社會保障體制比較及借鑒論

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目錄一、日本社會保障制度的特點與改革（一）日本社會保障體制的若干特點1．以國家立法為基礎，健全社會保障法律制度2．社會保險實行立法、行政、執行、基金管理、監督等各機構分立的管理體制和運行機制3．咨詢和民間協助制度4．偏重于國家責任的混合型的社會保險財政結構5．年金保險費的修正積累制（二）日本社會保障制度的問題與改革1．影響日本社會保障制度的外部因素2．日本社會保障制度改革的主要趨勢二、日本社會保障制度對中國的若干啟示1．社會保障的立法問題2．社會保障的決策體制與管理體制3．社會保障的財政結構4．社會保障體系平穩運行問題5.突出重點、擴大社會保障的覆蓋面6．建立多層次的社會保障體系[內容簡介]中國社會保障體系建設面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴重，失業率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區域間經濟、社會發展不平衡，以及國家養老金債務轉嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務危機；資本市場發育不完善，監督機制不健全，保障基金的管理和運營存在較大風險；政府規避直接責任，企業負擔沉重，多層次的保障體系的建設進展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會保障制度改革沒有現成的模式可供遵循，既要從現實的經濟、社會環境出發勇于探索創新，也有必要從外國的經驗中尋求有益的借鑒。本文從日本社會保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述，并就日本社會保障制度面臨的危機及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運用國際比較的方法，對中國社會保障的體制性、結構性問題加以分析；著重從社會保障的立法基礎、決策與管理體制、財政結構、資金平衡，以及擴大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會保障體系的制度性缺陷，并提出了相應的政策建議。*本文系中日兩國學者合作研究項目《中國社會保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務省資助的“中日兩國政府間2001年學者交流計劃”項目之一，由中國社會科學院、勞動和社會保障部的專家、學者（6人）與日本經濟研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會科學院世界經濟中心特邀研究員，負責本項子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會上交流、發表，并結集成冊，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權協議的限制，本文系首次在國內發表。中國自20世紀80年代以來，經歷著一場以建立社會主義市場經濟體制、實現國家現代化為目標的深刻的社會變革。在這個過程中，原先在高度集中的計劃經濟時代形成的傳統社會保障體制由于社會經濟結構的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進建立全國統一、完善和規范的社會保障體系。這一階段的社會保障建設雖然取得了明顯的進展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴重，失業率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區域間經濟、社會發展不平衡，以及國家養老金債務轉嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務危機；資本市場發育不完善，監督機制不健全，保障基金的管理和運營存在較大風險；多層次的保障體系的建設進展遲緩，發展很不平衡，企業負擔沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當前，中國的社會保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現成的模式可供遵循，既要從現實的經濟、社會環境出發勇于探索創新，也有必要從外國的經驗中尋求有益的借鑒。在戰后初期，日本即奠定了社會保障的法律基礎，并在經濟高速增長時期積極推進社會保障事業的迅速發展。在社會保障制度的實施過程中，不斷充實和完善原有的制度，并根據不同的發展階段，對不適合社會變動的制度和法律加以修改。當前，日本的社會保障正面臨著經濟景氣不振、人口和家庭結構變動、雇傭形態改變等因素的挑戰或考驗，對經濟高速增長時期確立的現存社會保障體系實行改革或調整已勢在必行。目前，中日兩國都面臨著社會保障制度改革的艱巨而迫切的任務，雖然兩國的經濟、社會條件各異，社會保障的發展層次、水平懸殊，導致社會保障危機的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內容上均具有一定的同構性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是由于這種同構性的存在，使得中日兩國的社會保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現實意義。