亟待研究解決思考

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黨的**屆三中全會以來，在鄧小平理論指導下，我國干部人事制度改革穩步向前推進，取得了積極進展，有力地推動和促進了相關體制改革的深入。但調研中發現，干部人事制度改革還存在著一些亟待研究和解決的問題。這些問題，有的是理論問題，有的是實踐問題，也有的是二者兼而有之。對這些問題，迫切要求在理論上給予回答和在實踐中加以認真解決。否則，干部人事制度改革就難以達到預期目標。

干部人事制度改革必須與一級體制改革協調配套

在我國各項體制改革中，經濟體制改革、行政體制改革和政治體制改革是一級體制改革，而干部人事制度改革只是二級體制改革。一級體制改革必然要求改革二級體制，二級體制改革必須與一級體制改革協調配套。否則，二級體制改革不僅不能適應一級體制改革的需要，不能推動和促進一級體制改革的深入，而且還可能影響和阻礙一級體制改革的進行。對此，鄧小平明確指出：“我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實行就無法保證”。[1]“組織路線是保證政治路線貫徹落實的。”[2]

隨著體制改革研究和實踐的不斷深入，我國一級體制改革的目標已經十分明確：經濟體制改革的目標，是建立和完善社會主義市場經濟體制；行政體制改革的目標，是建立和不斷完善以行政首長負責制為運轉核心的公共行政體制；政治體制改革的目標，是建立高度民主的政治體制，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。干部人事制度改革與經濟體制改革相適應，要求打破人才單位所有制和地區所有制，建立健全統一的人才市場，實行人才流動，在人才流動和市場競爭中，實現人才資源配置的市場化和人才資源的優化組合，為充分發揮人才資源的作用創造良好的社會環境和體制環境；干部人事制度改革與行政體制改革相適應，要求在轉變政府職能的基礎上，建立從國務院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統，不斷完善行政首長負責制，為此，必須賦予各級行政首長以相應的干部人事任免權，形成以行政首長負責制為運轉核心的公共行政體制；干部人事制度改革與政治體制改革相適應，要求積極發展和擴大社會主義民主，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化，為此，必須切實保障公民的選舉權、監督權和罷免權，改革和完善選舉制度，使政務類官員的升遷降黜，真正由人民群眾說了算。

在實踐中，我國干部人事制度改革與一級體制改革既有相適應的一面，也存在著不相協調、不夠配套的地方。干部人事制度改革與經濟體制改革相適應的主要表現是：人才的單位所有制和地區所有制已經被打破，人才市場已經建立，人才流動已經形成，人才資源配置的市場化程度不斷提高。其不適應性表現在：國有大中型企業高中級管理人員的配置還帶有濃厚的行政色彩和明顯的長官意志。我國干部人事制度改革與行政體制改革相適應的主要表現是：正在建立和不斷完善國家公務員制度；不適應、不夠協調的表現是：我國憲法和政府組織法明確規定，各級政府實行行政首長負責制。在行政首長負責制的領導體制下，行政首長應擁有相應的干部人事任免權。只有這樣，職能部門的首長才能向行政首長負責，否則，行政首長負責制就難以落到實處。而現實的情況是，各級政府的行政首長名義上是由同級人民代表大會選舉產生的，實際上是自上而下任命的。而越來越多的業務類公務員則實行競爭上崗。這種本末倒置的“競爭上崗”，既不符合政治體制改革的精神，也不符合行政首長負責制的要求。我國干部人事制度改革與政治體制改革不夠協調、不完全配套的主要表現是：適應政治體制改革即實現政治民主化的要求，理應改革和完善選舉制，使各級政府行政首長逐步由選民選舉產生，也就是說，在現代民主政治下，真正需要競爭上崗的，是各級政府的行政首長，而不僅僅是業務類公務員。而實際情況是，我國政治體制改革比較滯后，在選舉、選擇各級政府行政首長這一重大政治活動中，公民參與極為有限。所以，在深化干部人事制度改革中，必須堅持以鄧小平關于干部人事制度改革要與一級體制改革協調配套的理論為指導，對于不符合這一科學理論的改革措施，應認真加以調整和糾正。

