版環節。中央對于社會資本進入出版領域有明確的規定，特別是民營資本和外資擅自進入報刊出版環節，關系到對報刊出版權的掌控，有悖于我國新聞出版管理制度的基本原則，有悖于黨管媒體及確保國家文化安全的要求，必須采取有力措施堅決制止。

三是報刊市場的不正當競爭、惡性競爭日益嚴重。改革開放以來，我國的報刊業雖然保持了持續快速發展，也形成了一定的規模，但報刊市場還遠未成熟，競爭手段尚處初級階段，缺乏系統化的經營管理理念，還遠沒有形成一個完整、暢通的產業鏈。同時，由于電視、網絡、手機等新興媒體形式越來越擠占了傳統報刊業的市場空間，使得報刊之間的競爭加劇，各種不正當的競爭行為也隨之產生，嚴重影響了報刊業的健康發展。所以，當前正在開展的規范報刊發行秩序工作，實際上直接關系到報刊業的生存和發展。

四是非法出版活動屢禁不止，擾亂報刊市場秩序。目前，報刊業在我國是一個政府許可準入的行業，凡是沒有經過政府許可的報刊出版活動，皆屬非法出版活動。近年來，各級報刊管理部門不斷加大對非法報刊出版活動的打擊力度，取締了一大批非法報刊，但是，非法報刊出版活動還沒有根絕，鋌而走險的不法分子還在挑釁我們的市場監管能力。

（三）中央對報刊管理工作提出了新的更高的要求

黨的十六大站在全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制、提高黨的執政能力的高度，對社會主義精神文明建設、文化建設和文化體制改革以及輿論宣傳工作提出了一系列新的要求，我認為至少可以歸納為三個方面：一是將文化建設與經濟建設、政治建設并列，提到了空前重要的位置；二是要推進文化體制改革，發展文化產業；三是要始終堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位。在當前的報刊管理工作中，推進改革和維護穩定的任務都十分艱巨。一方面，整個國家的政治經濟體制正處在發展的關鍵時期。隨著社會主義市場經濟不斷發展，工業化、城鎮化和經濟結構調整的加速，社會組織形式、就業結構、社會結構的變革加快，我國將長期面對突出的社會矛盾和問題。在這種情況下，報刊出版工作鼓舞人心、統一思想、反映社情民意、團結各方力量、維護社會穩定的任務更加繁重；另一方面，報刊業自身也正處在改革的攻堅階段。各種關于報刊出版社會功能、經營模式、管理方式的思想認識并存，在改革中把握輿論導向，更好地為黨和國家工作大局服務的任務更加艱巨。因此，一個時期以來，中央領導對于報刊管理工作十分重視，提出了許多具體的指導意見。比如對黨政部門報刊散濫問題、黨報黨刊發行工作、報刊社轉制工作、記者站及記者證管理、學術類報刊的誠信建設、廣告公司反控報刊社等，中央領導都有明確的重要批示，不斷提出新的要求。從我們工作的實際體會來看，中央對報刊管理工作的要求越來越高，越來越深入，越來越具體，這與報刊業發展的現實要求是一致的。我們必須切實轉變職能、依法行政、加強管理，才能適應報刊業發展的需要，完成好中央交付給我們的任務。

二、轉變職能是做好報刊管理工作的重要基礎

面對中央對于報刊管理工作提出的新要求，面對報刊業發展過程中出現的諸多新情況、新問題，我們現有的管理工作還存在許多不適應。要加強和改進管理工作，轉變職能是一個重要的基礎。

（一）轉變職能的目標要求

“有效的管理者必須讀懂自己所處的環境”，這句管理學名言同樣給予我們以啟示。在報刊業越來越融入社會主義市場經濟環境的情況下，報刊出版經營與整個社會的其他經濟文化要素之間的關聯度日益加深，報刊單位的管理體制和運行機制呈現出日益復雜的形態，加強對報刊業的管理與報刊社經營的市場化取向之間的矛盾日益突顯。

