農民發展報告

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2004年中國農民發展成績明顯，問題突出。由于政府重視，政策到位，2004年農業形勢好轉，農民收入明顯增加，突破了前幾年的農民收入停滯狀態。隨著政府關注和一系列政策出臺，清理農民工拖欠工資和改善農民工的勞動環境的工作初見成效。以前積累的失地農民問題仍然突出，對農村社會穩定的影響居第一位。隨著城市化進程加快，村委會改居委會涉及到農村基層組織建設、農民土地權益、農村集體經濟產權問題，需要相應政策進一步完善。

一、保護農民合法權益卓有成效

保護農民的合法權利，構成了2004年促進農民增收的核心政策，也確定了三農改革的基本方向。在市場經濟和城市化進程中，中國的農民問題涉及三類農民：一是種地農民，二是失地農民，三是“農民工”。2004年保護農民合法權益政策力度大，針對性強，覆蓋了這三個群體。

2004年初中央一號文件出臺，各地政府認真貫徹落實，促進農民增收、“多予少取”的政策效果立竿見影，200年農民種糧積極性增加，農業投入增長，糧食生產開始恢復性增長，預計全年總產量將達到4.55億噸，比2003年增產2400萬噸。全國農民人均純收入的增長速度，1996年至2000年分別為9%、4.6%、4.3%、3.8%、1.9%，2001年出現恢復性增長，也僅僅為5%，2002年為4.6%。在農民收入構成中，如扣除勞務收入，來自第一產業在農民收入中的比重呈逐年下降趨勢。這一情況在2004年開始改變。

1、2004年糧農收入增加明顯，是近20年中增長最快的一年

種糧農民成為2004年“一號文件”《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》的最大受益者。中國農村人均純收入2004年上半年同比增長7.8％，是近20年中最快的增長。2004年前三季度，中國農民人均現金收入為2110元，實際增長11.4％，增幅比同期城鎮居民人均可支配收入增幅高4.4個百分點，比去年同期農民人均現金收入增幅提高7.6個百分點。

“一號文件”對2004年農業生產促進最大的是降低農業稅、“全面放開糧食收購和銷售市場”、“建立對農民的直接補貼制度”三項制度安排。這些優惠政策使農民種糧積極性普遍回升。糧價上漲使農民每畝地增收兩三百元人民幣。國家對13個糧食主產區的農民進行直補，平均每公頃補貼300元。到10月1日前，全國已向種糧農民直接補貼112億元，占補貼資金總額的96％；已補貼農戶13892萬戶，平均每戶增收74元。全國共計減輕農民稅收負擔280億元左右，農村稅費改革使全國農民“減負”30％以上。近6億的種糧農民直接享受到國家政策帶來的實惠。前三個季度湖北全省農民人均現金收入為1806.46元，比上年同期增長22.9％，是1997年以來同期最高水平。湖北歷年來外出打工是農民收入的主要來源，但2004年打工收入首次“屈居第二”，種田收入已占到了農民新增現金收入的76.5％，這是自聯產承包以來農民第一次靠種田增加收入。

另據國家統計局農村調查總隊對全國31個省（區、市）6.8萬個農村住戶的抽樣調查，2004年上半年農民現金收入人均1345元，比上年同期增長16.1%，扣除價格因素的影響，實際增長10.9%，增速比上年同期提高8.4個百分點。具體分析起來，農民收入增長存在這樣幾個趨勢：

一是工資性收入保持平穩增長。農民的工資性收入人均447元，增長13.9%。其中，在本地企業從業得到的收入人均142元，增長11.8%；在本地打工得到的收入人均75元，增長27.5%；外出打工得到的收入人均154元，增長15.3%。二是出售農產品收入大量增加。農民出售農產品的現金收入人均589元，增長18.9%。三是家庭二三產業生產經營收入較快增長。農民家庭二三產業生產經營的現金收入人均210元，增長15.4%。四是轉移性收入大幅增長。農民的財產性現金收入人均32元，增長2.8%；轉移性現金收入人均67元，增長15.2%。在轉移性現金收入中，親友贈送收入有所減少，轉移性收入增加的主要來源是政府的轉移支付收入增加，主要以糧食直補收入為主。其中，糧食直補收入人均8.2元、良種補貼收入人均0.8元、退稅收入人均0.5元、退耕還林補貼收入人均2.5元、扶貧款人均0.7元。五是稅費負擔繼續大幅度下降。農民的稅費負擔人均11.5元，比上年同期下降27.2%。農民的稅費負擔大幅度下降，各項稅費支出全面減少，其中農業稅減少11.3%。