選人用人是依據政績還是依據能力

選人用人的依據，既涉及到政治標準，也涉及到業務標準。鄧小平提出德才兼備原則和干部四化方針，就包括了政治標準、業務標準和干部的身體健康狀況。而在實踐中，有兩種不同的思路。一種是依據政績，一種是依據能力。實踐表明，依據政績選人用人帶來了一系列問題：1.政績中有主觀因素，也有客觀因素；有個體因素，也有群體因素。在對干部的實際考察中，很難將政績中的主觀因素和客觀因素、個體因素與群體因素區分得清清楚楚。這就增加了評價政績的難度，也為某些領導者利用自己的地位和權力，貪圖名利(把本來是大家或別人的功勞算在自己頭上)提供了可能和便利。2.依據政績選人用人，必然誘導一些領導干部去制造政績，而不是創造業績。為了制造政績，弄虛作假者有之，虛報浮夸者有之；為了制造政績，一些干部大搞政績工程、形象工程、首長工程、獻禮工程，其中相當一部分與本地經濟社會發展并沒有多大關系，甚至有相當一批是豆腐渣工程。近些年，不少地方領導為了往自己臉上“貼金”，不顧當地經濟發展水平和實際需要，盲目擴大城市建設規模，在城市建設中互相攀比，急功近利，勞民傷財搞花架子。結果，在一些地方和部門，干部政績有了，經濟社會發展和群眾利益卻受到嚴重損害。這就提出了一個現實問題，即“政績工程”、“形象工程”為什么會在許多地方泛濫?一個重要原因是，一些上級領導考察下級官員時，這些看得見、摸得著的“政績工程”、“形象工程”，往往會對下級官員的政績評價以至其職位升降起著不可低估的作用。”，依據政績選人用人，已經造成許多弊端，應引起我們的高度警醒和重視。3.依據政績選人用人，必然導致典型的“彼德現象”。彼德是美國著名的管理學家，他在《彼德原理》一書中揭示了許多管理中似是而非的現象。其中之一，就是依據政績選人用人，必然導致一個人一直晉升到他的能力所不及的位子，他的晉升才告結束；而我們有些管理工作之所以不科學、低效率，一個重要的原因，就是一些人正在從事自己力所不及的工作。這一現象告訴我們，某一個人在某一位子上能夠做出政績，在另一個職位上就不一定能做出成績；在初級位子上能夠做出政績，在中高級位子上也不一定能做出成績。原因在于，此人不一定具備該職位所需要的素質和能力。鄧小平在談到干部選拔標準時，明確提出德才兼備原則和干部四化方針。這實際強調的是干部的素質和能力。依據能力選人用人，要求我們要因需設崗，因崗擇人，量才錄用，因才授職，使一個人的才能與其職位相適應、相匹配。這樣，不僅能夠有效地避免“彼德現象”，而且能夠克服依據政績選人用人所帶來的一系列弊端，使各類人才的作用得到充分發揮。

按照現代管理科學，政績是人的能力的表現形式之一，它包含在廣義的能力之中。因為，領導者基本能力結構：

依據能力選人用人，需要借鑒能力主義的管理機制。所謂能力主義管理，用管理哲學的語言來概括，就是“唯有能者宜在其位”。這一管理機制是通過三個系統實現的。這三個系統構成了能力主義管理三角形：

很顯然，能力主義管理的基礎是對人的能力的公正評價。

當前，在深化干部人事制度改革中，迫切需要將德才兼備原則和干部“四化”方針量化、細化為一個科學的指標體系，使之具有很強的可操作性；與此同時，需要研究、開發出一套測評干部素質能力的方法和技術。只有這樣，才能使干部人事管理真正納入科學化軌道。目前，由于缺少測評干部素質能力的科學的指標體系和方法技術，使一些地方和單位在干部人事管理中，出現了嚴重的隨意性，感情、關系滲入其中，使評價帶有較大的彈性。其結果，必然導致干部選拔任用機制的扭曲變形，損害黨和政府的形象。

完善法制，徹底廢除干部領導職務的終身制

我國傳統干部人事制度的一大弊端是干部領導職務的終身制。鄧小平指出：“干部領導職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系。革命戰爭時期大家年紀都還輕，五十年代正值年富力強，不存在退休問題，但是后來沒有及時解決，是一個失策。”[4]干部領導職務的終身制，不僅導致干部隊伍的老化，不利于領導層的更新，不利于人才的成長，不利于選拔年輕人，而且必然導致思想僵化，降低工作效率。“這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關系到我們的方針、四個現代化能否實現的問題。”[5]因此，鄧小平堅決主張廢除干部領導職務的終身制。