一、日本社會保障制度的特點與改革（一）日本社會保障體制的若干特點從日本社會保障制度50余年的發展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經驗或特征，這些經驗和制度特征對于中國社會保障制度的發展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對中國的現狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述。1．以國家立法為基礎，健全社會保障法律制度日本是個注重依法治理社會的國家，每一項社會、經濟制度的出臺，均有嚴格的法律依據和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰后社會保障體系的形成和發展過程，即是相關法律不斷完備、充實的過程。日本現行的有關社會保障的法律，絕大部分是在戰后的前20年間（即經濟恢復和高速增長時期）制定或修訂的，它們作為日本社會保障的法律基礎，對于在較短時期內完成社會保護體系的籌建發揮了巨大的推動和保證作用。從立法結構和形態上看，日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛生及醫療等4個子部門，其中每個子部門均有與之相對應的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機關設立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業配套的法律規范體系，為各項社會保障制度的實施和管理提供了嚴密的法律依據。從立法基礎和宗旨上看，日本的社會保障是建立在保障公民生存權利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰后的非軍事化和民主化改革時期。在這一時期，日本實施了諸如承認勞動者的基本權利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動者的生存權。

[2]1950年10月，社會保障審議會《關于社會保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權利”、“國家要努力提高和增進有關一切生活方面的社會福利、社會保障及公共衛生”的表述為基礎，確立了日本社會保障制度的宗旨：“社會保障就是對疾病、負傷、生育、殘障、死亡、失業、多子女及其他原因造成的貧困，從保險方面和國家直接負擔方面提供經濟上的保障；對陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時，努力增進公共衛生和社會福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會成員的生活。”從立法過程上看，日本的社會保障制度的決策體現了立法、行政、司法等公共權力與政黨、雇主團體、工會團體共同參預的原則。在日本，國家、利益集團和各階級在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對社會公共事務的安排往往占居主動地位，但各階級和利益集團對社會政策的制定具有一定的、有時是起關鍵作用的影響力，社會保障制度的制定和修訂往往經過廣泛的爭議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協或合作告終。在日本獨特的終身雇傭制和社內工會制度下，勞資雙方在對待社會政策的立場上往往較易達成妥協。80年代以來的社會保障制度改革，即是社會各參預方斗爭和妥協的產物。[3]法院則以獨特的角色參預社會保障事務，它不是社會保障政策的發起者，其法律地位和職責主要是裁決訴訟而不是形成社會政策，但法院對社會保障權利的追認以及對立法、行政主體的制約作用在社會保障的發展中是不可忽視的。[4]2．社會保險實行立法、行政、執行、基金管理、監督等各機構分立的管理體制和運行機制立法機構。立法權屬于國會，各項社會保險制度的確立、修訂由國會審議批準；社會保障基金的長期投資需由國會決議。行政管理機構。分為中央和地方兩級：中央行政管理機構為厚生勞動省，負責社會保障的調研、規劃、調整和審查；地方行政管理機構為都道府縣。執行機構。中央執行機構為社會保險業務中心，負責匯總、處理地方執行機構的投保人資料。地方執行機構為都道府縣的民生主管部門及社會保險事務所（系社會保險廳的派出機構，其工作人員屬于國家公務員）和基層公共法人組織（如健康保險共濟組合、國民健康保險共濟組合）。中央和地方兩級執行機構實行計算機聯網，社會保險事務處理實現了“在線化”。審查機構。日本政府根據《社會保險審議官和社會保險審議會法》，專門設立了社會保險審查制度。經厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會保險審議官，是為第一審機構。負責第二審的機構是由5名委員組成的社會保險審查會，審查會的委員須經參眾兩院批準、由內閣首相任命，任期為3年。審查對象涉及受保人的資格、標準報酬、保險款項的發放以及保險費征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請審查，無須負擔特別費用；若對地方審議官的一審裁決不服，可以向社會保險審查會申訴；審查會的審理公開進行；若對審查會的二審裁決不服，當事人可向法院提起訴訟。保險基金管理機構。為了保證社會保險基金的安全性和獨立性，政府設立了國民年金和厚生年金特別會計，分別負責統一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會計的收入為社會保險繳費、國庫負擔及保險基金運營收入；支出主要用于年金給付和福利設施投資。特別會計要將收支節余額的大部分“預托”給財務省資金運作部，后者將這部分積累金與郵政儲蓄金、簡易保險資金、產業投資特別會計、政府保證債券等統一納入國家財政投融資計劃。