該抽樣調查還發現，上半年全國糧食主產區13個省農民的現金收入增速高于全國農村水平。這也表現在以下幾個方面。首先，13省農民的現金收入中工資性收入為人均413元，增加62元，比全國平均多增7元，增長17.7％。其中，在本地企業從業得到的收入人均115元，增加13元，增長12.2％；在本地打工得到的收入人均62元，增加15元，增長32.6％；外出打工得到的收入人均175元，增加35元，增長24.7％。其次，13個省農民出售農產品的現金收入人均669元，增加112元，比全國平均多增18元，增長20.1%，增速高1.2個百分點。上半年農民出售農產品增加的現金收入，全部來源于出售價格回升因素的影響。其中，出售數量減少使出售農產品收入減少8元，出售價格提高使人均出售農產品收入增加120元。與上年同期相比，13省農民出售糧食的綜合平均價格提高23.9%，略高于全國平均水平。第三，13省農民家庭二三產業生產經營的現金收入人均197元，增加16元，增長8.8％。第四，13省農民的財產性現金收入人均22元，增長7.6％；轉移性現金收入人均69元，增加19元，增長38.7％。轉移性現金收入增加的主要來源是糧食直補收入，上半年糧食主產區農民得到的糧食直補收入人均13.9元，比全國平均多5.7元；良種補貼收入人均1.3元，比全國平均多0.5元。13省農民的稅費負擔人均15.3元，比上年同期減少4.8元，減少23.7%。各項稅費支出全面減少，其中農業稅減少13.7％。

2、地農民問題嚴重，反應強烈，成為影響農村社會穩定的第一位問題

由于前幾年的積累，失地農民已經成為農村城市化中的一個突出問題。農村收入增加，農民重視農業，中央嚴令禁占農地，各種因素都促使失地農民反應激烈，2004年土地問題已經成為農民上訪的第一位問題。

2002年，中國的可耕種面積已由原來的大約17億畝減少到14.9億畝。2001年－2003年建設占用耕地合計58.93萬公頃（884萬畝），按每畝收取土地資源占用費、復耕復墾費2萬元左右，政府可獲得1768億元的收益，如包括地方政府土地出讓差價收益，數額更大。不少地區在“加快城鎮化”、“經營城市”等口號下，空前規模地強行征用農民的土地，毀田拆屋，逼迫農民遷移；只按計劃經濟時期規定的標準給予極少的土地補償費。這種不平等不等價的交換，一方面使失地農民數以千萬計，失地農民的總量超過4000萬。另一方面有些地區的政府、官員、不法房地產商則從中漁利。數萬億元的土地收益成了這些年不少地方政府的第二財政，也成為干部腐敗的贏利來源。拖欠、截留、挪用征地補償安置費的現象較多，侵害農民利益的現象較為普遍，農民反應強烈，失地成為激化農村基層干群矛盾的導火索。截至2004年2月份，全國共查出拖欠農民征地補償安置費達98．8億元，現初步落實清欠措施的僅有59．9億元。國土資源部的統計顯示，2003年地方政府及其職能部門土地違法案件有4746件，涉及土地面積1.01萬公頃，分別比2002年上升28.53％和42.53％。地方政府屢闖耕地保護“紅線”，主要原因在于違法占地的“成本”太低，而“收益”太高。權威部門統計，2001年以來全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已占到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。征收的土地出讓金缺乏嚴格的監督管理。土地專家估算，由于土地市場管理中的種種不規范，每年國有土地收益流失至少在百億元以上。

失地農民面臨的主要困難：一是耕地被占用后，有些農民新建住宅水電不通，農民生活艱難。二是部分地方隨著企業改制和非農產業吸納就業能力的減弱，出現了大量“三無”農民。“種田無地、上班無崗、低保無份”。三是部分農民沒有穩定的收入來源，生活困難。四是一些老年人和因并殘而喪失勞動能力的人，失去土地后再就業的可能性小，缺乏社會保障，生活水平下降，風險增加。

