群體性媒體公益訴訟管理論文

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摘要：群體性媒體侵權侵害的是不特定多數受眾的公共利益。為了保護這些受眾的公共利益，應該設立公益訴訟制度。本文在對公益訴訟制度做了簡要介紹后，指出應由檢察院作為原告，針對群體性媒體侵權行為提起公益訴訟。公益訴訟經費由檢察院支付。為了保護公共利益，財政部門可以設立專項資金支持公益訴訟。在損害事實的認定上，本文認為可以分為經濟利益的損害和精神利益的損害。可以告知受害人在一定期限內主動登記，然后根據登記人數和損害程度，憑借有效證據實施受損權益的補償。

關鍵詞：媒體侵權群體性媒體侵權公益訴訟

一、問題的緣起

媒體侵權指在傳播新聞、刊播廣告和為受眾提供有償服務過程中發生的侵害公民的人格權、著作權、經濟性權利和憲法性權利的行為。從外延上看，媒體侵權有四個層次，第一，侵害人格權，包括名譽權、肖像權、隱私權；第二，侵害著作權；第三，侵害作為消費者的受眾的經濟性權利；第四，侵害公民的憲法性權利。第一、第二類媒體侵權行為即傳統的新聞侵權行為，是單數侵權行為，主要是媒體在傳播新聞過程中發生的，因之提起的訴訟大多數是一對一的單數侵權案件。這方面的研究已經很到位了。

第三類媒體侵權主要發生在有線廣播電視、報刊與作為消費者的受眾之間。消費者付出了有線廣播電視視聽費和報刊訂費（或零買），雙方就發生了買賣關系，這種買賣關系構成了合同關系，合同雙方的權利義務是對等的。有線廣播電視、報刊的義務是提供符合標準的有償服務，包括傳播質量（畫面和聲音）、印裝質量、傳播內容；作為消費者的受眾的義務是交納約定的資費。第四類侵權行為主要是侵害公民的表達自由和知情權這種憲法性權利。我國憲法第35條規定，我國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由；第41條規定，我國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。公民的批評及建議權、控告權的實現的基礎是必須知情，由此衍生出知情權。公民實現言論自由和知情權的主要渠道是媒體，必須充分地享有媒體資源，從而派生出媒體接近權、使用權。我國的媒體都是國有獨資或者國有控股媒體，創辦和運行資金來自公共稅收。因此，我國的頻率、頻道和版面等媒體資源的所有權屬于人民。但是現實中，媒體或者為了追求小團體利益或者受到強權集團（如政府、資本）的壓力而濫用或者挪用媒體資源的現象很普遍。由于我國創辦媒體的門檻很高，因此一定時期媒體資源是恒定的，這里存在著此消彼長的關系，必然導致公民能夠接近、使用的媒體資源的減少，最終給公民的言論自由和知情權打了折扣。

由于大眾傳播的受眾的廣泛性，第三類、第四類媒體侵權行為侵害的是眾多的受眾的權益，是群體性或者復數侵權行為，因之提起的訴訟是多對一或多對多的群體性媒體侵權案件，侵權對象是分散的，無組織的，處于“一盤散沙”狀態。他們往往無知識、精力來維護被侵害的公共利益。因此，有必要在群體性媒體侵權案件中引入公益訴訟。

二、公益訴訟的特征

公益訴訟起源于羅馬法，成形于美國。1863年美國制定了《反欺騙政府法》，該法（在1986年修改后）規定任何個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。1890年美國國會通過了第一部反托拉斯法案，即《謝爾曼法》，1914年又制定了《克萊頓法》，規定對托拉斯的行為除了受害人有權起訴外，檢察官也可以提起民事訴訟，要求法院追究違法者的民事責任、經濟責任、刑事責任；而且任何組織和個人都可以訴請禁止性裁決。與此相適應，《美國區法院民事訴訟法規》第17條規定：“法定情況下，保護別人利益的案件，也可以用美利堅合眾國的名義提起。”[1]這是美國公益訴訟的雛形。20世紀60年代，公益訴訟在美國正式出現。二戰后，美國發生了巨大的社會變革，一些既有的制度受到多方面的挑戰，出現了各種改革方案。為了保護環境、消費者、女性、兒童和有色人種等設立了許多公益機構，由此而進行的訴訟即公益訴訟。美國的環境法中關于公益訴訟已經形成了一套完備的制度，其中《清潔水法》就是重要的法律之一。美國的公益訴訟有三種類型：集團訴訟，告發人訴訟，實驗案件[2]。

