城市人口管理問題研究論文

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〔摘要〕人口問題是北京市需要著力解決的一大難題。未來一個時期，北京市的人口仍將處于一個較大規模增長的態勢，在當今中國城市化進程加快的大環境下，嚴加控制不是解決北京市人口問題的有效辦法，應該隨經濟社會發展用市場經濟的手段逐步化解人口難題。

〔關鍵詞〕北京市；人口；戶籍

一近年來北京市人口變動的趨勢。

從1999年到2007年，北京市的經濟發展速度連續保持了兩位數的增長，與此同時，北京市常住人口和外來人口也保持了強勁的增長勢頭。北京市近年來人口變動表現出以下幾個趨勢。

1.人口保持增長態勢。

從過去的幾年看，北京市2007年常住人口為1633萬人，相比1998年的1245.6萬人，9年間北京市每年新增常住人口43萬人，人口增長仍然呈現較高的增長水平。

2.外來人口保持較大規模增長。

北京市的人口增加主要是由外來人口引起的。

數據顯示，9年間，外來人口由1998年的154.1萬人，增長到2007年的419.7萬人，每年新增29.5萬人，占常住人口新增量的68.6%,即每三個新增人口中就有兩個是外來人口……這體現了外來人口的常住化趨勢，故控制外來人口的增長規模是北京市人口管理的重要課題。

3.戶籍人口的機械增長。

目前，人們對北京市人口增長的關注主要集中在外來人口的增長上面，對戶籍人口的增長尚關注不夠。通過數據對比可以看出，近9年來戶籍人口也呈大幅上升的增長趨勢，每年新增13.5萬人，占新增常住人口的31.4%,相當于每三個新增人口中有一個是戶籍人口，戶籍人口增長的90%來源于機械增長，且常住人口自然增長率基本保持穩定。這種增長固然是經濟社會發展所必需的，但面對如此快速的增長，也應有相應的對策。

4.區域人口增長格局分化明顯。

近五年來，人口變動的區域差距性最為顯著也最具有代表性。核心區人口大幅減少67.1萬人，拓展區人口大幅增加190.9萬人，發展新區人口增加86萬人，涵養區人口整體增加2.3萬人。核心區和涵養區的人口變動數量符合北京市人口發展目標，但拓展區外來人口增加幅度過大（每年增加人口為47.7萬人）,發展新區吸引中心城區人口能力相對不足，每年僅吸引7.6萬人。

二存在的問題。

1.人口快速增長使北京市面臨巨大壓力。

按現在每年凈增43萬人口的規模，北京市到2010年常住人口將達到1762萬人，到2020年將達到2192萬人，大大超出北京市“十一五”規劃和城市總體規劃到2010年和2020年的人口規模。而且2007年北京市常住人口新增52萬人，相當于國外一個大中城市的規模，是歷年來人口增加最多的一年，人口增長呈現出加速膨脹的趨勢，如不加以合理解決，未來人口比上述預測數字還要龐大。這對北京市的資源、能源、環境、城市服務等方面造成的壓力會越來越大。

2.外來人口過于集中在拓展區。

拓展區目前已經成為外來人口的主要聚集地。2002-2006年，拓展區新增外來人口56.1萬人，占北京市新增外來人口的58.1%,拓展區良好的投資環境、教育水平、發展空間（就業吸引、置業吸引、學業吸引）吸引了越來越多的外來人口，造成了人口分布也呈“攤大餅”式發展。這種外來人口過于集中在拓展區的趨勢不利于北京城市的整體發展。

3.新城承擔中心城人口疏散功能需加強。

目前，新城地區承擔了大約北京市三分之一的外來人口，主要集中在城市發展新區，外來人口增加量占整個新城地區的83,3%。應當說新城的人口集聚效應開始顯現。但作為未來北京市人口疏散的重點區域，其產業集聚能力還較弱，其人口承載能力還需要進一步增強。

4.周邊地區發展相對滯后。

據《中國區域發展藍皮書》顯示，2006年，京津冀區域的“環京津貧困帶”貧困人口達到272,6萬，這說明盡管北京市自身的發展速度很快，但對周邊區域的輻射帶動作用很弱。周邊地區發展的落后，導致這些貧困區域的人口不斷地涌向北京市，致使北京市的人口出口不暢，人口只進不出，難以疏散。

這也是近年來北京市外來人口（較低素質人口）不斷增加的一個重要因素。

5.戶籍管理及人口統計工作需加強。

戶籍的多頭管理和政策放松是人口機械增長的主要原因。中央、市屬和軍隊三大系統均握有進京戶口審批權（涉及26個單位的41個部門）,小城鎮、房地產外銷、高校進京指標等方面的戶籍管理政策也較為寬松。同時，因政策性原因造成的人戶分離現象比較嚴重。據統計局抽樣調查數據，截止到2005年底，北京市人戶分離人口已達228.6萬人，占戶籍人口總量的19.4%,五分之一的戶籍人口人戶分離。人口管理的松散，造成人口統計工作不清，人口政策指向不明。