針對土地征用中的問題以及失地農民面臨的困境，2004年7月31日，國務院召開全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，開始實行最嚴格的土地管理制度。國土資源部貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，于2004年11月了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，對征地合理補償做了新的規定。保證被征地農民原有的生活水平不降低，是征地補償安置的基本原則。《意見》明確提出：土地補償費和安置補助費合計按法定的統一年產值的30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當地人民政府公布的最高補償標準執行。土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當地人民政府公布的最高補償標準執行。

保證農民最基本的農田，培訓農民并為他們創造就業機會進入《意見》規定。關于征地工作程序強調了農民的知情權，也強調了政府的監管責任。《意見》明確要求，在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。當地國土資源部門應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。征地補償安置方案經市、縣人民政府批準后，應按法律規定的時限向被征地農村集體經濟組織撥付征地補償安置費用。當地國土資源部門應配合農業、民政等有關部門對被征地集體經濟組織內部征地補償安置費用的分配和使用情況進行監督。

各地對于征用農民土地的政策有所區別。深圳市在2004年完成了全面城市化，成為全國第一個沒有農村的城市。其“城市化政策”中包括：轉人，農民的戶籍由農業戶口變更為城市居民戶口；自治組織由村委會變為社區居委會；轉地，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，原屬于集體所有的土地一次性全部轉為國家所有；逐步享受與城市居民相同的社會保障，原村民以股份合作公司為單位，參與基本養老保險，并有醫療保險和最低生活保障，將農村“城市化人員”納入養老保險體系。深圳和佛山特有的條件就是當地的財政收入能保障城市化后的這些支出。多數內地地方政府并不具有這樣的財政實力。蘇州市政府“對農村合作經濟組織的共有財產，審計評估后轉為進城農民的股份，實現‘持股進城，按股分紅’。”村集體所有的經營性凈資產折股量化，公益性凈資產暫不列入，股權設置為集體股和個人股兩種：集體股一般占總股份的30％—40％，主要用于為公益性事業籌集資金，個人股則體現個人權益，作為個人年終享受紅利分配的依據。社區股份合作社成為一個大企業，每個失地農民成了股東，獲得了長期保障。

二、保護農民工權益初見成效

長期以來，農民工受到兩個問題困擾，一是拖欠工資，二是工作條件惡劣。進城就業的農民已成為我國產業工人的重要組成部分。中國農業部統計數字顯示，截至2003年8月底，已有1億農村勞動力進入城鎮就業，農民工已成為產業工人的主體。在服務業中，來自農業部門轉移的勞動力占到總的從業人員的50％以上，在制造業中占到60％以上，在建筑業中占到80％。據全國總工會調查，我國農民工群體的特點是：多以血緣、地緣、業緣關系集聚，靠親友介紹或自找門路的占93％，有組織或通過勞務市場介紹務工的僅占7％；就業多不穩定，流動性大；從業領域相對集中，主要從事建筑、采掘等條件艱苦行業；文化素質低于城市同齡勞動力，農民工以初中文化程度居多，占81％，對高層次就業崗位的選擇余地非常小，絕大多數只能從事那些技術含量低，臟、重、累、苦、險和城市人很少問津的工作；農民工為經濟發展做出了巨大貢獻。以廣東為例，農民工對廣東經濟發展的貢獻率達25％。但是，社會上一定程度地存在著歧視農民工，農民工的合法權益也缺乏法制保障。

進城打工的農民從事著城里人不愿干的繁重、骯臟有時甚至危險的工作，主要是為每月幾百至千余元的工資。然而，這么微薄的工資都經常被拖欠。國家建設部的統計顯示：至2003年底全國累計拖欠的3660多億元工程款中，拖欠農民工工資占近十分之一，在全國基建各業3000萬農民工中，平均每人被拖欠工資1000元。干活后領取微薄工資的基本權利受到了侵害，又告狀無門，許多農民工只得離開企業。2004年農業生產的比較效益有所提升，加大了農民離開農業的機會成本。同時，近兩年農民工的維權意識也增強了。農民工開始“用腳投票”，離開那些工資水平低、勞動條件差、歧視嚴重的地區和企業。珠江三角洲、福建東南部和浙江東南部等勞動力密集型加工制造業集中的地區開始出現所謂的“民工荒”。