除了美國外，英國、德國、印度等都實行了公益訴訟。在發展中國家中，印度是第一個建立公益訴訟制度的。1975年，英迪拉·甘地領導的國大黨政府突然宣布國家進入緊急狀態。在這之后的兩年緊急狀態期間，國家實行新聞審查，逮捕了成千上萬的持不同政見者，無數弱勢群體的利益受到了侵害而無人顧及，公民權利和政治權利被非法剝奪。緊急狀態結束后，新聞自由開始恢復，新聞媒體開始揭露社會中的鎮壓、暴力等侵害人權的行為，這些都引起了律師、法官和社會工作者的關注。受到以上情況的激發，印度最高法院的兩名大法官Bhagwati和KrishnaIyer于1977年提供了一份報告，建議有必要設立一種特別的訴訟形式，這就是印度公益訴訟的開端。印度公益訴訟有兩個特征，第一是放松了對訴訟主體資格的限制，任何人和民間團體都有權提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關系。第二，獨創了“書信管轄權”，法院可以根據任何人或者組織寫的信件、明信片或者新聞報道行使公益訴訟的管轄權[3]。

公益訴訟可以從兩個角度來理解。廣義上，公益訴訟包括所有維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟；狹義的公益訴訟是指特定的國家機關和組織或個人，根據法律的授權，對違反法律侵害國家利益、集體利益或者不特定多數公民利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟行為。公益訴訟可以根據違法行為違反的法律部門不同，分為刑事公益訴訟、經濟公益訴訟、民事公益訴訟和勞動公益訴訟等。

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，包括公益公訴和公益私訴。公益公訴不等于公訴，公益公訴既可以由檢察機關和政府機關代表國家提起訴訟，也可以由利害關系人以國家授權機關的名義或者個人名義提起訴訟，這便構成了公訴和私訴。美國的公益訴訟、德國的團體訴訟、日本和我國臺灣地區的選定代表人訴訟、我國的代表人訴訟都是群體訴訟[4]。群體訴訟是當事人一方或雙方基于法律或者事實上的牽連關系而且人數眾多的情況下，由于這種訴訟群體不構成一個固定的組織，無法將其作為法人或者非法人團體對待，又由于訴訟空間無法容納這樣眾多的訴訟主體，為了一并解決眾多當事人與另一方當事人之間的民事爭議，達到訴訟經濟的目的而建立的群體性糾紛解決制度[5]。

我國1991年頒行的民事訴訟法典規定了代表人訴訟制度。相對于我國的代表人訴訟，公益訴訟突破了原告主體資格的嚴格限制，簡化了煩瑣的授權程序，讓盡可能多的權利受損人參與到訴訟中，并通過律師集團的高度參與，大大增強了原告勝訴的訴訟能力。代表人訴訟在代表人的確定、舉證責任的承擔、勝訴后財產的分配、上訴主體的確定等程序上存在著很多困難[6]。代表人訴訟只能提起賠償之訴，不能提起不作為之訴；登記程序大大阻礙了當事人的加入；適用范圍過小；法院監督不夠[7]。

公益訴訟與我國的代表人訴訟有很多不同，以美國公益訴訟的主要形式的集團訴訟為例：（1）代表人訴訟要求權利受損者主動登記權利，集團訴訟則允許權利受損者以默示方式登記權利；（2）代表人訴訟中，“代表人的一般訴訟行為無需經過被代表人同意，處分性訴訟行為需要經過被代表人同意；集團訴訟中，代表人的行為一般無需經過其他原告的同意，但是代表人與被告之間達成的和解協議應該通知所有可以通知的集團成員，并需要取得法院的同意；（3）代表人訴訟中，“未進行權利登記者在訴訟時效內提起訴訟，在查明情況后可以直接適用原來的判決。如果原判決為不利判決，則不必然適用原判決，原告可以就自己的主張重新舉證。”集團訴訟中，“除了明確表示不參加集團訴訟的權利人，判決適用于所有起訴界定的原告并被法院接受的適格集團成員，但是，成員可以以原告代表的訴訟行為不符合正當程序的要求為由提起新的訴訟。不參加集團訴訟的成員可以另外起訴，理論上講新的訴訟不受原判決的影響。”（4）美國有公益律師參與訴訟，增大了原告勝訴的可能性。公益律師在勝訴后可以按照一定比例從賠償額中收取酬金[8]。（關于美國集團訴訟與我國代表人訴訟的詳細比較請參閱廖斌、郭云忠，《群體訴訟模式研究》，《西南民族大學學報》（成都）：人文社科版，2005.2.43-50）