北京市人口增長應該主要吸引高端人才，以實現“高端、高效、高輻射”產業發展，但目前的人口管理現狀難以做到這一點

三對策建議。

在全國快速城市化、人口大流動的背景下，實現北京市人口與資源的協調發展，應該多措并舉。一要靠管理，采取市場經濟措施，以優化產業結構和加強基礎設施建設為先導，引導人口自由、合理的流動，而且滿足吸引高端人才的需要；二要靠疏導，從整個區域發展的角度考慮人口疏散，把更多的人口放到新城、周邊地區及全國各地去。

1.優化北京市人口增長空間結構。

按照北京城市空間布局規劃，應以調整產業結構為主線，逐步形成按主體功能定位的人口發展趨勢，力爭用5年時間，實現核心區人口比重有所下降，拓展區人口比重基本穩定，新區人口比重明顯增加，涵養區人口集聚水平提高。

一是優化各主體功能區產業結構，控制功能區人口的相應比例，疏解中心城市部分功能轉移到新城，通過產業結構的調整實現人口的有序、合理流動。

二是調控戶籍政策，適當限制城八區的外來人口規模，積極引導外來人口流入發展新區。用鼓勵外來人口在發展新區入戶籍的制度，減少城八區外來人口持續增長的壓力，實現北京市人口空間的合理布局。如新增機械遷入人口，戶口優先落在新城；由中心城遷入的人口，其子女可優先進入新城優質中小學就學等。

三是加強房地產業的調控與管理。房地產業在全市范圍內合理布局，在發展新區和軌道交通站點附近，采取積極措施使其成為中心城區人口的主要疏散地，控制新城商品房外銷比例，避免成為外地流動人口的“新城”。可以對符合城市空間布局要求的居住區采取低生活成本的政策。

四是加強新城的優質公共服務設施建設，著力解決新城在教育、醫療、體育等方面的先天不足現象。建設若干重點項目，鼓勵中心城優質公共服務設施整體搬遷到新城，以提升新城的人口吸引力。

2.加強區域合作。

加快推進京津冀區域在基礎設施、產業發展、環境保護等方面的協作，從區域的角度平衡資源和產業，帶動周邊區域發展，引導人口在大區域空間上的合理流動。

一是加快推進京津冀區域在基礎設施布局、產業發展、城鎮建設等方面的合作實質性的開展，以產業就業引導人口轉移疏解，減緩北京的人口涌入壓力。

二是應特別注重與廊坊等周邊中小城市的合作，提高其承載力，通過經濟適用房、老年公寓、高校轉移等方面的合作，引導人口向外疏解。

三是加強人口異地疏導政策研究，探索異地養老的醫療、社會保障政策，鼓勵人口跨區域流動。

3.加強人口管理。

人口管理是一項長期性、復雜性和艱巨性的工作，應該在傳統戶籍管理手段與經濟社會發展、勞動力供需與城市承載能力、完善各項服務與有效控制人口規模的現實矛盾中尋找平衡，立足現有條件，以科學發展觀為指導，不斷提高人口管理與服務水平。

一是成立由國家有關部委、駐京部隊和北京市政府有關部門參加的首都人口發展委員會，統一領導、協調首都人口管理政策法規的研究、制定、實施和修訂工作；清理戶籍遷入政策，變“多支筆”審批為“一支筆”審批，提高戶籍遷入人口素質，確實為首都經濟發展提供強大的智力支持。

二是建立流動人口管理信息系統，統籌協調各職能部門，建立標準一致、互為補充的全市人口綜合動態信息管理平臺，及時掌握全市人口信息，提高人口管理效率，降低人口管理成本。

三是對外來務工人員實行常態化管理。完善社會保障體系，加強勞動監察，規范用人單位的用工行為，如保障最低工資水平，健全社會保障機制，提高企業雇用外來勞動力的成本；嚴格限制大量使用外來人口為主體的企業和產業的發展。

四是對外來人口提供市民化服務。依法加強對居住場所的管理和服務，改善外來人口的居住和工作條件，如清理整治“城中村”、城鄉結合部、城市地下空間等聚居地，防止形成“貧民窟”；合理調整水、電、氣等生活要素價格，提高北京市居住、生活成本，以此控制和減少“三無”人員等寄居型人口的盲目流入。

參考文獻：

[1]北京市統計局。北京統計年鑒。中國統計出版社，2008.

[2]北京市社會科學院。中國區域發展藍皮書，社會科學文獻出版社，