廣東省農調隊2004年8月中旬在佛山、惠州和中山等市調查了18家企業和109位農民工，發現三個城市農民工月平均收入為1165．6元，其中每月收入最高為3200元，最低為700元。在中等城市市區較正規企業打工的農民每月平均收入為1165．6元，其中基本工資為1049．1元，加班工資為116．5元。調查還發現，月入過千的農民工支出多，剩余少。以每個農民工年總收入13987元計算，平均每人每年消費為5851元，減去手續費、路費、社保費和寄或帶回家的錢5200元，每個農民工所剩只有2936元。調查顯示，農民工平均每周工作日為5．6天，每天工作時間為9．4個小時，每天加班時間為1．4個小時。平均每個農民工每年工作日為公務員的1．21倍，工作時間為公務員的1．63倍，但工資收入和社會保障卻相比之下低得多。1醫療費用問題是農民工們最大的心病，他們普遍對“工傷后老板不管”十分害怕。

中國海員建設工會2004年對建筑業農民工現狀所做的調查發現：（1）占全國農民工總數30％以上的建筑業農民工的生產生活面臨不少問題，如勞動合同簽訂率低、部分施工現場生產生活條件差、安全生產管理松懈等。（2）建筑業農民工勞動合同簽訂情況各地差別很大，北京、天津、浙江等地農民工勞動合同簽訂率已達到60％以上，但一些地區約有70％以上的農民工沒有簽訂用工合同。在一些小城市，幾乎100％的農民工未簽訂勞動合同。（3）90％以上的工地配備了就餐、住宿設施，農民工生活設施基本符合工地衛生標準。但在一些區縣施工企業中和規模較小的建設項目上，農民工生活設施簡陋的情況比較普遍，2003年有7個地區因工棚倒塌造成55人死亡、192人受傷。截至2004年8月，全國建筑行業共發生事故635起，死亡745人，其中90％是農民工。事故頻發的原因，一是安全生產培訓不到位，二是一些施工企業忽視農民工的安全管理，有的工地安全監督員甚至經常不到現場。一些企業一直以來對農民工加以一種掠奪式的利用，工作強度大但報酬卻很低，而且缺乏相應的保障措施。

進城打工難，不僅難在工資上。人格受歧視、精神文化生活匱乏和社會保障缺失和子女受教育難等問題都困擾著進城務工人員。出于利益因素考慮，用工單位和老板大多不與進城務工者簽勞動合同，工作時間、勞動強度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主或老板說了算，一旦出現工傷事故，雇主或老板就會百般推卸責任。雖然這些老板隨意延長工作時間和增加勞動強度，但卻很少給務工者支付超時、超額勞動和節假日的加班費，更不愿意為他們交納相應的社會保險費。以農民工子女上學難為例，其問題已到了非常嚴重的程度。據有關部門調查，2003年底有近2000萬名流動兒童隨農民工父母進入城市。這些流動兒童的失學率高達9．3％。在已入學兒童中，有近半數不能及時入學，“超齡”上學現象嚴重，6周歲未入學的比例高達46．9％，有不少兒童還因家庭貧困輟學。

零點研究集團于2004年4月，共對北京、上海、廣州、武漢4個城市的979名16～40歲，農村戶口，且沒有接受過正規高等教育的進城務工者進行了面對面訪問。調查數據表明，進城務工者普遍有強烈的融入城市生活的意愿：半數農民工子女想讀大學，69％的人“希望能成為這個城市的一分子”，72％的人“愿意與當地城市居民交往”，82％的人“喜歡城市的生活”，90％的人“希望能被這里的城市居民尊重”。這些強烈的愿望也從另一角度說明了進城農民遠未能被城市社會接受的現實。

針對上述種種情況，及時兌現農民工工資，改善農民就業環境，關注進城農民工的子女受教育權利，保證他們有學上，已列入2004年各級城市政府的中心工作。從年初的中央一號文件，到11月總理主持的國務院常務會議，都要求改善農民進城就業環境。中央有措施，地方政府也有行動。全國普遍加大了清理拖欠農民工工資的工作力度，截至2004年10月22日，全國2003年內拖欠的農民工工資已基本得到償付，2003年以前拖欠的171億元，已經償付146億元，償付比例為86％。

