城市和農(nóng)村社區(qū)自治研究

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摘要：社區(qū)自治作為一種推進基層民主的有效形式被提上議事日程是社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。社區(qū)自治作為一個學(xué)術(shù)名詞，與現(xiàn)實實踐是有一定的差距的。城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的自治有著一定的相似之處，但二者之間的差距也是比較明顯的。我國的社區(qū)自治是在非均衡狀態(tài)下進行的，雖然取得了比較大的成績，不過要想達到理想的狀態(tài)，實現(xiàn)社會的和諧，還有很長的路要走。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；自治；制度變遷

一、社區(qū)和社區(qū)自治

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家F•騰尼斯在1887年《社區(qū)與社會》一文中提出。他認為，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。中文“社區(qū)”這個詞語，最初是費孝通在1933年介紹美國芝加哥學(xué)派創(chuàng)始人帕克的社會學(xué)時，用來翻譯英文Community一詞的。帕克之后,不斷有社會學(xué)家對社區(qū)的涵義進行探索并形成不同的理論流派。不同的流派之間雖然存在這樣那樣的差別,但在社區(qū)是人們對其具有歸屬感和認同感的區(qū)域社會這一點上卻已形成共識。后人又完善歸納出構(gòu)成社區(qū)的七大要素：(1)人口，(2)地域，(3)經(jīng)濟，(4)社區(qū)的專業(yè)分工和相互依賴關(guān)系，(5)共同的文化制度，(6)居民的凝聚力和歸屬感，(7)為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施。在社會學(xué)角度，社區(qū)就是一個小社會,社會學(xué)家常把它做為研究大社會的起點.我國著名社會學(xué)家鄭杭生認為,社區(qū)是進行一定的社會活動，具有某種互動關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。

社區(qū)作為一個學(xué)術(shù)名詞,與現(xiàn)實實踐中是有一定的差距的。唐忠新先生認為中國社區(qū)屬于基層法定社區(qū)，將城市的區(qū)、街、居委會轄區(qū)都視為社區(qū)。我們認為，社區(qū)自治是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)所在，社區(qū)建設(shè)中要注重政府部門的指導(dǎo)作用，更要注重社區(qū)中居民的認同感、歸宿感和利益的相關(guān)度，唯有這樣才能順利的開展社區(qū)建設(shè)，更為真實的體現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的自治精神，推動基層民主的發(fā)展。因此,要推社區(qū)自治,首先必須將其操作化。有幸的是,當(dāng)前我國社區(qū)自治的實踐已經(jīng)突破了原有理論設(shè)定的框架,將社區(qū)重新定位于基層社會管理體制的平臺,社會結(jié)構(gòu)從“多體(單位)一元(國家權(quán)力)”向“多元一體”的結(jié)構(gòu)性變化,溝通國家與社會之間的橋梁己成為新型社區(qū)的題中之義和必須具備的功能,即基層自治必須以新型社區(qū)為載體,新型社區(qū)是具有中國特色的民間社會(市民社會),自治是其應(yīng)有之義。

我國《憲法》規(guī)定:“我國城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會,是基層群眾性自治組織”。《居委會組織法》根據(jù)憲法的規(guī)定,對居委會的性質(zhì)和職能做出了明確的法律解釋,在第二條中規(guī)定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織。”時下所建立的新型社區(qū)體制,是在遵循憲法和居委會組織法的根本原則和精神的前提下,所進行的一次改革,社區(qū)的自治性質(zhì)及其“三自職能”仍然沒有變。以自治為導(dǎo)向的社區(qū)定位與劃分社區(qū)自治是符合法律規(guī)定,且受法律保護的行為。社區(qū)自治作為體現(xiàn)我國人民代表大會政治制度,推進民主政治建設(shè),人民群眾參與國家管理,創(chuàng)造自己幸福生活的有效形式,是一種有限的自治,即在新的社會條件下,我們實行的社區(qū)自治并非是無原則的自治,而是要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,在政府的指導(dǎo)下,發(fā)揮社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居委會和社區(qū)內(nèi)各種協(xié)會組織的作用,實現(xiàn)依法自治。由于國家與社會之間的互動不是等值互補的,即社會自主性和獨立性的發(fā)展程度不單純由國家權(quán)力從社會中退出的程度決定,它在很大程度上還取決于社會結(jié)構(gòu)的變化、社會發(fā)展的水平、社會個體的素質(zhì)以及社會動員的程度。因此,基層自治發(fā)展所要求的政治發(fā)展還需要有另一種政治發(fā)展,即在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府對社會進行新的、有效的動員和整合,以充分培育基層群眾自治發(fā)展所需要的社會基礎(chǔ)。可見,中國社區(qū)自治的推進必將是一個規(guī)劃性的變遷過程,其體現(xiàn)為當(dāng)前基層政權(quán)力量通過社區(qū)建設(shè)耒動員和整合正日益從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)化的城市居民,培育居民的社區(qū)認同、公益觀念和參與意識。