“預托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業團、地方公共團體和其他機構具體經辦。此舉不僅可以使國家集中財力進行包括社會保障在內的重點建設，而且有利于保險基金的保值、增值。分布在全國各地的1,300余家保險公司負責保險費的收取和支出。監督機構。日本設立了社會保險基金聯合會，其總部設在東京，在各都道府縣設有分支機構。聯合會作為醫療機構和保險公司的中介機構，專事醫療保險費用的監督，對醫療機構向保險公司開具的催款單進行審查。對于符合國家有關藥品和醫療規定者，送交受保人所屬的保險公司以便履行向醫療機構付費的程序；反之，則提出質疑返回醫療機構重新辦理。實行上述社會保險管理體制，使有關部門和機構職責分明、相互制約；社會保險的業務程序清晰、高效、嚴密；有利于保險事業的發展。3．咨詢和民間協助制度咨詢制度。專家咨詢是日本社會保障體系的重要組成部分。社會保障制度審議會是內閣首相的咨詢機構，其職能是對全國性的社會保障計劃、立法、運營大綱等進行審議，在日本社會保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設有醫療保險審議會和年金審議會，是為厚生大臣及社會保險廳長官的咨詢機關，對運營進行審議；在各都道府縣設有地方的社會保險審議會，負責對醫療保險機關進行保險適用資格的批準和取消；在厚生勞動省設有中央職業安定審議會和勞動者災害補償保險審議會，對雇件以及勞災保險進行審查。民間協助制度。這是一類旨在動員民間力量協助建立和完善社會保險的制度。社會保險委員會制度就是其中具有代表性的制度之一。這項制度規定，凡是20人以上的企事業單位都要設專人負責社會保險事務，這些人由所在都道府縣首長聘為社會保險委員，社會保險委員對本單位的領導及職工社會保險問題進行指導，在政府和企業之間起著橋梁作用。社會保險事務所設有社會保險相談員，負責對未滿20人的企事業單位進行巡回指導及業務聯絡。社會保險委員和社會保險相談員之間保持經常性的業務聯絡，在工作上互助協助。4．偏重于國家責任的混合型的社會保險財政結構在社會保障責任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據的是必要原則，由政府承擔保證最低生活水平的責任；養老保險和醫療保險部分主要依據貢獻原則，其社會保險資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔的原則，[5]其中政府責任占有較高比例。日本的社會保險資金主要包括保險費、公費和其他（如資產收入等），根據最近統計，保險費占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費占31%（國庫支出27%，其他公費4%），其他來源占12%。[6]政府除負擔每年養老金支付額的三分之一外

，還免除了生活困難者的保險費繳付義務，對于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負擔社會保障事務的全部管理費用。這一收入結構，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財政負擔的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會保險收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。戰后日本社會保障的發展過程，顯示了國家財政的重要作用。但是隨著經濟發展速度放慢、人口結構變動以及國民生活意識的轉變，國家財政面臨著越來越大的壓力。1998年社會保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7]5．年金保險費的修正積累制修正積累制的特點在于保險費率根據支付和積累的需要，實行分階段調整，保持相對穩定。日本的公共年金大體上每5年進行一次核算。為了保證修正工作符合實際，政府組織專門人員對出生、死亡等人口自然變動情況進行預測，據以對未來65年的年金收支情況進行滾動預測。如果前一次財政核算中的預測與實際不符，則對保險費率進行調整，以穩定年金財政。運用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。雖然中國與日本在養老金籌資模式上迥異，但修正積累制對中國基本養老保險制度中社會統籌部分的積累和支出的調整不無借鑒意義。（二）日本社會保障制度的問題與改革1．影響日本社會保障制度的外部因素現代日本的社會保障制度，在60年代至70年代初日本經濟社會環境較為有利的條件下，得到了迅速發展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當前及今后相當長時期內還呈現出日趨嚴峻之趨勢。日本社會保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結構方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經濟增長失速、人口結構變化以及雇傭制度與家庭結構變動等三方面問題。[8]（1）經濟增長減速對日本社會保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會保障制度的迅速擴展和完善，在很大程度上得益于當時的日本經濟的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發的世界性經濟危機為轉折，日本經濟增長即呈現出明顯的減速甚至停滯之勢。進入90年代以來，由于日本“泡沫經濟”的破滅，日本經濟從1991年起又陷入了一場曠日持久的經濟蕭條。盡管日本歷屆政府已數次出臺復興經濟的方案，但一直未能收到明顯的效果。