社會福利政策模式研究論文

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一、社會福利及其價值基礎──有關社會福利理論與社會政策討論的核心議題

社會福利與其價值基礎的關系是歐美福利理論與社會政策爭論的核心議題。長期以來，人們主要關注福利制度的資源基礎、政策設計、組織結構與政策影響，但關于福利制度、政策模式及其文化價值基礎的探討卻不多。

這種狀況在“福利國家”日趨成熟和社會政策爭論日趨“政治化”的背景下發生了根本轉變。隨著1970年代“福利國家財政危機”的出現和新右派上臺執政，意識形態、價值理念和社會認知議題受到各界前所未有的廣泛關注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭論的中心，成為政治學、社會學理論和知識社會學探討的主題。

1971年英國著名學者平克的《社會理論與社會政策》一書首次從歷史角度分析了意識形態和規范理論對社會政策的影響[1].1972年，英國的權威性社會政策雜志設置了“社會政策中的價值”專欄，揭開了社會價值與社會福利關系的大辯論之序幕。英國的社會政策大師馬歇爾率先發表了“福利─資本主義的價值問題”。他認為，資本主義社會的性質已發生根本性轉變，現在的資本主義社會實際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經成為資本主義體制的價值基礎[2].同年，兩位英國著名學者發表了“社會價值、社會階級與社會政策”一文，從社會價值、階級沖突與社會秩序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統治階級價值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點[3].

這些文章和討論標志著對歐美國家影響深遠的“福利的意識形態大戰突然爆發”。權力、權威與合法性的價值基礎及其工具性角色，意識形態、價值沖突與社會福利研究的關系等熱點議題，成了社會政策、政治學、經濟學、心理學和知識社會學探討的理論主題。意識形態和社會價值觀成了最時髦的概念。

社會價值與社會福利的相互關系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因為它具有重大的現實意義、政策意義與理論意義。社會福利與社會政策研究涉及諸多本質上充滿爭議的基本概念，如需要、權利、社區、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構成福利政策的價值基礎，又決定政策目標、資源分配原則、服務對象和組織體系等關鍵性制度安排和政策模式。所以，意識形態和社會價值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會福利制度、理論與政策演變的脈絡，也就是意識形態和社會價值變遷的過程。

二、公民權理論與福利國家的價值基礎

歐美福利國家的價值基礎多種多樣，公民權理論是其中的重要組成部份。1950年英國宣布世界首個“福利國家”的誕生，其政府開始為所有公民提供由“搖籃到墓地”的普及性服務，范圍復蓋義務教育、國民健康服務、收入維持、住房和社會救助等領域[5].目前所有的發達國家都是某種類型的福利國家，政府將其收入的三分之一到二分之一用于公共服務。

福利國家的價值基礎豐富多彩，思想淵源深厚。自由放任的個人主義，譴責被犧牲者的人口過剩論，溫和改良的費邊社會主義，主張階級斗爭的馬克思主義，倡導充分就業的凱恩斯主義思潮等，均曾深刻地影響過福利制度及其政策模式。著名學者米什拉將福利的涵義演變總結為5種基本類型：首先是19世紀時作為社會改革的福利；其次是作為公民權的福利，核心思想是從公民權利和社會公民權利角度看待福利；第三，趨同或技術決定理論，主要觀點是強調工業化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主義福利觀，核心理論假設是從整體社會觀和社會制度功能的角度分析福利；最后是馬克思主義福利觀，基本主張是從階級沖突角度解釋福利制度發展。[6]

綜觀歐美福利國家的演變軌跡，“貝弗里奇報告”和馬歇爾的公民權理論是最重要的價值基礎。如果說前者奠定了福利國家的制度框架，那么馬歇爾的公民權理論則是福利國家制度最主要的價值基礎。公民權理論為觀察社會結構與社會政策之間的關系，描述福利制度的特征，分析福利制度的價值基礎，解釋民族國家的社會發展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來認識國家福利的發展，又可以為構建社會變遷和福利制度、經濟政策和社會政策之間的關系提供理論基礎。

1950年，英國著名的社會政策大師馬歇爾在劍橋大學發表了“公民權與社會階級”的經典演講。他從公民權的發展歷程及其對社會不平等影響的角度，首次系統地闡述了公民權的體系、結構、功能和歷史演變軌跡。他認為，公民權利主要由民事、政治和社會權利組成；民事權利泛指個人的經濟自由和法律面前人人平等的權利；政治權利主要指政治投票權，包括選舉和被選舉權；社會權利主要是指經濟保障、享受社會發展成果和維持社會認可的文明生活方式等福利權利；民事權利以法律制度為基礎，政治權利以政治制度為基礎，社會權利以福利制度為基礎；民事權利主要發展于18世紀，政治權利主要發展于19世紀，社會權利主要發展于20世紀[7].