作為管理部門，我們必須重新定位自己的職能，從計劃經濟體制下習慣于指令性管理的方式中解脫出來，向市場經濟條件下以宏觀調控、依法行政、社會監管、公共服務為主的管理方式轉變，著力解決管理工作中越位、缺位、錯位的問題，以有效的宏觀政策和微觀管理來平衡報刊業發展過程中的諸多矛盾，指導報刊社探索符合先進文化前進方向，適應社會主義市場經濟體制，反映報刊業發展客觀規律的管理體制和運行機制，使報刊業的發展既不被計劃經濟管理體制的陳舊做法所束縛，又不動搖黨管媒體的基本原則；使報刊社的經營既能充分發揮市場機制的優勢，又能確保黨對出版權的掌握；使報刊出版物既能受到讀者歡迎，又能堅持正確的導向和健康的格調。我認為，這就是報刊管理轉變職能的主要目標。

（二）轉變管理理念、管理重心和管理行為是轉變職能的三個要素

一是管理理念的轉變，由行政審批型管理向宏觀調控型管理、社會監管型管理、公共服務型管理轉變，這是管理的定位問題。轉變職能首先要轉變管理的理念，重新認識“報刊管理工作是做什么的？”這一基本問題，惟有把位置定好了，目標才能明確，管理才有方向。

過去我們一直認為，管理者就是“管”，我管你聽，這是天經地義的，管理部門與報刊社之間是一種從屬關系?，F在看來，過去那種指令式、督辦式的管理理念已經不能適應當前社會主義市場經濟條件下報刊業發展的需要。而面對激烈競爭的報刊市場，政府管理部門應該是居高臨下，總攬全局，規范市場、調控市場。最近我們正在開展報業發展規劃的編制工作，提出今后5年全國報業發展的指導思想、宏觀調控原則以及報業總量、結構、布局的規劃，用以指導全國報業進一步優化結構、合理布局、科學發展。這就是政府部門宏觀調控的一種手段，也是報紙出版管理工作中的一個帶有全局性的基礎性工作。

其次，報刊業發展的現實要求政府管理部門必須提供良好的公共服務。報刊管理工作除了要居高臨下進行宏觀調控之外，還要為改善報刊發展環境提供有效的公共服務。我國的報刊業市場尚不成熟，在市場經營和競爭過程中出現的一些導致市場秩序混亂、發展環境惡化的問題必須由政府出面協調解決。最近，為了及時有效地遏制報刊市場的惡性競爭，我們聯合、國務院糾風辦在全國開展了規范報刊發行秩序工作，得到了報刊社的廣泛擁護，各大中城市報紙紛紛簽訂自律協議，2006年度的報刊征訂工作有了明顯改善，這將對報刊業的健康發展起到積極作用。為了規范報刊市場競爭，民政部批準成立了國新出版物發行數據調查中心，目前中心正在建立起一套既與國際發行認證規則接軌，又符合中國報刊業發展實際的認證辦法，為規范報刊出版市場秩序提供了重要保證。今年報刊司還編撰了《中國報業發展報告》“白皮書”，對我國報業的基礎數據、基本結構、發展歷程、未來趨勢進行了全面系統的分析和研究，這不僅是報紙出版管理工作的突破，也為報紙出版單位和其他相關單位提供了很有價值的公共服務。

二是轉變管理重心，報刊管理由重審批向重監管轉變，這是管理的目標問題。過去或者說目前依然存在的一個現象很值得我們深思，即許多人認為新聞出版管理部門就是個“批刊號的地方”。這種印象在很大程度上是由于我們在工作中重審批輕監管造成的。當然，審批工作也是一種前置的監管工作，但審批工作也要轉變重心，就是要由主觀臆斷轉向科學論證，由暗箱操作轉向公開透明，在批準報刊出版之前對其資質進行考察，以嚴格的準入條件把好關，這也是政府管理部門的重要職責。這項工作要與改善宏觀調控相結合，通過改革審批制度，建立并完善以科學的報刊出版評估論證制度為審批依據的報刊準入機制，實現報刊出版資源的合理配置，這是今后改進審批工作的重點。

另一方面，要加快建立報刊退出機制。近年來，各級報刊管理部門加強了審讀工作，這是依照《出版管理條例》對報刊出版進行日常監管的一項重要措施，是報刊管理的基礎性工作。下一步，審讀工作要納入報刊退出機制，使內容管理真正成為退出機制的硬性措施，報刊內容導向、編校質量等各方面的綜合出版質量達不到規定要求的，要退出報刊市場，實現優勝劣汰的管理目標。