經濟增長的滑坡，至少從兩大方面對日本社會保障制度產生重大影響。首先，由于經濟增長減速導致國民經濟總體規模難以迅速擴大，致使國家財政收入的增長速度相對放慢、增長規模相對縮小，從而嚴重削弱了社會保障得以擴展和完善的財政基礎。其次，由于經濟增長減速導致勞動力需求相對減少，企業倒閉不斷增加，致使失業問題日趨嚴重，從而大大加重了日本社會保障體系在失業與雇傭保障方面的負擔。（2）人口結構變化使社會保障負擔加重。60年代至70年代初，日本社會保障制度迅速擴展和完善的另一重要條件，是人口年齡結構尚未像歐美發達國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會保障負擔相對較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數已達1990年已達12.0%，而且這一系數還呈現出升高的趨勢，到2025年將達27.4%。[9]伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達到法定年齡領取年金者的數目日趨龐大，領取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴重的財政負擔，以致成為當前日本社會保險制度乃至整個社會保障制度的一個重要問題。（3）終身雇傭制度開始松動。在戰后的日本企業，尤其是大企業所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經濟危機或經濟蕭條時期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會保障的負擔：其一是大大緩解了失業問題，減輕了社會保障在雇傭與失業方面的負擔；其二是企業為鼓勵其為企業獻身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術培訓等多方面的內部保障項目和設施，起到了替代和減輕社會保障負擔的作用。70年代中期以后，由于面臨經濟增長減速而導致勞動力需求相對減少，終身雇傭制也開始呈現解體之勢。越來越多的企業包括大企業更傾向于采用短期雇傭、臨時雇傭方式，勞動力在企業間的流動日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業問題，從而加重社會保障在雇傭與失業保障方面的負擔；另一方面又降低了企業建立企業內部生活、健康等保障項目的積極性，而把大量的保障負擔推向社會。（4）家庭結構變化帶來的影響。日本的家庭結構也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨身化、家庭小型化和家庭主婦就業化。家庭結構的這種變化趨勢從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔的一些保障事務推向社會，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統家庭的相互扶助和贍養能力，而家庭主婦外出就業又將照顧年老雙親的責任推向了社會等等。這些因素產生了一系列無法回避的社會問題，大大加重了社會保障的負擔，從而成為當前日本社會保障制度所面臨的又一個重大問題。由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財政困難增大，而國家用于社會保障的財政撥款卻急劇膨脹，使中央財政不堪重負。社會保障制度的改革勢在必行。2．日本社會保障制度改革的主要趨勢日本的社會保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對社會保障制度進行調整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時行政改革調查會”提出關于社會保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會對策大綱》，1988年發表《關于實現長壽、福利社會政策的基本考慮與目標》，1993年社會保障制度審議會公布咨詢報告，提出社會保障新的基本理念：“社會保障應該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對社會保障制度從整體上重新加以認識，使之適應國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區的變化、女性作用的變化、勞動環境的變化以及經濟的變化，并使之在21世紀依然能夠持續下

去。日本社會保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社會保障費支出的過度膨脹，減輕中央財政的負擔。改革的目標首先集中在國庫存負擔最大的社會保險部門。在公共年金方面，1994年出臺了年金改革法案，決定從2001年起把領取養老金的起始年齡推遲到65歲，對無工作或低薪的勞動者，可在60-64歲期間支付部分養老金。為解決財政薄弱的年金部門負擔過重的問題，除采取國庫存重點幫助和調整各年金體系間的財政加以解決外，政府還積極謀求實現年金制度的一體化。在醫療保險方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫療公費負擔”制度，規定70歲以上老人的醫療費由各醫療保險制度共同負擔。1984年設立修改健康保險法時又規定：60-70歲的老人是受雇者醫療保險的適用對象，把補助醫療費的標準由100%降至90%，以降低政府對國民健康保險的補貼率；同時廢止了“臨時工（日工）保險制度”，將其納入其他健康保險。1986年和1991年兩次對老人保健法進行個性制定了全體國民負擔老人醫療費制度。