二、社區(qū)比較：非均衡中國下的城市與鄉(xiāng)村自治

我國城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時間尚不長，其突出特點之一就是發(fā)展不平衡。農(nóng)村村民自治在20世紀(jì)80年代初就開始出現(xiàn)，但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從20世紀(jì)50年代初就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)結(jié)束之際才在全國廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，農(nóng)村率先崛起，正在深度擴展；城市迅速突破，正在向廣度蔓延，在其發(fā)展中有著不同的特點，并由于相關(guān)因素的制約而影響其走向。

從萌芽形式看，中國城市社區(qū)自治比農(nóng)村村民自治萌生更早。早在20世紀(jì)50年代初期，城市就建立了居民委員會。但是，50年代以后形成的城市社會是以“單位制”為主體的。各個企事業(yè)單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。單位自成一體，包攬其成員的所有事務(wù)。居民委員會只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進入“單位”的人所組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府。為此，城市社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家體系，國家與城市社會幾乎是重合的，城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。但是，這種國家與社會高度重合的結(jié)構(gòu)難以持久。自20世紀(jì)60年代，隨著城市人口的迅速增長，一部分成員因為難以進入“單位”而游離于“單位制”社會以外。成千萬的城市成員“上山下鄉(xiāng)”到農(nóng)村雖然一度緩解了城市就業(yè)壓力，但20世紀(jì)80年代初城市成員大規(guī)模返城卻造成更大壓力，更多成員無法進入單位。這使得原有的國家統(tǒng)攝社會的體制不得不發(fā)生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業(yè)等社會保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開起始的城市經(jīng)濟體制改革中，生產(chǎn)單位的自主性增強；在市場導(dǎo)向下，企事業(yè)單位原來承載的社會功能被剝離，政府承載的部分社會職能也要被轉(zhuǎn)移。為此，城市社會發(fā)生兩方面重大變化。一是非固定單位的成員愈來愈多，二是“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，人們的需要更多的是依靠社會而不是單位滿足。一個自由自主的城市社會得以產(chǎn)生，并開始促進國家與城市社會的分離。在城市社會與國家的分離過程中，也伴隨著社會的無序和失范。城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數(shù)次進行嚴厲打擊犯罪活動，但城市公共安全仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。特別是20世紀(jì)90后期，“”團體大規(guī)模的挑戰(zhàn)政府權(quán)威，顯現(xiàn)了加強和改進城市治理的緊迫性。為此，國家民政部在倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上啟動社區(qū)建設(shè)。

城市社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是在傳統(tǒng)單位制解體的過程中對社會進行整合，重新建構(gòu)一個以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威能量愈來愈有限的基礎(chǔ)上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以達至社會的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。為達到這一目的，一方面重新劃分社區(qū)，并以新的社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)造居民組織；另一方面承繼居民自治傳統(tǒng)，促使新建立的社區(qū)居民組織向自治精神回歸。城市社區(qū)自治由此而產(chǎn)生和發(fā)展。從制度變遷的初始路徑看，中國的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有其共同特點：其一，兩者都是由于經(jīng)濟體制改革所引起的國家與社會的分離，并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的；其二，兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；其三，治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)，以實現(xiàn)對社會的有效整合。結(jié)果是基層社會和公民通過運用這部分治權(quán)而行使民主權(quán)利，由此啟動了社會民主化進程。

由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)不同，城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面又有不同之處：

第一，由于農(nóng)村經(jīng)濟改革率先從分散落后的農(nóng)村地方開始，使農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，村民自治的特點較為突出。城市社區(qū)自治則具有很強的規(guī)劃性，主要是政府有意識地推進社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的，社區(qū)自治只是蘊含在社區(qū)建設(shè)之中，其特性尚沒有充分顯現(xiàn)出來。

第二，農(nóng)村村民委員會作為農(nóng)村的主要組織，對原有組織具有很強的替代性。而城市社區(qū)建設(shè)中建立的社區(qū)居民委員會更強調(diào)社區(qū)基礎(chǔ)，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。