三是轉變管理行為，由憑主觀管理向依法行政轉變，這是管理的合法性問題。管理行為是實現管理職能的具體過程，采取不同的管理行為，即會產生不同的效果，管理行為是否科學、客觀、合理、合法，關系到管理的權威性和合法性問題。在指令性管理理念的指導下，管理工作主觀隨意性還比較突出。立規矩不做調查研究，隨意設立許可事項，處罰不講程序，審批工作缺乏科學依據，這些問題在我們的日常管理工作中都不同程度存在。

依法行政是實施依法治國的基本要求，所有行政部門都要增強法制意識，樹立依法行政理念。管理者與被管理者在法律面前是平等的，管理者手中的權力是法律賦予的，必須在法律的約束下行使。這次重新修訂報刊管理的兩個《規定》，為我們在報刊管理中依法行政創造了條件，各級報刊管理部門要認真學習這兩個《規定》，不折不扣地執行這兩個《規定》。

（三）職能轉變過程中需要處理好幾個關系

在報刊管理中，要切實轉變職能，必須處理好以下幾個關系：

一是宏觀管理與微觀管理的關系。在市場經濟條件下，報刊管理應以宏觀調控為主，要站在整個行業改革發展的角度，站在報刊業為全黨全國工作大局服務的角度，掌握報刊業發展的趨勢，研究報刊管理體制和運行機制的改革，適時推出宏觀政策和管理措施，引導報刊業健康發展。但這并不是說我們就只是做做規劃、搞搞調研、寫寫報告、發發文件，宏觀管理要以有效的微觀管理為基礎，微觀管理是實現宏觀管理目標的具體手段。我們要把宏觀管理和微觀管理結合起來，在宏觀政策的框架下，實施有效的微觀管理，在微觀管理中不斷積累經驗，改善宏觀管理。

二是多管與少管的關系。有的觀點認為，管得越少的政府，其職能就轉變得越好，這是片面的。因為市場雖然有自我調節的功能，但是市場調節的盲目性也是人所共知的。就是在西方一些自由資本主義國家，少管也只是實現有效管理的一種手段，而不是絕對的原則。在我國，市場經濟體制尚不完善，特別是對于意識形態屬性強、市場發育不健全的報刊業來說，涉及內容導向問題、體制改革問題、市場秩序問題等，都不可能僅僅通過市場調節得到解決。該管的必須管，職能轉變好不好，不在管多還是管少，而在什么該管，什么不該管，該多管的就要多管。但多管也不是說事無巨細，什么都管，畢竟報刊社是真正的市場主體，經營問題，報刊社內部管理問題，政府部門要盡量少管，給報刊社留出足夠的空間，使其能夠自主經營，充滿活力。

三是直接管理與間接管理的關系。在計劃經濟體制下，對報刊社的管理多數情況下是政府部門直接發文件、下指令，所以過去各個政府部門都有很多直屬單位?，F在，在報刊社直接面向市場、自主經營的情況下，行政部門面對相對龐雜的報刊經營活動，直接管理的有效性正在受到越來越多的質疑。而充分借助行業協會的力量，利用市場杠桿來間接管理，不僅在發達國家是有效的做法，在我國改革開放的實踐中也被證明是一條重要的經驗。當然，提倡間接管理并不是要放棄直接管理，對于一些事關報刊管理基本原則的事項，還是要進行直接的干預和管理。

四是管住與管好的關系。管住主要是指對報刊出版中的一些方向性問題，要采取有效措施切實管住，比如要確保馬克思主義的指導地位，要堅持正確的輿論導向，要堅持黨對報刊業的領導等等。管住是對報刊管理工作的基本要求。但管住不是最終目的，管住是為了管好，管好就是在正確方向引導下要讓我國報刊業興旺發達起來。因此，處理好管住與管好的關系，就要把握好管理力度，講究管理藝術，提高管理水平，促進報刊業健康有序繁榮發展。