2004年出臺的《北京市建筑施工企業勞動用工和工資支付管理暫行規定》為農民工權益保護工作開拓了新思路。規定以“前置審查”擴展了勞動行政部門的權力，一定程度地改變了農民工在維權時的弱勢地位，降低了糾紛的發生率。以前建筑企業不愿與農民工簽訂合同，導致許多農民工在遇到工資、工傷等糾紛時，因為沒有合同而無法通過行政或司法渠道獲得救濟。《規定》首次明確提出：企業若逾期不與農民工簽訂合同，必須承擔責任，勞動部門可據此對企業處以罰款。《規定》要求建筑施工企業應當至少每月向勞動者支付一次工資，且支付部分不得低于本市最低工資標準，每季度末結清勞動者剩余應得的工資。這就使得農民工工資發放的規范更具可操作性，并在農民工權利與企業實際承受力之間找到了平衡。

在解決農民工子女就學問題上，各級政府也在采取措施。根據中共中央2004年8號文件精神和國務院辦公廳關于解決農民工子女就學問題“以流入地為主、以公辦中小學為主”的原則，教育部積極推動地方各級政府特別是流入地政府，加大解決進城務工就業農民子女就學問題的力度。從2004年秋季開學起，北京市對義務教育階段農民工子女就學全面免收借讀費。目前已有28．8萬名適齡農民工子女在北京市中小學就讀，其中近20萬人就讀在北京市公立中小學，占70％。河南省明確規定進城務工就業農民子女到公辦中小學就讀免收借讀費，允許公辦中小學舉辦招收進城務工就業農民子女的分校。成都市決定由市、區級財政分別建立專項補助資金，專門用于解決進城務工就業農民子女就學問題。天津、上海、浙江、陜西等地規定進城務工就業農民子女接受義務教育收費與當地學生一視同仁。

三、農村基層組織和社區建設

2004年，村民自治的重點是村務公開，強調村民的知情權。農村黨支部建設也開始使用村民自治的一些基本原則，一些地方黨委要求農村基層組織交叉任職，規定當選為村委會的村民黨員才有資格擔任村黨支部書記。農村合作經濟組織發展很快，但“村改居”后村股分合作社不具備法人地位成為一個問題。農村民間組織進入蓬勃發展時期。

如果說2004年中央一號文件側重于解決農民的物質利益問題，那么2004年中央17號文件則是側重于解決農民的民主權利問題。《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦發〔2004〕17號）對落實農民群眾的知情權、決策權、參與權、監督權（“四權”）提出了許多新的明確的政策措施，為農民群眾依法維護自己的民主權利提供了依據和保障。2004年5月28日，中共中央政治局召開會議，研究健全和完善村務公開和民主管理制度，形成了這一文件。會議的主要內容是“健全村務公開制度、規范民主決策機制、強化村務管理的監督制約機制，保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，推進農村基層民主的制度化、規范化、程序化”。中央政治局召開會議研究健全和完善村務公開，這在以前不多見。一方面說明這個問題的極端重要性，另一方面也說明一些地方在實行村務公開的過程中暴露出的矛盾問題。一段時間以來，一些地方的村務公開存在著不及時、不全面、不具體、不真實的現象，從而使公開流于形式，具體表現為事后公開多，事前公開少；只公開財務收支情況，對土地征用、承包等敏感事項諱莫如深；只公開簡單的科目，詳盡的細目則秘而不宣，等等。由于知情權沒有真正落到實處，村民對這種“村務公開”不滿意。“上訪告狀，不如審計查賬”，村民能不能查賬，是村民自治的一塊試金石。

17號文件共分六大部分二十條，也稱“村務公開二十條”。針對農村工作存在的一些突出問題，制定了許多過去鮮有的政策措施，比如：設立村務公開監督小組，監督村干部公開村務、財務。村干部違背程序擅自決策要承擔損失，追究責任。

