村級債務解決對策分析論文

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一、基本情況

村級債務主要指村集體經濟組織或代行其職能的村民委員會、村民小組與單位和個人發生的各項應付未付款的總額。如村集體銀行貸款，向單位、個人借款本金和利息，高于國家利率抬款利息，向合作基金會借款等。根據有關部門統計：目前黑龍江省村級債務總額132億元。

1.債務面廣、額度大。凈債務40多億元。全省9000多個行政村，每村平均債務140萬元，3500多個村資不抵債，接近總村數的40%。

2.呆死債權多。農戶欠款和所屬企業及外單位欠款占債權總額90%。由于各種原因，回收希望渺茫。有關部門預計，全省將有60%以上的債權已無法收回。

3.主要來源是銀行貸款和個人抬款。據統計，全省村欠農業銀行和農村信用社貸款本息74億元，欠農戶抬款和外部個人抬款68億元，總計占到村債務總額90%以上。積累時間長、基數大，年年追加利息，債務增長迅速。

二、形成原因

黑龍江省村級債務的形成，除了經濟發展中存在的各種問題外，更主要是行政體制和政策問題，導致了村債務非正常擴張。

1.超前發展村公益事業。村辦各種公益事業不量力而行，用于教育、修建道路、敬老院、醫療衛生等公益事業產生債務達到60%以上。如從國家到地方開展的“普九”教育、文明村建設、計劃生育等達標,逐級簽訂目標責任狀，強迫村級完成任務。校舍、道路、計劃生育服務站等基礎設施建設需要大量資金投入，各級公共財政投資不到位，村沒有資金來源，只好大量向銀行舉債和向個人高息抬款。

2.完成各種達標攤派活動。村集體被迫為農戶代繳各種稅費和種養補貼，墊付后收不回來，導致農戶欠集體，集體欠外債。為完成上級部門開展的“地力杯”、“鐵牛杯”、“黑龍杯”等農業基礎設施建設達標競賽而借債。每年村級承擔的報刊征訂達30余種。

3.債務利息成為新增債務。長期無力歸還的各種借（貸）款和抬款等巨額債務，形成了大量利息支出，利息形成的債務不斷增加，造成了新的債務。據統計，村級欠省農業銀行和農村信用社貸款利息就達30多億元，占債務總額近30%。

4.舉債興辦村集體企業。20世紀八九十年代，國家、省號召大力發展村辦企業，層層下達計劃指標，一些村集體把積累投進去了，還借款或抬款辦企業，有的還為企業貸款擔保。企業虧損倒閉，債主也找不到了，債務只能由村集體承擔。

5.管理制度不健全。村集體抬款、貸款、擔保等經濟行為隨意性大，大額開支管理混亂，發現時已成事實，追究的法律制度缺失或者空白。村“養員”過多，名目繁多的各級檢查評比，造成辦公經費、招待費嚴重超標，也是村債務積累的因素之一。

三、對策措施

各級政府對村集體實行“壓力型體制”，加速了權、責、利的分離，導致村集體背負了沉重的債務。可見，從政策上、體制上解決村級債務問題十分必要。黑龍江省化解村級債務，應在“合理分類、區別對待、政策支持、分類化解”的基礎上，建立嚴格制度，堅決遏制新增債務。

1.制訂清收債權償還債務的政策措施。債權大于債務的村，通過清收債權化解債務是一條主要途徑。農戶欠村集體的是歷年應繳農業稅、提留和統籌等款項，是法律和政策允許的合法負擔，是農民應盡的義務。黑龍江省農戶欠款接近債權總額的60%，回收債權化解債務潛力很大。現行的《全面推進農村稅費改革試點工作的意見》等文件中制訂的關于減緩回收村級債權的一些政策，過于強調減輕農民負擔，助長了違反合同信譽、不履行應盡義務的不良行為和風氣，特別是大多數信守合同，已經交納稅費農戶心理的不平衡。所以，應對這些政策進行調整和完善，以維護國家法律、政策的連續性、權威性和嚴肅性。應制定有利于村集體回收債權的政策措施和操作辦法。如應允許從國家給予農民的補貼資金中扣繳其相應欠款，實現享受權利和履行義務的統一，回收的款項用于化解債務。對于生活困難的農戶，納入農村最低生活保障，保障其基本生活。通過村務公開，把村集體所有欠款情況向村民公示。針對各類債權的具體情況，欠款數額大小和不同農戶的實際承受能力，分類拿出切實有效的清收辦法，制定年度計劃，逐步清收。