[page_break]三、依法行政是提高管理水平的根本保證

（一）依法行政是做好報刊管理工作的根本原則

現代社會，行政必須受法律的約束，這是法治國家的必然要求。而健全社會主義法制，充分發揮法治在促進、實現、保障社會進步方面的重要作用，也是建設社會主義和諧社會的必然要求。依法行政主要包括三項要求：一是行政機關權力的取得必須由法律設定；二是行政機關權力的行使必須依據法律，既不能違反實體規范，也不得違反程序規范；三是違法行政必須承擔法律責任。

隨著報刊業的發展和我國法制建設的推進，在報刊管理工作中堅持依法行政的要求越來越迫切。首先，建設社會主義法治國家要求報刊管理必須依法行政。報刊管理作為政府行政管理工作的一個有機組成部分，也必須努力做到有法可依、有法必依、執法必嚴，在管理者和管理對象之間樹立普遍的法制意識，形成依法管理的良好秩序和環境。

其次，報刊業的發展要求報刊管理必須依法行政。隨著報刊業的發展，報刊出版單位在面向市場的經營管理活動中，正在逐步改變以往與行政部門那種單純的依附關系，報刊社的獨立市場主體地位越來越突出。報刊管理工作正在從依靠行政命令管理向依靠法律法規調整市場主體行為轉變，惟有將法律法規作為管理工作的準則，作為市場主體的報刊社才能對所處的環境和所采取的行為有正確的預期，也才能實現良好的市場秩序和市場環境。

第三，依法行政是在社會主義市場經濟條件下管理報刊業的必然選擇。隨著報刊業市場化程度的提高，報刊管理中需要調整的對象越來越復雜，管理部門的能力和手段都受到了極大的挑戰。由于缺乏完備的法律法規，我們在管理工作中常常不知道哪些事情該做，哪些事情不該做，怎么做正確，怎么做不正確。依法行政，實際上就是對行政部門工作提出的一種規范，有了完備的法律法規和嚴格的程序規定，報刊管理工作才能規范、有效。

（二）當前依法行政存在的主要問題

長期以來，我們的報刊管理工作主觀性比較強，而法治建設相對較弱。首先是報刊管理的立法工作還不到位，法律法規還不完善，對于報刊出版活動的管理并不完全是在法律法規的基礎上實現的。此次修訂兩個《管理規定》，充分研究了當前報刊業發展的新情況和新問題，吸收了這幾年管理工作中的經驗教訓，為報刊管理工作依法行政奠定了較好的基礎。

其次，在報刊管理工作中還存在有法不依、執法不嚴的情況。對于一些明顯違反新聞出版法律法規的報刊出版活動，有的是沒有規范性的處罰辦法，有的有了規范性的辦法但卻沒有嚴格執行處罰程序，更多的是因為工作人員缺乏執法意識，對違規行為睜一只眼閉一只眼，造成了一些違規行為得不到及時有效的制止，有些甚至出現了蔓延的情況。比如報刊的“一號多版”問題，長期以來一直存在，有些時候還表現得十分突出，對此《出版管理條例》已經有明確的規定，總署也數次下發規范性文件，但至今我們還沒有拿出十分有效的手段加以制止。這次修訂兩個《規定》，明確規定一個國內統一連續出版物號只能對應出版一種報刊，不得用同一國內統一連續出版物號出版不同版本的報刊等。其實發現“一號多版”“一號多刊”并不難，關鍵是我們的一些管理部門缺乏執法的堅定性和嚴肅性。

再次，管理部門濫施法律的情況也不同程度存在。長期以來，我們的行政管理工作形成了一些不良的思維方式和工作習慣，對管理對象的處罰比較隨意，在現實中，不論是報刊管理事項的設定還是行使管理的程序，抑或是對違反法規的處罰，都不同程度地存在對報刊出版單位約束較多，對報刊管理部門約束較少的情況。有的行政許可事項在法律上沒有依據，有的實施處罰隨意性較大，沒有合法的程序?！缎姓S可法》頒布之后，我們及時清理行政審批項目，規范了工作程序，力求使報刊管理工作合法規范，大大改善了行政執法行為。今后的報刊管理工作中，克服濫施法律行為仍將是一個重點問題。