對村干部要進行民主評議和財務審計。核心是落實農民的“四權”問題。與以往中央在這方面的文件相比，17號文件有三個鮮明的特點：一是內容全面，二是程序規范，三是便于操作。對于“村改居”后原有的村民集體資產如何處置的問題也有了積極探索。大量城鄉結合部地區的村莊被逐步納入城市發展規劃當中，經濟利益矛盾突出，主要表現在農村集體資產所有權虛化，經營收益的分配機制不公開、不透明，由此導致群眾對村居班子不滿意，干群矛盾突出，集體上訪事件時有發生，部分群眾強烈要求分光現有集體資產，嚴重影響了集體經濟的正常積累和群眾長久的基本生活保障。濟南市槐蔭區段北街道前屯居進行了以集體資產公司制改造為主的綜合配套改革探索。從實行集體資產量化入手，解決村集體資產產權虛化問題；對集體資產進行公司制改造，實現了在市場經濟條件下近郊村委會、居委會的組織構架和運行模式創新，做到了政企、政資分開和集體資產的集約經營，實現了居民變“股民”，人人持股分紅，使居民對集體資產的所有權和收益的分配權有了法律上的保障。廈門市湖里區村改居中的村資產改制依照兩種模式進行，一是非經營性資產，實行“民辦非企業”模式；二是經營性資產，實行股份有限公司或有限責任公司，依《公司法》運行。股份的劃分實行“一村一策”，各村自定細則，村資產折股量化后，按一定比例設置集體股，由“民辦非企業”機構作為集體股的股權代表，其余部分量化給村民。

中共十六大報告提出：“積極推進農業產業化經營，提高農民進入市場的組織化程度和農業的綜合效益。”這是20世紀70年代末以來黨中央的報告中首次提到農民的“組織化程度”。農業部的信息顯示，中國農村的農民專業合作經濟組織，至2003年總數已達140萬個，其中具有一定規模、運行基本規范的有14萬個，它們基本涵蓋了種植業、畜牧業、漁業等農村生產各方面。這些民間性質的經濟組織以互助互利、共享資源為利益紐帶和組織原則，在市場經濟中顯示了強大的發展潛力，受到農民歡迎。

農民專業合作經濟組織因法律地位不明，常年受困。除了借款，吃虧最明顯的莫過于拿訂單、簽合同時甚至無法向交易方提供一張增值稅發票。“村改居”后，原來的法人村民委員會不復存在，新成立的村級股份合作社也同樣存在沒有法人資格的問題。《農業法》規定，農民專業合作經濟組織可以有多種形式，依法成立、依法登記。但在具體的法律、法規中，還沒有關于農民合作經濟組織民事主體資格注冊登記的規定；行政法規和部門規章也把農民合作經濟組織的注冊登記排除在外。上海市農委與市工商局通過積極的合作探索，試驗以“農民專業合作社+有限公司”的組織形式，來確認農民專業合作社獨立的市場主體地位。2004年11月12日，中國大陸第一部農民專業合作組織法規《浙江省農民專業合作社條例》在浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第十四次會議上獲得通過。該條例系統明確地以法律形式規定了合作社的法定概念、設立登記條件、組織架構、股本構成等。它第一個明確規定，合作社可以登記取得法人資格。條例在規定“一人一票”原則的同時，提出“可以按交易額與股金額結合實行一人多票等方式”表決，從而鼓勵了貢獻較大的社員；考慮到農業是一個承受自然和市場雙重風險的弱質產業，它又明確農民以其出資額為限對合作社承擔有限責任。目前全國人大正組織起草農民專業合作組織的全國性法規，浙江的率先立法為其提供了有益的借鑒。

隨著經濟領域農民自主經營形式的豐富和完善，在政治生活和社會生活中，農民自我管理意識和能力也逐漸增強。從20世紀90年代開始，農村社會不同群體的利益取向也逐漸多樣化，民間各種正式和非正式的組織開始發育。如老年協會、紅白理事會、扶貧救災福利儲金會、宗譜修編會、婦女禁賭協會、文化道德評議會等。民間組織正在農村政治、經濟和社會生活中產生越來越大的影響力。村民自治組織、農村合作經濟組織以及其他農村民間組織的異軍突起，利用了民間的人力資源、財力資源和智力資源，打破了過去封閉的社會結構，形成了與行政單位、事業單位、企業單位鼎足而立的社會群體組織，成為我國社會主義現代化建設中的一支重要力量。目前，全國已經登記和未登記的鄉村兩級的民間組織在300萬個以上，占全國民間組織總數的三分之二以上。