根據鄧小平理論，總結以往的經驗和教訓，黨的**屆三中全會以來，我國為廢除干部領導職務終身制作了大量工作。例如，我國《憲法》明確規定了國家領導人的任期，即：全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長，中華人民共和國主席、副主席，國務院總理、副總理、國務委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長每屆任期5年，連續任職不得超過兩屆。實行干部領導職務的法定任期制，是我國干部人事制度的一項重大改革。這一改革，對于防止和廢除干部領導職務終身制，防止權力過分集中，維護社會主義民主和法制，都將起到重要作用。但實事求是地分析，我國廢除干部領導職務終身制仍不夠徹底，例如：1.《黨章》只規定了黨的中央委員會和縣級以上的地方委員會每屆任期5年，而對連選連任沒有做出限制性規定。這實際上是默認了黨的領導人可以無限期地連選連任，不利于防止和廢除黨的干部領導職務的終身制；2.《憲法》雖然規定丁中央國家機關最高領導職務的任期，但沒有規定一個人只能在實行法定任期制的一個職位上任職，從而有可能導致有的領導人在一個職位上任職屆滿后，轉到另一個職位上繼續任職。這不是真正意義上的法定任期制，也不利于防止和廢除干部領導職務的終身制；3.《憲法》對地方國家機關的主要領導人沒有做出法定任期制的規定，從而容易導致地方國家機關領導人事實上的終身制。很顯然，要認真貫徹鄧小平關于廢除干部領導職務終身制的思想，必須通過深化干部人事制度改革，切實解決上述三個問題，無論在黨內，還是在各級國家機關，都必須嚴格實行法定任期制，堅決克服各種形式的變相的終身制。

完善干部交流制度

干部交流是我國干部人事制度改革的一項重要內容。20世紀90年代以來，我國加大了干部交流的力度。1990年，中共中央下發了《關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》，1994年，黨的十四屆四中全會進一步強調，要認真推行領導干部交流制度，加大省部級干部交流的力度，繼續推進地市縣級干部交流。此后，中央在《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中，對黨政領導干部交流制度，作了更為明確的規定。各地、各部門認真貫徹執行中央關于實行黨政領導干部交流制度的有關決定，不斷加大縣處級以上黨政領導干部易地交流工作的力度，重點抓好黨政“一把手”、組織人事、紀檢監察、公檢法等重要部門領導干部的交流，并進行了中央和地方干部的縱向交流以及地(市)級領導干部的跨省區市交流。**年以來，中央管理的干部共交流500多人，全國地廳級干部交流1萬多人，縣處級干部交流超過16萬人。全國96%的縣(市、區)委書記、97%的縣(市、區)長進行了交流或易地任職。[6]

實行干部交流，有利于培養鍛煉干部，提高干部的管理素質和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之風和腐敗現象的作用。但在實踐中，干部交流也存在一些亟待研究和解決的問題。1.干部交流與《黨章》和《憲法》中的某些規定不銜接。例如，《黨章》明確規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”“黨的省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的委員會，每屆任期五年。”“黨的縣(旗)、自治縣、不設區的市和市轄區的委員會，每屆任期五年。”我國《憲法》也明確規定，各級政府行政首長均由同級人民代表大會選舉產生，省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會及同級人民政府每屆任期五年，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和同級人民政府每屆任期三年。可是，一些地方的黨政主要領導，不到法定任期，即被調動、交流或輪換。這種做法嚴重違背了《黨章》和《憲法》所明確規定的選舉制和法定任期制。2.干部流動頻繁，既不利于地方經濟發展和地方工作的連續性，也不利于干部隊伍的穩定。據了解，全國縣級黨政主要領導平均任期三年左右，有的甚至只有一年左右。新的領導來了，即提出一套發展思路，換了領導，往往發展思路也隨之變化，給地方經濟發展造成嚴重損失。一些部委，也是如此。有的部委，兩年左右就實行司局長輪崗，而新任司局長要熟悉新單位的工作，至少半年到一年。待工作熟悉了，有了新思路了，他也就快要輪到其它崗位了。在地方，黨政主要領導交流到新的地方，往往都要換自己的“四梁八柱”，結果搞得干部隊伍人，乙惶惶，使一些干部不思進取，甚至不干工作，一門心思拉關系，想方設法靠近領導，以求保位和升官。3.實踐證明，干部流動對糾正不正之風和防止腐敗，所起的作用是比較有限的。因為，易地交流以后，有些干部更可以有恃無恐地搞“權權交換”，即你用你的權力給我的親屬朋友辦事，我用我的權力給你的親屬和朋友辦事。不僅如此，干部交流，家屬不隨遷，必然造成嚴重的浪費。老百姓說：“干部交換，大梁跑斷，賓館住滿，電話占線。”顯然，在新形勢下，對干部交流所存在的一些問題，不僅需要高度重視，而且需要認真加以研究和解決