2.農戶“黑”地納入村集體發包管理。2001年以來，各村收回抵債機動地，用于解決農戶土地承包糾紛，村集體帶回了近4億元的新債務。黑龍江省速生豐產林整地，大片林地和草原變成了良田。有關數據顯示，全省未列入集體管理的不交農業稅、不交承包費的“黑地”上千萬畝，這是化解債務潛在的重要資源。收取“黑地”承包費也有法可依。如《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《農村土地承包法》規定：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”《土地管理法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”土地等資源歸國家或者集體所有，屬于有償使用，經營戶應向集體繳納承包費用。應出臺政策，授權以縣為單位，制定未納入村集體管理土地清理的工作方案，按照略低于當地農民自行流轉承包土地的價格收取承包費用，用于化解村債。

3.制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策。對村集體在銀行、信用社等金融機構的貸款，按不同情況，制定相應政策。如對確實是多年老賬、壞賬、呆賬的貸款，要實行“本息分離，息不轉本，息不計息”。對確實用于農村社會公益事業建設的貸款，要制定掛賬停息的相關政策，逐年給予核銷，徹底走出利息轉本金，基數增加又產生新的利息往復循環。對確實用于興辦村集體企業的貸款，目前企業已經不存在的，要參照國有企業破產有關政策，給予核銷。省國資委數據顯示：截至2007年6月，黑龍江省累計實施政策性破產立項43戶，破產終結25戶，核銷金融債權40.4億元。多數村辦集體企業是國家號召興辦的，應該享受和國有企業同等待遇。超前發展村公益事業，也是各級政府指令性、任務性、政策性造成的，核銷這部分銀行貸款，是遵循“誰決策、誰負責”的原則，也是履行政府責任的必然要求。

4.推廣化解村級公益性債務獎勵政策。2005年，黑龍江省確定綏化市作為化解村級公益性債務試點市。對償還村級舉辦農村義務教育、醫療衛生、基礎設施等社會公共公益性事業建設產生的債務，省級財政給予化解總額30%的獎勵。綏化市2005年和2006年，共化解公益性債務2.44億元，省財政給予9206萬元獎勵。綏化市化解村債試點已取得成功經驗，應在全省加快推廣，實現普惠激勵制度。省級財政應對各地化解村公益性事業債務給予化債獎勵政策。這項財政資金的撥付屬于利益的再分配，應公平合理。可以按全省村平均債務額的一定比例發放化解債務補貼資金（也可以考慮村型大小的因素），債務多的村用來化解急需解決、矛盾突出的債務，債務少的村除用來償還現有債務外，剩余作為財務管理好的獎勵資金，鼓勵村搞好資金管理，體現“獎優罰劣”而不能“獎劣罰優”。全省村級教育負債占總債務的20%多，比例很大。黑龍江省爭取到國家化解“普九”義務教育債務試點工作。化解債務資金來源由國家投入33%，省級財政獎補30%，剩余37%由縣級匹配。參照這個政策，對以往開展其他達標升級活動形成的債務，也應本著“誰主張、誰償還”的原則，實行剝離掛賬，由國家或主管部門補償歸還。

5.堅決遏制新債發生。國家或省級財政要建立農村搶險救災和重大突發事件支出財政投入機制，把這類支出列為財政對村轉移支付項目，從源頭上防止新債發生。要嚴格控制村級管理費支出和村級“三項費用”管理，絕不允許超范圍超標準開支。新建農村基礎設施和公益事業，堅持有多少錢辦多少事，不得舉債辦事業。各級政府安排的農村基礎設施建設應有財力保障，不得采取村級預付、墊支等手段上項目。對于違反規定發生新債的村，按照“誰舉債、誰負責”的原則，追究相關負責人的責任。村級組織不得以任何名義向金融組織貸款或向社會借款填補收支缺口，不允許舉債辦公益事業，搞形象和政績工程。健全完善村級債務動態監測機制和長效的審計機制，有效預防新債的形成。

6.強化縣鄉化解責任。把村級債務化解成效作為考核縣、鄉、村干部政績的重要內容。以縣、鄉政府為單位制定處理債權債務政策。建立集體資源臺賬，實行分類、評估和價值預測管理。采取承包、租賃或拍賣等方式，提高村集體資產資源運營效益，實現商品化和利益最大化，拓寬化解債務資金來源渠道。各地償還化解村級債務的有效措施，應上升為政策規定。理順農村經營管理體制，強化各級農經部門的行政職能，制定出臺違反農村財務管理處罰、農村集體資產管理等規章制度，加大對村集體經濟管理和監督。堅持村務公開、民主理財制度，完善“一事一議”制度，保證村民的知情權、參與權、監督權。

參考文獻：

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[2]楊茂君.關于鄉村債務問題的調查與建議[J].中國改革論壇，2006，（12）.

摘要：黑龍江省村級債務面廣、額度大，呆賬、死賬多，債務的主要來源是銀行貸款和個人抬款，從超前發展村各項公益事業、債務利息成為新增債務等方面分析了形成原因，制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策、推廣化解村級公益性債務獎勵政策等六個方面探索了化解村級債務的有效途徑和對策。

關鍵詞：農村經濟；村級債務；原因；對策