第三，在農(nóng)村村民自治活動中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區(qū)自治的制度平臺上，法人團體也是自治活動中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而已。

第四，農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎(chǔ)上，村民一出生就是村莊的當(dāng)然成員，自動享受自治權(quán)利。而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟基礎(chǔ)所維系，社區(qū)成員的界定較為困難，其流動性較強。在某一社區(qū)出生，之后并不一定就是該社區(qū)成員。不在某一社區(qū)出生，但也可能成為該社區(qū)成員，并享受社區(qū)自治權(quán)利。

第五，農(nóng)村的村民委員會具有一定的經(jīng)濟管理職能，自治活動的內(nèi)容不僅有公共社會事務(wù)，還包括經(jīng)濟事務(wù)。在城市，經(jīng)濟事務(wù)主要由各種企業(yè)所承擔(dān)，社區(qū)自治組織一般不承擔(dān)管理經(jīng)濟事務(wù)的職能，自治活動的內(nèi)容主要是非經(jīng)濟的社會發(fā)展方面。因此，社區(qū)自治與社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)，自治與民主緊密相連。民主以平等的個人權(quán)利為基礎(chǔ)。平等的個人權(quán)利又來自于平等的財產(chǎn)支配權(quán)。

在中國農(nóng)村，土地等主要生產(chǎn)資料為集體所有，作為集體一員的農(nóng)民既是勞動者，同時處于經(jīng)濟主權(quán)者地位。正因為如此，制將不同層級的管理權(quán)力賦予社員代表大會和社員大會，從而蘊含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農(nóng)村“分田到戶”的經(jīng)濟改革和“政社分開”的政治改革，才為民主自治提供了廣闊的制度空間。公社制廢除后的村民自治組織具有很強的替代性。村民委員會替代的是原生產(chǎn)大隊管理委員會，村民小組替代的是原生產(chǎn)隊，相當(dāng)多數(shù)的村民在很長時間內(nèi)還習(xí)慣于稱村委會為大隊，稱村民小組為生產(chǎn)隊。但是，村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。最主要的是由于“分田到戶”后，它不再直接組織生產(chǎn)；由于“政社分開”后，它不再直接行使政權(quán)職能。其主要功能是在一家一戶自主生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)上從事公共事務(wù)管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)直接關(guān)系到村民的切身利益，如承包經(jīng)營權(quán)的獲取、稅費的收取、村集體經(jīng)濟收益的分配、村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的興辦及經(jīng)費的籌集、村干部的工作補貼及村集體的公共財務(wù)等。這就使得村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與，村民處于主權(quán)者地位。因此，村民委員會一開始就是根據(jù)民主自治原則加以建構(gòu)的。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”同時，法律還規(guī)定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設(shè)立，村民委員會向村民會議負責(zé)并報告工作，村的重要事項必須經(jīng)由村民會議討論決定。由此可見，農(nóng)村村民自治的組織體系建構(gòu)在形式上源自于公社組織，但與公社組織的性質(zhì)又有著根本性的不同，主要表現(xiàn)為村民的主權(quán)者地位得以通過相應(yīng)的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權(quán)者地位，在村民委員會的運作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制。民主選舉指村民委員會成員必須經(jīng)由村民直接選舉產(chǎn)生，民主決策指村莊重要事項必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。民主管理指村務(wù)管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并廣泛聽取村民意見。民主監(jiān)督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監(jiān)督，實行村務(wù)公開。因此，從制度創(chuàng)設(shè)看，農(nóng)村村民自治強調(diào)村民參與，具有較強的民間性、平等性色彩。

與農(nóng)村村民自治不同，城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民，但更突出其社區(qū)地域性。特別是社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治具有很強的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設(shè)的初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構(gòu)社區(qū)組織，從而使社區(qū)組織具有較強的行政化色彩。如在社區(qū)建設(shè)之中，一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會，社區(qū)負責(zé)人被稱之為“小巷總理”；按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會。如加上社區(qū)黨組織，社區(qū)與國家系統(tǒng)一樣，也建立了所謂“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

行政化的社區(qū)組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴重不足。如在中央兩辦23號文件下達之前，社區(qū)居民委員會的選舉基本上都是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉，社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結(jié)合，社區(qū)事務(wù)的決策主要由社區(qū)居民委員會作出，很少經(jīng)過社區(qū)成員代表大會討論，更沒有召開過社區(qū)成員會議。