馬歇爾認為，公民權利在社會生活中扮演著多種角色，發揮著重要的作用。首先，公民權是確定人們的身份和社會地位的標準。人們通常依據公民權確定自己在社會關系與社會結構中的位置。缺乏完全的公民權，抑或沒有乃至喪失公民權，這樣的人就處于社會底層，是遭受剝削壓迫和受到排擠的邊緣群體。其次，公民權反映了社會發展和制度安排的特征。公民權范圍是由上而下擴大的。如歷史上政治權利先由貴族擴大到中產階級，然后再擴大到工人階級，最后擴大到婦女。公民權可以成為國家和社會群體之間社會封閉和社會排擠的重要工具[8].再次，公民身份與公共服務、社會服務消費密切相關，與人們的生活狀況與生活質量息息相關。公民權是使用福利服務的重要資格標準，社會排擠常典型地反映在社會服務供應中[9].最后，公民權狀況可以說明民主與自由、個人與國家、參與和革命、市場經濟與民主政治、市民社會與民族國家等重大的、關鍵性的社會議題[10].簡言之，公民權理論是觀察社會結構、分析社會政策模式與社會排擠的策略性概念工具。

三、“單位─福利國家”的價值基礎

對中國的社會福利政策模式有多種理解，其理論框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，歐美學者主要是從社會主義國家和“工作能力─業績”角度，來分析中國的社會福利政策。這種分析角度主要側重社會主義意識形態和國家社會主義制度的詳細描述[11].英國社會政策的鼻祖蒂特馬斯歸納了剩余性、“工作能力─業績”和制度再分配這3種模式。他認為，社會主義國家的福利制度基本上屬于“工作能力─業績”模式[12].

1980年代中期，對國家社會主義的研究中出現了“新傳統主義”的概念，其研究者企圖用這種概念解釋經濟改革過程中的國家與社會、工作與福利之間的關系[13]，這種分析角度關注反映中國社會結構與組織特征的工作單位。

1995年，王思斌指出，中國是政府主導下的非專業化福利政策模式[14].這種觀點主要是從社工專業發展的角度概括福利政策模式。

1996年有兩位香港學者認為，在經濟改革過程中，中國的福利政策模式正趨同于東亞的福利模式，即儒家文化色彩濃厚的福利模式[15].這種觀點主要關注傳統文化在福利發展中所扮演的角色及發揮的作用。香港學者黃黎若蓮主要從民政福利工作的角度，將中國的福利政策歸類為剩余模式，認為國家在福利發展中扮演的是最后出場者的角色[16].

毫無疑問，中外學者對中國的福利政策模式和福利制度基本特征的認識在不斷深化，他們的分析框架日益多樣化，理論上關注的焦點也隨社會的發展而不斷變化。但是，在這個領域內從事研究的學者們普遍地不太關注福利制度的價值基礎。

筆者認為，中國的社會福利制度特征與政策模式是“單位─福利國家”。如果從國家提供的普及性服務的角度來看，中國的福利制度并非福利國家；但是，若從國家干預社會生活和政府提供“從搖籃到墓地”服務的角度看，中國又似乎是個典型的福利國家。所謂“單位─福利國家”是指福利安排、運作機制、服務提供主要以工作單位為基礎的政策模式。工作單位既是國家福利運作的前提，又是影響國家福利制度的最重要變量。工作單位的性質類型、行政級別、擁有資源、組織規模千差萬別，單位之間的差別決定了員工的福利待遇與生活狀況。工作單位是國家結構的具體化，社會結構與制度特征主要通過工作單位的結構和功能反映出來[17].