公益訴訟也不同于我國現行的共同訴訟。共同訴訟是與一對一的單獨訴訟相對應的復數訴訟形式，包括二個及其以上的原告訴一個被告的積極共同訴訟，一個原告訴二個及其以上的被告的消極共同訴訟，和多個原告訴多個被告的混合共同訴訟。共同訴訟與公益訴訟的不同點有：（1）公益訴訟的原告雖然是不特定多數公眾，但是往往授權檢察機關或一個代表來提起訴訟，而共同訴訟的原告可能是一個，也可能是多個，但是如果是多個原告時，這些原告同時參與訴訟；（2）公益訴訟的標的是為了維護公共利益，共同訴訟的標的可以是為了維護公共利益，也可以是主張私益。

三、適用公益訴訟來解決新型媒體侵權行為的必要性

現在社會中，侵害公共利益的行為日漸復雜。如侵害河流灘涂、公共草原、國有資產，侵害公民陽光權、環境權等，侵害公民的言論自由、選舉權和被選舉權、受教育權等憲法性權利的糾紛已經進入司法實踐中。與傳統侵權行為相比，這些侵權行為在責任的認定、受害人的確定和賠償金的分配等方面表現出新的特點，給司法實踐帶來了新的挑戰。群體性媒體侵權行為也不例外。由于大眾傳播的受眾的廣泛性，虛假廣告、虛假新聞、低俗內容、有線廣播電視低劣的傳播畫面和聲音、報刊的低劣的印裝，以及對媒體資源的濫用和挪用，侵害了眾多受眾的合法權益。這些權益受損的受眾是分散的、無組織的，如果不設置新的審判制度，由直接利害關系人分別提起單獨訴訟，會造成很多弊端。

首先，對法院的不利影響有：（1）針對群體性媒體侵權行為，如果由每個受害人分別提起訴訟，就會出現當事人在各地法院分別立案，人民法院對同一案件或者同類案件做出相互矛盾的裁判現象；（2）不同的法官分別審理同一種案件，必然造成人力、財力、物力的浪費，使本來稀缺的司法資源更加貧乏；

其次，對受害人的不利影響有：（1）分別追訴使得受害人受訴訟之累；（2）受害人都是無組織的個人，受知識、精力、財力等的限制，他們無力主張權利，一般會默認倒霉；

第三，對社會的不利影響：（1）同一案件在不同訴訟程序中審理，使案件的終結曠日持久，違法行為得不到及時制裁，被破壞的社會秩序不能得到迅速恢復；

第四，對違法者的不利影響：（1）如果每個受害人分別提起訴訟，由各地法院分別立案，違法者也會受訴訟之累，難以招架[9]。

因此，為了保護公共權益，各國紛紛進行司法改革，設立了公益訴訟制度。我國早在新中國成立之初，檢察機關曾經辦理過公益訴訟案件。上個世紀50年代初我國很多法規就規定了公益訴訟制度。關于是否設立公益訴訟制度，在20世紀80年代制定民事訴訟法時就曾發生了激烈爭論，但是最終反對的觀點占了上風[10]。我國現行《民事訴訟法》第55條規定，“訴訟標的是同一種類、當事人一方人數眾多在起訴時尚未確定的，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定時間內向人民法院登記。”這個規定很模糊，仍然沒有明確規定檢察機關提起公益訴訟的問題，只能指望法官自由裁量。1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產流失案，這可以說是中國改革開放后的比較早的公益訴訟[11]。此外，江西省、福建省等的檢察院也提起過公益訴訟。[12]全國政協委員、民建中央副主席黃關從在今年的政協會議上建議我國盡快建立公益訴訟制度。2004年四川省檢察院在全國率先明確“國家監訴人”身份，支持公益訴訟。[13]《民事訴訟法（修改建議稿）》課題組主持人江偉教授，《行政訴訟法（修改建議稿）》課題組主持人馬懷德教授透露說，我國有望通過修改民事訴訟法和行政訴訟法修改稿，確立公益訴訟制度。《民事訴訟法（修改建議稿）》規定，在受害人沒有提起訴訟或者受害人難以確定的情況下，檢察院、其他國家機關為維護公共利益，可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下，也可以提起公益訴訟。《行政訴訟法（修改建議稿）》規定，針對行政行為影響某些公共利益而無人起訴的情況，允許檢察機關或者與行政行為只有一般（公共）利益關系的公民或組織起訴[14]。