出于我國的傳統(tǒng)國情和由政府主導(dǎo)的改革和社會轉(zhuǎn)型，在社區(qū)建設(shè)之初，政府的主要目的是通過行政力量迅速建構(gòu)城市基層組織，社區(qū)組織的行政性較為突出。但是，社區(qū)畢竟不是一級政府，社區(qū)建設(shè)如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與，也難以獲得持久的動力。隨著社區(qū)建設(shè)的擴展，一些地方開始按照民主自治的導(dǎo)向建構(gòu)社區(qū)組織，并得到中央政府的認可。中央兩辦23號文件將擴大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一。規(guī)定要按照便于社區(qū)居民自治的原則設(shè)立社區(qū)，社區(qū)居民委員會屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。中央兩辦文件下達之后，為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間。特別是一些地方運用農(nóng)村直接民主的經(jīng)驗建立新的社區(qū)組織。如在浙江、江蘇、上海中小城市社區(qū)建設(shè)中，新建立的社區(qū)自治組織實行社區(qū)成員直接選舉，通過“門棟自治”、居民論壇、居務(wù)公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務(wù)管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統(tǒng)，而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織，如更強調(diào)社區(qū)成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經(jīng)濟較發(fā)達的城市，非常重視社區(qū)中介組織的培育，使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點。

三、成績與問題并存，還有很長的路要走

從總體上看，我國的城市社區(qū)自治的組織建構(gòu)正在由起初的行政主導(dǎo)向自治性復(fù)歸，運作機制正在由精英主導(dǎo)向廣泛直接參與擴展。我國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時間不長，但已展示其不可忽視的成效。

1。創(chuàng)造了國家與社會分權(quán)治理的一種新范式。在中國，長期歷史上的專制集權(quán)體制使治理權(quán)高度壟斷于皇帝—官僚體系，雖然出于統(tǒng)治成本的考慮，社會有一定的自治空間，但這種自治權(quán)高度依附于國家政權(quán)，且沒有法律保障。當(dāng)代中國城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權(quán)基本制度下國家將部分治權(quán)讓渡于社會的結(jié)果，并由法律所認可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內(nèi)享有自主管理社會的自治權(quán)，城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務(wù)的管理，自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此在改變傳統(tǒng)的一元性治理結(jié)構(gòu)，在基層社會層面建構(gòu)國家與社會分權(quán)治理體系創(chuàng)設(shè)了基本的制度范式。

2。促進公民社會的形成。在中國走向民主化的過程之中，必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國，市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革推動了民主導(dǎo)向的政治體制改革。但是，市場化進程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會并不能自然導(dǎo)致公民社會的產(chǎn)生。要將一個自由的人變?yōu)橐粋€具有堅定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主實踐。中國城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會，成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動，也成為全體居民學(xué)、運用民主的大學(xué)校。正如原全國人大委員會長彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時所說的，村民自治是億萬農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。因此，城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力的促進公民社會的形成，從而為中國的民主化進程奠定牢固的基礎(chǔ)。

3。推進改善黨和政府的治理。與中國的經(jīng)濟體制改革一樣，中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會的變化和基層改革一方面改變了原有治理體制的基礎(chǔ)，另一方面也要求進一步推進治理體制的適應(yīng)性和創(chuàng)新性改革。中國城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導(dǎo)下建立的，它的發(fā)展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下，農(nóng)村黨支部實行“兩票制”選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)實行政務(wù)公開。在城市社區(qū)自治的推動下，城區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能，重心下移，公共服務(wù)意識得到強化；通過“民評官”和發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用，將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴展效應(yīng)還在繼續(xù)延伸。

我國的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導(dǎo)下興起和發(fā)展的，其發(fā)展進程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農(nóng)村，自20世紀(jì)50年代以來，黨的組織體系一直延續(xù)下來，并成為領(lǐng)導(dǎo)核心。村莊事務(wù)的治理權(quán)力主要由黨支部，特別是黨支部書記所執(zhí)掌，村民委員會受黨支部領(lǐng)導(dǎo)。但是村民委員會由全休村民選舉產(chǎn)生，其權(quán)力基礎(chǔ)在程序上的更具有廣泛性。根據(jù)法律，村務(wù)大事必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權(quán)力格局。在村莊內(nèi)部，如何處理好村黨支部和村民委員會的關(guān)系，如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策和村支部決策的關(guān)系便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部，根據(jù)法律，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助，而不是命令與服從的關(guān)系。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會加以實施。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動，從而壓縮村民自治的空間。因此，“兩委關(guān)系”（村支部與村委會）和“鄉(xiāng)村關(guān)系”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會）便成為農(nóng)村村民自治發(fā)展的主要制約因素。目前在這方面尚沒有出現(xiàn)突破性的進展。