長期以來，國家機關、企事業單位和人民團體為其工作人員提供全方位的福利，服務范圍由“搖籃到墓地”，導致就業者對工作單位的全面依賴。改革開放以來，工作單位型福利制度并沒有根本性變化。在風險意識、不確定因素和利益沖突增多的處境下，工作單位制度甚至有所加強[18].這意味著“單位─福利國家”的分析框架仍然具有重要的現實意義、理論意義和政策意義。

“單位─福利國家”價值基礎由5部份組成。首先是“父權主義”保護情結。國家承擔著一種無限責任，國家與社會的邊界模糊不清。這意味著國家與國民的關系是不平等和非契約性的，公民缺乏獨立與自主性。其次是“國家社會主義”的價值取向。這意味著社會福利與政治權力的關系不明顯，福利主體是國家福利，市場、家庭、社區和非政府組織的福利無足輕重。第三，集體主義文化和功利性家庭主義。這意味著個人的身份、地位只有在社會關系網絡中才有社會意義，個人不是獨立的主體。個人的需要與福利狀況要依賴社會需要與集體福利狀況。第四，片面強調個人對社會的責任和義務。公民權利理論的精髓是權利與義務應高度統一。但中國的福利文化單純強調個人的責任和義務，極少涉及權利。這意味著中國人缺乏理直氣壯地要求政府提供服務的意識，只有在萬不得已的情況下才求助于人。第五，社會互助與社區互助。

“單位─福利國家”價值基礎的關鍵問題是缺乏實質的公民權。社會公民權理論的精髓是：所有公民均有依據個人和社會需要從國家獲得免費服務的權利。以基本需要為基礎，普及性原則、去商品化服務和國家承擔福利責任，是公民權理論的核心。中國的《憲法》規定，公民享有基本權利和義務[19].但是，從總體上來看，中國公民的權利和義務基本上停留在形式公民權的層次，人們普遍缺乏實質公民權。更重要的是，長期以來，福利政策基本上處于次要和附屬的地位，福利的發展總是讓位于經濟增長，福利政策是典型的“婢女模式”[20].這就無形中抑制和削弱了公民權意識的健康發展。

四、形式公民權利與制度性不公平

形式公民權是指表面上公民權利與義務完美無缺，實際上公民權利與責任缺乏實質社會意義，公民權停留在形式層次上。

首先，這種狀況典型地反映在政治生活領域中，國家與公民的政治契約關系薄弱。公民對國家權力的結構與運作機制了解不多。立法、行政和司法三種權力高度融合，權力制衡機制較弱。政治與行政高度整合，行政吸納政治的現象十分普遍。公民的政治參與意識和參與能力較低。

其次，市場經濟缺乏歷史傳統和適宜的社會環境，市民社會和民間力量薄弱。公民的自由流動和向上流動機會面臨諸多制度障礙。生產與消費相互脫節的現象嚴重，生產常無法及時有效地回應公民的需要。經濟權利體系與權利關系結構處于低級的靜態簡單狀態，公有制經濟既導致以生產為基礎權利的失敗，又導致交換權利的失敗，引發了貧困和剝奪問題[21].

第三，二元社會結構、二元福利結構是形式公民權在社會領域最典型的反映。中國的社會特征是二元社會結構，少數市民是“城市貴族”，多數農民是“二等公民”。國家實行“城鄉分治、一國兩策”的制度，出身和戶籍成為確定公民身份地位的主要標準[22].二元社會結構主要反映在二元福利結構中。二元福利結構主要由不合理的戶籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、生產資料供給、教育、就業、醫療、養老保險、勞動保護、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度構成[23].

第四，中國的現存社會價值基本上是集體主義取向的文化價值觀，個體主義思想長期受到批判而被壓抑，公民權利意識與觀念薄弱。中國社會仍然維持著倫理本位的社會特征[24].更為重要的是，中國社會長期缺乏政治文化和公民文化的觀念，公民的政治參與文化、市場交換活動與哲學思辨活動普遍比較薄弱。

簡言之，形式公民權在中國的政治、經濟、社會、文化諸領域均表現得十分典型。形式公民權與“單位─福利國家”的政策模式之成因錯綜復雜，它產生的社會排擠效應十分明顯。

中國社會缺乏公民權生存發展的歷史文化傳統，家族制度和倫理道德束縛人們的手腳，追求個體價值與獨立自主意識的公民難以產生。一家一戶和自給自足的小農經濟無需所有權與交換權利。與此同時，權威強大和至高無上的國家壓抑和妨礙了社會的健康發展，民間社會力量薄弱，“國家與社會關系”的框架失去了應有的社會意義[25].而且中國社會的轉型速度緩慢，形成了“超穩定態”結構，普通民眾在權力結構中處于不利的劣勢地位，沒有平等公民權。家族主義、集體主義文化、社會主義意識形態和狹義民族主義教育，強調國家與社會至高無上地位，常常忽視和壓制個人需要，導致“單位人”取代“社會人”，“組織人”取代“契約人”，“城鄉居民”取代“國家公民”的狀況，制約了公共福利的發展與公民權思想的擴散。在中國，歷史傳統和政治社會環境因素相互影響，政治、經濟與社會、文化因素相互交織，制度力量與結構力量相互強化。