四、建議

農民問題是“三農”問題的核心。關注農民，就是要切實保護種地農民、失地農民、打工農民的合法權益。解決農民問題，就是要解決這三類人的問題。其內涵不僅包括為增加農民收入，也包括提高農民生活質量、維護農民合法權益，賦予農民公平的待遇、完整的財產權利和平等的發展機會，建立城鄉平等的經濟社會新體制，促進城市的基礎設施向農村延伸、城市的公共服務向農村覆蓋、城市的現代文明向農村輻射，讓種地農民、打工農民、失地農民共享工業化、城鎮化和現代化帶來的利益。

（一）對職業農民：組織建設＋政治表達

對于種地的農民，一是要加強組織化建設，這是市場經濟發展的需求，二是要為他們提供政治表達的機會，這是農民公民權的需求。

現在各種新型農民經濟組織在廣大農村中不斷涌現,如何創新和完善現存的各種農民經濟組織是一個亟需解決的理論問題和實踐問題，農民經濟組織的創新和完善有賴于農民自發創造和政府制度供給兩個方面的力量共同作用。目前農民專業合作經濟組織的法律地位不明確，已成為制約農民合作經濟組織發展的重要因素。建議盡快制定農民專業合作組織法，以促進農民專業合作組織健康發展。

農村組織建設包括正式組織建設和民間組織建設兩個方面。農村組織結構與功能的缺失，是產生農村社會諸多問題與矛盾的重要原因。優化組織結構、完善組織功能，是促進農村現代化的必然要求。農民自發組織的出現，是在我國社會轉型期農村基層行政組織弱化和民間組織結構缺位情況下，因農民缺乏談判機制而產生對“組織性力量”的需要的結果。農民民間組織成為農民與基層政府之間的中介機制，有利于農村經濟發展和社會事業發展。民間組織是社會自生力量發揮作用的重要載體，其組織化程度是衡量現代社會文明程度的重要標志。

現在的人民代表大會中農民代表比例低制約了農民的政治表達，使農民在國家政策制定和民意反映中居于弱勢地位，由此導致三農政策往往是滯后的，不利于中國的現代化建設。以全國人大代表為例，農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數。這種對農村人口選舉人大代表名額的歧視性規定與《憲法》相違背。要讓農民在政治上有話語權，就要提供農民參與公共決策的機會。

（二）對農民工：政治參與＋工會

農民工已經成為中國工人階級的重要組成部分，農民工的政治參與是提高黨的執政能力的重要基石。由于歷史和體制的原因，處于弱勢地位的農民工在政治、經濟、文化生活方面所享受的待遇還遠遠不如城里人，其政治參與和權利日趨邊緣化。對待農民工的政策取向如何，農民工的政治地位、民主權利怎樣，直接涉及中國全面建設小康社會進而實現現代化的進程，化解農民工政治參與中存在的問題，對于中國的政治穩定和政治發展都具有十分重要的意義。

在中國目前農民工政治參與成熟度較低的情況下，執政黨在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，應對農民工政治參與的內容、方式、途徑做出明確規定，并用法律的形式將其固定下來。政治權利是人權的基本內容，執政黨應充分尊重和保障農民工的政治參與權利。目前村民有《村民委員會組織法》，市民有《城鎮居民委員會組織法》，惟有農民工，因其身分的特殊性，其政治參與似乎變得無章可循。就選舉而言，因不熟悉村里的情況或疲于奔波而放棄了村里的選舉權，或因戶籍的羈絆無法參與城市社區的選舉的農民工數以百萬計，農民工成為事實上的政治參與邊緣人。

執政黨需要依據我國具體國情，建立、完善有關農民工政治參與的具體法律、法規，努力提高農民工的組織化程度。在農民工以個人加入工會組織之后，還可以考慮在現在的工會中為農民工建立類似于行業工會類似的組織。公務員之家版權所有

（三）對城市化中的失地農民：以土地換就業，以土地換保障

城市化的重點在于減少農民，城市化不是讓戶口進城的農民以土地換貧困，由農民變成為城市貧民。在“城市化”過程中確保失地農民的就業和社會保障，這是政府在實施城市化過程中不能推卸的責任。土地“農轉非”和農村城市化后，政府應該可以用土地收益這些巨額的資金為失去土地的農民建立失業、醫療和養老保障，通過這些保障讓他們也能“農轉非”，并納入城鎮就業體系，這樣一來才能在“城市化”的過程中能保證社會的全面和諧地發展，這是中國城市化的必由之路。