土地流轉方式制約農民增收問題研究

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一、土地流轉制度實行的背景

1.時展下家庭聯產承包責任制弊端突顯。從改革開放至今，中國的農村土地建設經歷了由家庭聯產承包責任制向土地流轉實行的過渡，這樣的結果無疑是由社會發展現狀和農村實際問題決定的。不可否認，實行家庭聯產承包責任制使當時大部分的農村經濟迅速地發展。但是，在時展進程的洪流中，家庭聯產承包責任制的不足就慢慢顯露出來。分散經營的脆弱、土地成本的增加、農產品價格的下滑、農村勞動力的轉移，這些因素都造成農民土地負擔過重，負擔過重的農業生產者無法使土地原本的效益得到實現，無法獲得土地創造的價值，土地閑置現象加劇，土地流轉就是基于這樣的前提產生和發展的。2.社會主義法律保護新農村土地合法流轉。《中華人民共和國憲法》第10條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。農村集體經濟組織都由農民組成，一方面農民可以承包集體土地擁有從事農業生產經營的權力，另一方面農民可以放棄承包土地的經營權而獲得收益，這就為農民“占有”土地提供了法律依據。《中華人民共和國土地承包法》明確規定“農民作為農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。國家保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。可見，在法律允許的條件下，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權和農戶承包權的前提下，開展土地經營權的流轉。3.促進三農適應社會主義市場經濟的發展。在社會主義市場經濟的快速發展下，發展才是硬道理越來越深入人心。不但城市要發展，農村也要發展，如何使農村又好又快地發展呢?顯然，發展農村的關鍵是土地，只有將土地作為“商品”流動起來，實行土地經營權的流轉，才能獲得農業發展的生產效益和市場經濟效益。農業生產的發展也必定會推動農村的結構調整和升級，現代化、規模化、機械化的農業新時代才能夠實現。與之相隨的就是農民整體素質的全面提升，社會主義新農村的愿景也可以早日實現。在發展三農的任務面前，開展土地經營權的流轉勢在必行。

二、土地流轉中存在的問題

作為時展的產物，土地流轉的實行在社會主義新農村建設發展中發揮著關鍵作用，但是隨著時展的檢驗，土地流轉中存在的問題也日益明顯，成為制約農民增收的擋路石。1.立法不規范。在論述土地流轉實行的背景中，在第二點社會主義法律保護新農村土地合法流轉中，列舉了《中華人民共和國憲法》第10條的規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。確實在法律上明確土地的所有權問題，但是對何為“農民集體”并未做明確界定，并將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用。同樣的界限不清還出現在《土地管理法》中規定村民小組具有經營土地的權利，而在我國《村民委員會組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會，無獨立地位，其對土地的經營管理權也就當然地收歸村委會了。同樣，作為基層民主自治的村民委員會到底是不是集體土地所有權的主體，它是村集體事務的實際執行操作者還是管理者，這些都沒有得到劃分。對于村民委員會和農民集體本身并沒有明確的界定。在《農村土地承包法》中規定了承包經營權的物權化，然而農民的承包經營權的內容卻由發包方和承包方約定，并未法定化。由此，農民的承包經營權難以得到物權法的保護。2.行政干預過多。農民集體土地所有權矛盾的核心問題是政府在利益驅動下的政治操縱和強勢介入。在計劃經濟時代，國家計劃決定生產什么，生產多少和如何分配，土地的控制權事實上不在所有者，而在國家手中。在實行農村家庭承包經營制后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農民集體土地所有權進行實際控制。土地所有權主體的虛位，使國家對農村集體土地的支配更加暢通無阻。現實中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權征用土地，損害了農民利益，導致了一些社會問題的產生。

三、土地流轉中存在問題的解決方案

針對以上存在的問題，目前最新的問題解決途徑是中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年11月2日《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中指出現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。在這樣的一個基本框架下，針對我國農村土地產權制度的法律現狀，提出相應的解決問題的方法。具體可以采用的方法途徑有以下幾個方面。1.明確土地流轉中所有權問題。對于土地流轉中關于“農民集體”的表述不明確，使得所謂農村集體土地所有權主體不明確。什么是“農民集體”，作為基層民主自治制度的居民代表大會或者是村民代表大會，像這樣的必須要有確定的組織形式和組織機構。除此之外，這個集體組織需要被法律承認并且具備相應的民事主體資格，在憲法主體下，能夠依法享受權利和承擔義務。最后，組成“農民集體”的成員應為具有當地農業戶口的農村居民，非農業戶口的當地農戶除外。因此，我國以立法的形式明確土地流轉中所有權問題。保證農民集體所有權的主體明確清晰才能真正落實農民的土地集體所有權。與此同時，農民集體應當有自己的法人代表，按照法律規定的法人權利來代表機關，運行財產。同時成立針對土地流轉問題的專門監督機構，反映農民意志，站在最廣大農民的根本立場上，使它真正成為能夠代表農民利益、反映農民意志的機構。另外，還要設立執行機構，落實政策，解決問題。同時，轉變村委會等組織的職能，更加注重管理和服務，更好地解決農民的切身問題。2.明確土地流轉中農民的土地權利。我國《民法通則》第71條規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。財產權是農民可以對自己的土地依照其性能和用途自主利用的權利。在農民集體所有財產產生的收益歸屬問題上，收益應該由農民集體共有。財產上所產生的經濟利益，應依據法律或合同規定在受益人之間進行分配。農民集體共同享有對土地權利轉移和買賣的權利。我國法律應明確規定承包經營權的內容，使其有明確的法律保護，防止出現由于當事人雙方口頭約定而產生民事糾紛的現象。從法律根源上杜絕土地流轉過程中問題的產生。3.緩和人地矛盾，合理分配荒地。從我國目前農村現狀分析來看，可以概括為：人多地少。在這樣嚴峻的形勢下，農村一些未開發的荒地便身價上漲，炙手可熱。對于這樣的土地資源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。這樣盲目地以性別作為分配土地的標準，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本來就是客觀現實，所以更應該把提高土地利用效率作為突破點，優化種植結構，從而提高土地的單位產值。4.基層組織審慎用權。這里提到的基層組織就是農民集體。在解決途徑的第一部分筆者就強調農村集體的構成和法律效力。這部分更加側重權力的運行和監督。農村集體有權決定集體資產的經營和規劃。有權制定針對集體財產的相應管理制度，并自覺地監督和實施這些制度，農民集體的組成成員有權管理和支配自己占有的對應財產。農民集體不能過度干預。農民集體所做出的重大決定，必須由農民集體成員大會集體決定。同時農民集體應該切實保護農戶的利益。當所有的財產遭受不法侵害時，農民自治機構有權排除不法侵害，并最終向人民法院起訴。當農民集體的法人出現問題時，農戶有權更換法人。

四、土地流轉問題解決的現實價值和意義

國家高度重視三農問題，三農問題連續高溫不降。三農問題一直是關系我國國計民生的焦點性問題，同時，農民與土地的問題已成為我國三農問題的核心問題。當前，解決我國農村土地流轉過程中的問題，有利于切實提高農民的收入水平，有利于加快解決我國三農問題的進程，同時，有利于加快實現偉大復興的“中國夢”的進程。

作者:高寧 單位:沈陽師范大學