需要強調的是，形式公民權的負面影響深遠。它導致政治、經濟、社會層面的排擠效應和文化歧視，令社會四分五裂，產生了制度性不公平現象，致使社會團結與社會整合方面難題重重。

形式公民權的負面影響首先表現在公民政治文化與民主政治發展緩慢，政治排擠嚴重。例如，億萬農民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民權在經濟上也有嚴重的負面影響，公民缺乏私法和民事權利。例如，農民工在市場競爭中處于次要勞動市場和邊緣經濟地位[26].再次，形式公民權在社會層面的負面影響是導致社會的四分五裂，二元社會結構與“單位福利”制度盛行，社會結構分化程度低，社會不平等現象日趨嚴重，形成了“國家強盛、市場力量與民間組織弱小”的不平衡狀態[27].例如，億萬農民無權享受城市的公共服務和社會福利，只能靠社區互助與家庭保障來滿足其基本生活的需要。最后，形式公民權在文化上的負面影響是，意識形態在社會生活中扮演過份重要的角色，個體主義和個人價值觀薄弱，集體主義文化盛行一時，傳統的社會價值觀念主宰政策模式、公民的行為規范和社會選擇。

五、社會結構轉型與重構公民身份

本文從福利制度及其價值基礎的角度，分析了“單位─福利國家”的政策模式及其社會排擠的負面影響，目的是重新認識中國的福利制度與政策模式，為福利制度創新與重構價值基礎提供理論解釋和政策建議。

目前，市場經濟發展、生活方式轉變、價值觀念更新、社會轉型與現代化進程，處處凸顯出形式公民權基礎上的福利制度之落后性。形式公民權必然引發結構緊張、利益沖突和價值碰撞。要考慮政治體制改革、市場經濟發展、社會轉型與價值觀念更新等戰略議題，為發展民主政治、完善市場競爭、建立現代社會和價值觀念而努力，將形式公民權改為實質公民權是一個突破口與切入點。

當前，中國社會環境的變化既為解決公民權問題營造了氣氛，提供了多方面的條件，又為形式公民權轉為實質公民權和重構公民身份提供了動力與推力。在全球化時代，民族國家和公民身份的時間、社會、政治和行為邊界日趨模糊不清，也迫使我們反思公民權制度與理論，以建構與國際化相應的公民權，從而謀求全球發展[28].

從中國歷史變遷的脈絡來考察，傳統農業社會的歷史積淀，中央集權政治體制、計劃經濟體制、工作單位為基礎的社會組織體系、準軍事化的社會控制模式與社會主義意識形態，都是“單位─福利國家”與形式公民權的制度基礎?！皢挝哗じ＠麌摇蹦Ｊ降膬r值基礎是形式公民權和國家權威，而非實質公民權和個人權利。形式公民權具有一系列負面效應，會不可避免地造成政治、經濟、社會排擠與文化沖突。其最大的負面影響是形成結構不平等與制度不公平，把社會中的多數人排擠到全面邊緣化的狀態，這種狀況將成為影響社會穩定與發展的制度根源。

改革開放以來，中國社會發生了一系列重大變化，政府工作重點由以階級斗爭為綱轉為以經濟建設為中心，社會資源配置方式由國家統一調配轉向部份的市場交換，社會資源占有關系由集中轉向分散，社會功能結構由高度綜合轉向高度分化，社會階級結構由封閉轉向開放，社會文化由大一統轉為多樣化，對外關系由封閉到與世界接軌[29].

這樣的結構變遷雖然未涵蓋公民權觀念的重構，卻為形成新的公民權制度提供了動力。只有重構公民權觀念和相應的公民權制度，中國才可能深化政治體制改革，完善市場經濟，促進社會和文化的可持續發展，構筑協調的國家與社會、城市與鄉村等重大關系，從根本上確保社會穩定。