土地經(jīng)營權(quán)周轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的拓展

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摘要：隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)戶對土地的要求有所改變。農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行土地的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入，因而加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。文章對東臺市土地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行了調(diào)研，借鑒其成功的經(jīng)驗，以及對當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)的問題給予適當(dāng)?shù)膶Σ吲c建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營；社會保障體系；農(nóng)業(yè)保險

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率。可是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個矛盾就是要推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行了專題調(diào)查。

一、研究設(shè)計和現(xiàn)狀分析

本次調(diào)查一共調(diào)查了9個鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進(jìn)步。

（一）合同規(guī)范化

簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

（二）實行目標(biāo)考核

東臺市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標(biāo)任務(wù)的不能評為先進(jìn)單位和個人。在農(nóng)經(jīng)工作會議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標(biāo)責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況進(jìn)行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模進(jìn)程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅持對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地實行土地股份合作制經(jīng)營的組織者都有獎勵。鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）土地規(guī)模經(jīng)營形式多樣化

有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟(jì)合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程更加合法更加有序，帶來了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進(jìn)行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個農(nóng)戶入股，設(shè)計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營效益追加分紅。同時，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個勞動力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動力比例將達(dá)到86%。并且無公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。

二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題

（一）信息流通不暢

在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。并且對于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉(zhuǎn)有所了解。對于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)勞動力的轉(zhuǎn)移。

（二）農(nóng)業(yè)保險不完善

在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險，占38.0%。農(nóng)戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔(dān)損失。可是結(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴(yán)重一點的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。

（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地

這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對土地用途監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行耕地保護(hù)政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價格是按照農(nóng)業(yè)用途為標(biāo)準(zhǔn)的，而當(dāng)土地用途發(fā)生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農(nóng)戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會被用來種經(jīng)濟(jì)作物。然而糧食安全對經(jīng)濟(jì)的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經(jīng)濟(jì)影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟(jì)作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。

（四）在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注

在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因為這些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。

（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來當(dāng)?shù)剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。可是據(jù)筆者所了解，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補(bǔ)貼，為農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供強(qiáng)有力的后盾。

（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

有些村為了達(dá)到上級政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進(jìn)行了假流轉(zhuǎn)。一個農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個農(nóng)戶，而這個農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進(jìn)行流轉(zhuǎn)而是在進(jìn)行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而且會掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進(jìn)行整改。需要上級政府加強(qiáng)監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進(jìn)行；需要各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的好處。

三、針對以上問題提出的相應(yīng)對策

（一）進(jìn)一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營

土地股份合作社的成立進(jìn)一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強(qiáng)了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵農(nóng)村中大戶等經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人、種養(yǎng)大戶等市場主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，按股保底分紅。積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點，探索合作的新形式，鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）進(jìn)一步加大財政扶持、獎勵力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點項目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中

在三倉鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財政對“三農(nóng)”投入中安排專項資金，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進(jìn)一步加大對土地流轉(zhuǎn)的獎勵，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實到位。通過給農(nóng)民補(bǔ)貼的方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。

（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力

當(dāng)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。