（三）實行依法行政要抓好三個方面的工作

針對當前報刊管理工作中依法行政的現實情況和目標要求，要實行依法行政，必需抓好三個方面的工作：

一是以《出版管理條例》和《報紙出版管理規定》、《期刊出版管理規定》為基礎，進一步完善報刊管理的相關法規。此次修訂報刊管理規定，在已有的管理制度的基礎上，進一步明確了事后審讀制度、出版質量評估制度、年度核驗制度和從業人員資格管理制度等四項基本管理制度，這些制度有的已經有了可操作的規范性文件，有的還處在探索性的實施階段，許多管理工作中的細節性問題還沒有落到實際的規定中。下一步的立法工作，要著力依據報刊業發展的現實和報刊管理工作的需要，逐步完善和發展這幾項制度。比如事后審讀制度，對于報刊出版內容審讀的鑒定標準仍不夠完善，對審讀中所發現問題的處理還不規范，都需要進一步加以規定和完善。特別是建立報刊退出機制的立法工作，這是報刊管理工作的一個重點，是改變目前報刊“只生不死”、“優勝劣不汰”的關鍵措施，也是盤活報刊資源，調整報刊業結構布局的又一個重要舉措。這次兩個規定加入了建立退出機制的內容，但具體的操作辦法還沒有。最近中央領導多次對此作出批示，明確要求盡快制定相應的規定，這將成為下一步報刊管理工作的立法重點。

二是推進普法教育，促進報刊管理工作人員知法、懂法、用法。不論多么完善的法律法規，都要通過有效執行才能實現，因而，在報刊管理工作人員中普遍樹立依法行政觀念、營造知法、懂法、用法的工作環境十分重要。

三是在報刊管理工作中要嚴格執法。管理工作人員嚴格執法是法律規定得以落實的關鍵，要保證在實際管理工作中做到嚴格執法，還必須抓好以下五個環節：

首先，執法過程中要做到事實清楚，即對擬采取行政措施的個案要搞清楚違規事實。比如對于買賣刊號（版面）問題，要想認定事實，就必須查清幾方簽訂的合作協議，查閱印刷、發行、廣告的往來賬目等等。惟有事實清楚，才能為執法工作提供有效的證據。

其次，要做到依據充分，即認定的違規行為、采取的處罰措施是否有明確的法律依據，對違規事實適用的管理規定是否恰當。

第三，程序合法。程序合法是依法行政的一個重要方面，是實現法律形式正義的基本要求，也是規范行政執法行為、實現嚴格執法的重要保證。目前在我們的報刊管理工作中，已經依據《行政許可法》的規定，設定了審批、年檢、處罰等各項工作的時限、流程，在已有明確程序的情況下，執法行為必須嚴格按照程序加以實施。

第四，明確執法主體。執法是法律賦予特定機關的特定權力，因而，在依法行政的過程中，執法主體只能是法律法規明確規定的相關部門。由于報刊業與其他相關行業的融合程度日益加深，報刊出版活動的許多方面已經不再是簡單的出版行為，比如廣告經營、比如報刊發行等等。我們在報刊管理工作中一定要認清不同違規行為的相應執法主體，該我們管的一定要堅決采取措施，不該我們管的要防止越位，對那些執法主體尚待明確的違規行為，要及時加以研究，主動提出管理辦法。

第五，要堅決貫徹行政復議法的要求，允許行政管理對象對行政執法行為提出疑義，對不當的行政執法行為及時加以糾正，始終保持執法行為的公正性。

四、強化“三種意識”，努力開創報刊管理工作新局面

我們強調認清形勢、轉變職能和依法行政，最終目的是為了切實履行職責，加強對報刊出版工作的行政管理，以確保報紙、期刊導向正確、內容健康，確保報刊市場規范有序、充滿活力，使之更好地為建設社會主義和諧社會服務、為滿足人民群眾精神文化需求服務。

黨的十六屆五中全會作出的戰略部署，對報刊出版管理工作提出了新的、更高的要求。深入學習貫徹五中全會精神，在新形勢下開創報刊出版工作的新局面，各級報刊出版行政管理部門必須進一步增強大局意識、責任意識和創新意識，不斷提高管理水平，適應新形勢下報刊出版業深化改革、促進發展、加強管理的需要。