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四、對群體性媒體侵權行為如何提起公益訴訟

在我國，對群體性媒體侵權行為提起公益訴訟，必須解決五個問題。

第一，界定公益訴訟的適用范圍。公益訴訟的范圍應該嚴格限制在為維護國家利益和公共利益中。司法機關發動公益訴訟的程序應該在國家利益和公共利益受到不法侵害，受害人無力提起訴訟或者很難確定受害人的情況下提起。江偉教授認為，受害人沒有提起訴訟包括三個方面，（1）受害人無法起訴；（2）受害人放棄起訴，不愿起訴；（3）受害人由于人數眾多等原因沒有起訴。

第二，由誰作為原告提起公益訴訟。在英美法系國家，如美國，公益訴訟的原告有兩類，一類是檢察總長，一類是公民、企業和各種公益團體。美國的煙草致害賠償案、麥當勞壟斷經營案也都是檢察機關代表國家提出的[15]。在英國，檢察長在民事訴訟中代表政府起訴或者應訴，私人或者私人組織只有在取得檢察長同意后才可以提起公益訴訟。在大陸法系國家，檢察機關就是公益的代表。如果公共利益受到侵害，需要維護，就由檢察機關提起公益訴訟，原則上不允許公民提起民事公益訴訟。法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公共利益的案件，有權以主當事人的身份提起公益訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。

法律上，訴權可以分為程序意義上的訴權和實體意義上的訴權；民事權利能力和民事權利是可以分離的。二者的可分性使得訴訟主體與民事主體的分離成為可能。正常情況下的訴訟，程序意義上的訴權的行使是由沖突主體本人行使；但是在非正常狀態下的訴訟，程序意義上的訴權不是由沖突主體行使，而是由符合法律規定資格的訴訟主體代為行使。有論者建議，對我國現行《民事訴訟法》第108條關于訴訟主體的規定由“案件的直接利害關系人”改為“因民事權益發生爭議，依法享有訴訟主體資格，并以自己名義起訴的人”。這樣，不僅適用同案件案件標的有直接利害關系的訴訟主體，也適用于不是因為自己的民事權益發生爭議，而依法為維護他人的民事權益起訴、應訴的人，以純程序上當事人概念代替原來的當事人概念。我國司法和立法上實踐中已經出現了這種情況，如1993年《關于審理名譽權案件若干問題解答》中關于死者名譽權的起訴，1991年《民事訴訟法》第49條關于非法人團體也可以做為民事訴訟主體當事人的規定，《企業破產法》第35條規定破產企業清算組可以作為當事人代表破產企業進行民事訴訟。市場經濟發達、民事關系復雜的國家，大都立法明確訴訟主體和民事主體可以分離，這已經成為世界性的趨勢。如法國《民事訴訟法典》第421、422條規定，涉及社會公共利益的民事糾紛和重大民事糾紛的案件，檢察機關可以作為主要當事人起訴，或者作為聯合當事人參訴。美國、日本、前蘇聯等也有類似的規定[16]。

檢察機關作為公益代表人提出公益訴訟，具有普遍的價值。檢察機關提起公益訴訟，有兩種情況，（1）應公民的請求而起訴；（2）依職權主動起訴。我國的檢察機關是法律監督機關，有義務且有能力代表國家利用法律手段維護國家利益和公共利益。在目前我國市民社會不發達、媒體受眾處于“一盤散沙”狀態下，可以授權檢察機關作為原告，對群體性媒體侵權行為提起公益訴訟。待條件成熟時，可以在媒體受眾中建立類似消費者協會性質的自治組織來維護群體利益，授權這個組織提起公益訴訟。

在公益訴訟中，檢察院與對方當事人訴訟地位平等，也承擔相應的舉證責任，如果敗訴也要承擔敗訴責任。

要授權檢察機關代表群體性媒體侵權行為的“一盤散沙”的受害者提起公益訴訟，有必要擴張當事人適格理論，完善當事人適格制度。我國《民事訴訟法》第108條規定，“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，《行政訴訟法》第41條第1款規定，“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。”規定原告必須是“與本案有直接利害關系”的立法思想具有一定的合理性，但是在目前侵權行為日漸普遍、侵權現象日漸復雜的情況下，這個規定對保護不特定多數公民的合法權利已經暴露出了它的無奈。因此，迫切需要放松當事人適格的條件，擴張當事人適格。根據新華社2004年5月4日的報道，全國政協委員、民建中央副主席黃關從建議，在起訴時要求原告在實體上與本案有利害關系，需要查清也是不現實的。這種利害關系只要是當事人“聲明”即可。2005年5月29日，國家環保總局副局長潘岳在“世界環境名人聚會北京探討科學發展觀”大會上提出，公眾應該成為環境污染事件的訴訟主體。應當建立環境公益訴訟制度，讓任何公民、團體和國家機關都能與污染環境者在法庭上一論高低。

