解決“三農”問題必須轉變村委會職能

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很長時間以來，我對中國內地省份的一些農村進行了考察，深深地感覺到：要解決“三農”問題必須依靠農業經濟組織。這是因為，在中國農村，家庭仍然是主要生產單位，而單個家庭無法克服獲取信息、融通資金和消除風險三個基本障礙，而這些只有農民形成組織才能有效克服。對于信息，它在經濟學上屬于公共物品，獲取成本高昂且有收益溢出效應；對于資金，由于農民普遍收入較低，單個家庭一般難以承擔一項投資而且向親戚朋友籌借也較困難，且現有金融機構一般不向單個農民家庭提供融通資金的服務；對于風險，正因為農民收入低，一項投資失敗就會使農民傾家蕩產，而又由于農業生產的特殊性等原因，使單個農民家庭很難較好地控制和消除風險。正是由于上述三方面的原因，農民在改變現狀的努力上顯得被動和無能為力。但我也注意到，農民并不甘于現狀，他們在不斷的嘗試中進行著改變現狀的活動，如自發地調整自身經濟結構。在現實中，他們克服上述三個障礙的方式主要靠關系，因而關系在當前中國農村發揮著重大而積極的作用。但有助于農民自身發展的關系是偶爾發生的，所以農民改變現狀的努力不具有普遍性，整體效果也不明顯。因此，克服上述三個基本障礙，并進而實現農村經濟結構調整以及農業產業化和規模經濟，都需要有效運作的農業經濟組織。

那么，村民委員會作為中國農村最基層最重要的組織為什么不是上面所說的農業組織呢？這主要根源于它在實際工作中的職能，也就是說，它在實際中基本不發揮經濟職能。我曾對此以大量問卷分別向村委會成員和村民作了調查，結果是相當一致的，即村委會在實際中的職能主要是宣傳黨和國家的方針政策以及完成上級交給的任務，發展經濟等項被放在了極其次要的位置。上述問卷是根據《中華人民共和國村民委員會組織法》中對村委會職能的描述設計的，因而調查結果沒有涉及村委會日常行為的不正常方面。其實，我也注意到了這些不正常方面，即村委會成員利用各種機會和各種名目增加自己的收入。由于這些收入取自于農民，因而這種行為在不同程度上損害了村民的利益。所以，從整體上看，當前大多村委會只發揮政治職能，基本不發揮經濟職能或發揮負面的經濟職能。

為什么會出現這樣的現象呢？這可以從體制上找原因。在現實中，村委會成員需要解決的實際問題很多，單單完成上級交給的任務就需要很大的工作量，由于村委會成員的身份仍然是農民，仍然有土地，因而按照規定他們獲得的報酬卻很少，大約是每月60—80元。可以想象，如果沒有隱形收入，或者通過村務公開而使其隱形收入消失，那么許多村委會成員將不再愿意或不積極工作，村委會將效率低下或名存實亡。所以，即使是為了取得足夠的補償，他們也傾向于在村務工作中采取隱蔽方式，這也為一些人侵占更多的村民利益提供了動機。與之相適應，現實中沒有適用于制裁村委會成員侵害村民利益行為的法律規定或行政措施，這是因為沒有對村委會成員的身份給一個明確的界定。而且也沒有確保村務公開的措施，因此村民自治和村務公開只是在理論上存在。這就導致了村委會成員在完成上級交給的任務和其它必需工作的同時，將主要精力花費在謀求自身利益上。在努力成為村委會成員時，他們看到的除了明確的低收入外還有以上述隱形收入為主的無形資產，因而對這種無形資產預期越大的人越愿意成為村委會成員。盡管不排除一些有抱負的人將造福于民所得到的成就感作為無形資產，但大多數努力成為村委會成員的人是想從村民那里獲得更多的利益。并且正是由于這些無形資產，再加上一些有關村委會成員產生和工作的法律制度以及其日常財務管理辦法，使村委會擺脫不了鄉鎮政府的干預。因此，要轉變村委會職能，就要轉變村委會的形成和工作體制。

這里有關于改變村委會體制的建議，希望得到進一步的探討，它包括以下內容。1.村委會成員準公務員化。村委會成員由選舉產生，一旦被選為村委會成員即失去土地，在換屆時，落選者獲得新入選者的土地使用權。提高村委會成員的收入，可使這些收入部分來自農業稅中給村委會的提留，部分來自地方財政；2.村委會成員市場化。任何村民都可以參加別村的村委會成員選舉，選舉成功者在本村失去土地，在別村享有收入。村委會成員尤其是村領導可以在不同村兼職，除獎勵外，只能領取一份收入，由不同村分擔。在有條件的情況下，可進行村委會的合并；3.村委會職責的簡化。以前由村委會負責的事務如辦學和教育等轉由鄉鎮政府統一負責，其中教育機構和人員應在鄉鎮政府的安排下集中，而其經費應由國家財政支付。將以前由更多的人負責的工作交由較少的人來完成，也可以安排不同村的村委會成員合作完成；4.村委會職責的創新。強調村委會的經濟職能，明確一些經濟方面的工作交由特定的人完成。尤其是，在現階段村委會中應任命一名農業經濟組織籌建與協調人員，只負責建立農業經濟組織和協調農業經濟組織之間的關系，在仍然是村委會成員時，他不能成為農業經濟組織成員；5.村委會職責的獨立。強調村委會資金的獨立運用，禁止鄉鎮政府挪用村委會運轉資金。在村提留由農業稅的一定比例劃撥的現實下，有必要由一獨立機構來管理這些資金。同時，依法確保村委會成員形成的獨立性，取消有關村委會成員選舉要由鄉鎮政府確認的規定；6.實現真正意義上的村民自治和村務公開。首先要保證在村委會成員選舉中村民自愿和公開選票，其次保證村委會的日常財務公開，對此可采取的作法是，在村提留由鄉鎮特定獨立機構管理的基礎上，由管理人員定期到本村公布本村村委會的收支狀況。