（一）增強大局意識

從黨和國家的工作大局來考慮問題，是行政管理機關工作講政治的重要體現。同志在2004年的“七一”講話中指出，在實現全面建設小康社會目標的征程中，我們將長期面對以下三個重大課題：一是要科學判斷和全面把握國際形勢的發展變化，正確應對世界多極化和經濟全球化以及科技進步的發展趨勢，妥善處理影響世界和平與發展的各種復雜和不確定因素，抓住和用好重要戰略機遇期，在日益激烈的綜合國力競爭中牢牢掌握加快我國發展的主動權。二是要科學判斷和全面把握我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，正確認識和妥善處理人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產這個社會主要矛盾，緊緊抓住經濟建設這個中心不動搖，正確處理好改革發展穩定的關系，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，不斷增強綜合國力，逐步實現全體人民的共同富裕。三是要科學判斷和全面把握我們黨所處的歷史方位和肩負的歷史使命，正確認識和妥善處理黨在改革開放和發展社會主義市場經濟條件下執政遇到的新情況新問題，以改革的精神加強和改進黨的建設，不斷提高黨的領導水平和執政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力，始終成為團結帶領人民建設中國特色社會主義的領導核心。能否始終解決好這三個重大課題，關系我們黨和國家的前途命運，關系全面建設小康社會的成敗。

報刊出版工作是黨的重要宣傳輿論陣地，認真學習、深刻領會總書記對“三個重大課題”的闡述，是各級報刊管理部門把握大局、服務大局的重要前提。在報刊管理工作中，必須把報刊出版能否增強我國應對國際形勢的能力，能否正確處理改革發展穩定的關系，能否提高黨的執政能力，作為衡量管理工作是否有效的重要標準。以全面深入、科學高效、嚴謹合法的管理手段，充分發揮報刊出版物的強大輿論影響力，為構建社會主義和諧社會營造良好的輿論環境；發揮報刊出版物在群眾中的向心力，為構建社會主義和諧社會提供強大精神動力；發揮報刊出版物對社會生活方式的引導力，為構建社會主義和諧社會培育文明道德風尚；努力提高報刊出版物的文化品位，為構建社會主義和諧社會創造良好的文化條件。

在當前的報刊管理工作中，不論是對報刊總量、結構、布局的宏觀調控，還是對報刊出版市場的監督管理，都要根據黨和國家工作大局確定工作原則、制定管理措施。增強大局意識要求我們進一步明確黨和國家對報刊管理工作的指導方針，按照中央要求，不折不扣地履行我們的各項管理職責。

（二）增強責任意識

文化建設與我國經濟建設、政治文明建設、和諧社會建設相輔相成。就報刊出版而言，其所包含的思想觀念、價值形態、道德標準、社會信息會影響到國家的政治穩定和經濟社會發展。輿論宣傳功能是報刊政治屬性的體現，同志指出：“輿論導向正確是黨和人民之福；輿論導向錯誤是黨和人民之禍?！币虼耍瑘罂霭婀ぷ饕冀K堅持黨的基本思想路線不動搖，把握正確的政治導向，保持堅定的政治立場，不受各種錯誤思想觀念和價值形態的干擾，維護穩定團結奮進的局面。在當前報刊業改革發展的新形勢下，我們要適應社會主義市場經濟的要求，培育和重塑報刊出版業的新型市場主體，提高報刊單位的市場競爭力，但絕不意味著放棄“陣地”，而是要以牢固占領市場、掌握主流話語權的方式加強和鞏固黨的宣傳輿論陣地，這是我們所強調的正確認識陣地與市場之間的辯證統一關系。

首先，報刊的內容導向是一個相對軟性的管理對象，報刊出版物的內容包羅萬象、千變萬化，其可能造成的影響往往沒有直觀的體現，而是潛在的影響。因此，內容管理沒有可以一一對應的管理依據，而是要靠高度的政治敏感性和責任心。許多時候，對一些不當的內容，管與不管、管緊管松，全在于管理者是不是有足夠的責任心，但管與不管，后果大不一樣。