第三，訴訟經費的來源。我國的檢察機關作為國家公訴機關，有義務維護國家利益和公共利益，檢察機關的辦案經費也來自公共稅收。因此，目前可以由檢察機關承擔訴訟經費。在侵害國家利益和公共利益行為日漸增加的今天，保護國家利益和公共利益更加重要，有必要在國家財政支出中預留一部分作為公益訴訟的專項經費。

培養一支精干的公益律師，支持原告打公益官司。

第四，損害事實的認定。在認定損害事實上，我國法院歷來堅持嚴格的限制態度。除了實體法上明確規定的權利外，其他的權利受到侵害是否能夠直接構成損害事實呢？公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已經造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害，但是有發生損害的可能。有學者認為，法院在審判公益訴訟時，要求原告提供“事實上的損害”的證據。對于什么是“事實上的損害”，法院認為，“事實上的損害”不僅包括經濟上的損害，還包括美學上的、精神上的、舒適度上的損害等[17]。如虛假廣告造成了受眾經濟利益的損失就是顯見的損害，虛假新聞、低俗內容造成的則是隱性的損害，可以理解為精神上的或者審美上的損害，報刊低劣的印刷裝訂，有線廣播電視傳輸畫面與聲音的低劣造成了雙重損害，包括經濟損失和審美上的損失，因為受眾付出了訂（買）報費和視聽費。

第五，如何補償受損的權益？勝訴后如果獲得了賠償金，如何分配？在提起公益訴訟時，原告方檢察院可以提請禁止性訴訟請求，并且主張賠償金。法院裁判的效力擴張至所有權益受損的受眾。允許權利受損者以默示方式登記權利，由原告向所有可以確定的潛在的權利受損者公告，只要不明確主張將自己排除在外（opt-out），都將會受到判決既判力的影響。如果勝訴，并且獲得了賠償金，可以參照我國的代表人訴訟的做法。由原告告示權益受損者在一定的時間內到檢察院登記，然后根據登記的人數和權益受損程度來確定一個分配方案。主張權益受損者必須提供有效證據，如購買廣告商品的發票，交納視聽費和訂報的發票，報刊原件；如果是虛假醫療、醫藥廣告商品的受害者，還可以提供醫院看病發票或者醫院證明。

注釋：

[1]蘇家成、明軍，《公益訴訟制度初探》，《法律適用》2000年第10期。

[2]徐卉，《關于公益訴訟的若干理論》。

[3]蔣小紅，《通過公益訴訟，推動社會變革》。

[4]肖建華，《民事訴訟當事人研究》，第351頁，中國政法大學出版社2002年。

[5]江偉等，《民事訴訟法》，第129頁，中國人民大學出版社2000年。

[6]江偉等，《民事訴權研究》，第307頁，法律出版社2002年。

[7]廖斌、郭云忠，《群體訴訟模式研究》，《西南民族大學學報》（成都）：人文社科版，2005.2.43-50。

[8]林立,《論我國公益訴訟制度的構建》,/news/2005/1/ma775222334971150029728.html。

[9]韓志紅，《集團訴訟與社會利益的維護》，《法制日報》2002年2月4日。

[10]齊樹潔，《我國公益訴訟的困境與出路》

[11]郭恒忠、吳曉鋒，《公益訴訟何去何從》，《法制日報》2005年9月29日。

[12]1997年前后，方城縣在國有企業轉制和體制改革過程中，國有資產流失很嚴重。當年5月，南陽市檢察院接到舉報，反映該縣獨樹鎮工商所將價值6萬元的門面房以2萬元的低價轉讓給私人。方城縣檢察院遂向法院提起了公益訴訟。

[13]《四川省檢察院全國率先提出設立公益訴訟人制度》，《成都商報》2004年12月14日。四川省檢察院支持的公益訴訟必須符合三個條件：一、發生了損害國家、集體或者公民權益的事實；二、被支持起訴主體沒有過錯；三、被支持起訴主體尚未向法院提起民事訴訟。

[14]郭恒忠、吳曉鋒，《公益訴訟何去何從》，《法制日報》2005年9月29日。

[15]《探尋公益訴訟從理想到實踐的路程——北大中國婦女法律援助中心采訪》，楊立新民商法評論網，2005年4月18日。

[16]金友成，《民事訴訟制度改革研究》，第36-46頁，中國法制出版社2001年。

[17]齊樹潔，《我國公益訴訟的困境與出路》，