而在城市社區(qū)自治發(fā)展中，黨和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委員會處于城市社會的邊緣，居委會的黨員不多，黨組織也不健全。從事居務(wù)管理的主要是居委會成員。在城市社區(qū)建設(shè)中，雖然強調(diào)社區(qū)黨組織建設(shè)，但黨組織的權(quán)威力量和影響不如農(nóng)村大。特別是黨組織和社區(qū)自治組織是在社區(qū)建設(shè)中同步建立的，社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會等組織相應(yīng)建立，使社區(qū)黨組織一開始就在社區(qū)自治的基本制度架構(gòu)下運行。在社區(qū)事務(wù)管理中，具有多樣合作治理的特點，黨組織和自治組織的關(guān)系較為寬松。與此相應(yīng)，為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺，在社區(qū)建設(shè)的一開始，一些實驗區(qū)的政府就注意按照自治的原則構(gòu)造一種新型的政府與社區(qū)的關(guān)系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權(quán)的過程中，明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權(quán)拒絕政府部門不合理的任務(wù)攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設(shè)一開始就強調(diào)為保障社區(qū)自治，政府工作必須重心下移，轉(zhuǎn)變政府職能，變過去的單向的行政管理為以服務(wù)為基礎(chǔ)的管理，將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，實行“民評官”。這種在社區(qū)建設(shè)構(gòu)造的政府與社區(qū)組織之間的新型關(guān)系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

當(dāng)然，城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關(guān)系方面的突破性進展，與城鄉(xiāng)自治組織所承擔(dān)的功能和面臨的治理壓力不同有關(guān)。在農(nóng)村，村民委員會承擔(dān)區(qū)域內(nèi)所有事務(wù)的管理，包括促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟管理的職能。政府往往將包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各種行政指標(biāo)直接下達給村。為保證這些任務(wù)的完成，政府更多的運用直接的行政干預(yù)方式，由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達行政任務(wù)時，不僅沒有向村支付行政費用，反而要求村里支付更多的財力，導(dǎo)致為獲利而收權(quán)。而這勢必增加農(nóng)民負擔(dān)，并加劇村民與村干部的緊張關(guān)系，從而影響村民自治的開展。與農(nóng)村不同，城市的經(jīng)濟功能主要由企業(yè)組織所承擔(dān)，社區(qū)居委會主要承擔(dān)的是非經(jīng)濟的社會事務(wù)。政府沒有必要向社區(qū)居委會下達經(jīng)濟指標(biāo)，并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關(guān)系較為和諧的重要原因。特別是城市的經(jīng)濟實力較強，政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費用，而且為社區(qū)提供財政支持，不僅放權(quán)，而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設(shè)中明確提出“費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”，要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事，政府必須支付相應(yīng)的費用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資，而且社區(qū)干部的報酬取決于其社區(qū)工作及其社區(qū)成員的評價。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務(wù)，建立和諧的社區(qū)關(guān)系。

雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松，但與村民自治相比，也面臨社區(qū)參與不足的問題。在農(nóng)村，村莊是一個經(jīng)濟、政治、文化和社會融為一體的共同體，經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)度較高。為維護和擴展其經(jīng)濟利益，村民積極參與公共事務(wù)。這正是農(nóng)村村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市，居民的經(jīng)濟利益與其工作單位密切相關(guān)，與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不直接。在缺乏經(jīng)濟利益的牽引下，城市居民對于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情。這在公共意識較為薄弱的現(xiàn)階段中國，尤其突出。這也是城市社區(qū)自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以，就公民參與的深度和廣度而言，城市尚不如農(nóng)村。

在我國城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，還面臨著共同性的問題，這就是自治能力的培育。農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的參與不足都與此相關(guān)。這是因為，無論是農(nóng)村村民委員會，還是城市社區(qū)委員會都帶有很強的政府建構(gòu)性，公民的自組織性較弱。而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當(dāng)農(nóng)民通過自我組織，學(xué)會和掌握依法自治，才能有效抵制不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。而社區(qū)群眾組織的發(fā)育，則有利于擴大城市居民的參與。總之，只有最終由公眾的積極參與和發(fā)揮主導(dǎo)作用，才是社區(qū)自治的根本之意。

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