其次，當前報刊出版物出現的多元化價值取向，大大增加了出現導向錯誤的可能性，報刊內容管理的風險也在加大。沒有足夠的責任心，就難以及時發現問題。此外，在報刊業改革發展過程中，新情況、新問題層出不窮，法規滯后于報刊管理實踐的問題不可能在短期內徹底解決，工作中碰到的問題很可能出現沒有現成法律法規可以依循的情況，如果沒有強烈的責任心，管理工作就會陷入被動局面，就無法做好我們的工作。

（三）增強創新意識

黨的十六屆五中全會把創新提高到空前的戰略高度。報刊出版工作的管理思路、管理方式、管理手段也必須與時俱進，不斷改革和創新。我們必須在深入研究報刊業改革、發展和管理的態勢，科學把握發展趨勢和發展規律的基礎上，努力提升管理的戰略高度，拓寬管理視野，創新管理理念和管理手段，才能開創新的管理局面。

首先，報刊出版業的持續快速發展要求管理工作必須創新。根據總署最新統計，截至2004年，我國共出版報紙1922種，出版期刊9490種，但我們全國做報刊管理工作的可能還不到200人。我們以如此少量的工作人員管理如此數量眾多、結構復雜的報刊業，靠的是什么？簡單說來，就是要靠掌握管理規律，創新管理手段。和市場經營一樣，管理工作也要有悟性，要做到“落葉知秋”，通過觀察到的局部事實去判斷報刊業發展的趨勢，掌握報刊業的內在規律；要用“以四兩撥千斤”的巧勁，抓住關鍵環節，提出創新措施。比如我們建立“全國新聞記者管理和新聞記者證核驗網絡系統”，充分利用了信息技術的優勢，幾個人就把幾十萬記者證的管理工作做得井井有條，這就是管理手段創新帶來的成效。

其次，不斷深化報刊出版體制機制改革要求報刊管理工作必須創新。我國的報刊業脫胎于計劃經濟體制，按照社會主義市場經濟體制要求和精神文明建設規律不斷深化改革，是加快我國報刊業發展的必由之路。我國報刊業的改革是一場艱辛的探索，沒有先例可循。改革過程中，報刊管理工作面臨的問題日趨復雜：報刊出版工作的輿論宣傳屬性和市場經營屬性相互交織，報刊出版物的文化屬性和商品屬性相互交織，報刊出版單位的事業屬性和企業屬性相互交織，形成了錯綜復雜的管理局面，使我們既有的管理制度和管理辦法面臨挑戰。

管理的實質是管理者與被管理者之間的互相作用，報刊管理工作也不例外。我們說報刊管理要適應形勢發展的需要，但這種適應只能是相對的，因為報刊業處在不斷的發展變化之中，管理措施往往是滯后于現實的。因此報刊管理工作必須增強創新意識，對當前報刊業的多元化趨勢有足夠的認識，大的管理原則絕不放松，對改革發展中出現的新問題、新情況要依據中央有關政策精神，冷靜分析，把握政策，區別對待，趨利避害，采取有效的辦法，或加以支持，或進行引導，或予以規范，既要堅持原則、守土有責，又要保護報刊單位改革發展的首創精神，處理好改革、發展和管理之間的關系。

第三，傳播技術變革和數字內容產業的發展要求報刊管理工作必須創新。如何應對新媒體的挑戰，既是報刊出版單位必須認真對待的問題，也是報刊管理部門必須認真研究的問題。現階段應深入研究的問題，一是如何在報刊業發展戰略的高度上引導報刊出版單位變被動為主動，從觀念到實踐上要把握數字內容產業的發展趨勢，為迎接挑戰、實現戰略轉型做好各方面的準備；二是認真研究報刊出版單位運用新的傳播技術手段后可能出現的新的管理問題，要認真思考報刊出版形態的變化可能導致的對新聞出版行政管理部門的監管邊界的影響，要有前瞻性和預見性，做到未雨綢繆，牢牢把握報刊管理的主動權。

轉變職能、依法行政、加強管理，為建設社會主義和諧社會營造良好輿論環境，是黨和國家賦予各級報刊管理部門的光榮職責和神圣使命。在新的工作任務和要求面前，各級報刊管理部門承受的工作壓力與日俱增，但我們應當勇于迎接挑戰，克盡職守，勤于思考，努力工作，不斷開創管理工作的新局面，為建設社會主義和諧社會做出應有的貢獻。