1992年在健康保險中第一次導入了“中期財政運營方式”，以便在大致5年間取得財政平衡，同時降低保險費率和國庫補貼率。（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險金繳納率，引進“受益者負擔”的原則，實行費用征收多元化。1994年的年金改革法案規定，厚生年金的繳費比率從1994年10月起，由月標準收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分攤），1995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎金中（各相當于1個月的工資），提取1%的保險金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會保險財政赤字的擴大趨勢,除國民健康保險以外的所有保險制度都呈現的財政赤字，政府的基本對策是提高繳費率。厚生勞動省在1999年擬定了一項養老保險改革方案，主要內容是將給付水平降低20%、同時降低投保費率，今后的改革方向將是降低工資替代率、逐步縮小公共年金規模、擴大企業年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見,國會未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會提交了一份針對老齡化而制定的、以提高繳費率和增加個人負擔治療費比率為主的重建醫療保險財政方案，擬于2002年實施。在稅制改革方面，擴大中間稅征收比率。1998年日本首次引進消費稅，90年代以來通過提高消費稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會保障的資金來源。此外，通過提高某些社會福利設施的收費標準和擴大有償服務范圍，以減少政府支出部分。以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負擔。因而如何取得國民的廣泛共識和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。（3）倡導社會保障事業的社會化，重視各社會團體和家庭有社會保障中的作用。日本十分重視發展居民參與社會福利的機制，90年代以來，由居民創辦的各種營利性家庭服務團體有較大的發展。一些企業、尤其是大企業也主動參預社會福利事業，通過各種慈善活動積極為社會作貢獻。二、日本社會保障制度對中國的若干啟示1．社會保障的立法問題立法基礎。社會保障是以社會安全為目標、以社會公平為原則、以保障公民的基本生存權利為宗旨的社會公共政策。現代國家大都將自然法關于人的生存權利的自然秩序在憲法中予以確認并承諾保護。在這些國家，憲法對于公民基本生存權利予以保障的承諾成為社會保障法的立法淵源和基礎。在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關章節中對國家責任和公民權利作了相應的表述。[10]然而，憲法所確立的公民權利作為社會保障立法的基礎地位往往受到忽視。在論及有關建立或改革社會保障制度的動因或依據時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經濟體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設計上強調效率高于公平、減輕政府責任，使社會保障在彌補市場缺陷、公平收入分配、吸收經濟增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費需求、強化謹慎性預期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經濟和社會發展中的作用認識上的偏差，導致了立法基礎的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。立法形態。中國已初步建立起社會保障法的體系框架，在結構形式上基本涵概了當代社會保障法系的外延。[11]但從立法形態上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規或部門規章頒布的，或以政府政策的形式出現，不具備國家法律的形態，其剛性和約束力較弱；在法規形成過程中，起主導作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規缺乏統一性和嚴謹性，在實施過程中易產生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實施中的隨意性較強，實施效果易打折扣。從先進國家推廣社會保障制度的經驗來看，應在體系創建初期就將強化立法列為根本，以此保證和規范社會保障體系的建立和發展。當前，中國正面臨著建立全國統一、完善、規范的社會保障制體系的迫切任務。從中國的實際情況出發，參照有關國際組織所制定的社會保障規章和原則，借鑒各國社會保障立法的經驗，加強中國社會保障立法建設、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項根本的、戰略性的任務。目前，中國的專家學者在先制定根本性的社會保障部門法還是先行分項制定社會保障的單行法問題上存有爭議。筆者認為，當前中國正處在對社會保障制度改革進行總體規劃和推進的階段，在這種形勢下，制定一部確立社會保障的目標、宗旨和原則，明確國家權力機關、行政機關、司法機關以及社團法人、商事組織、公民在社會保障中的地位、權利與義務，規范和協調社會保障各參預主體之間法律關系，并且能夠用以規范相關單行法律或法規的制定的、總括性的社會保障法，不僅是必要的，而且是適時的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運行。2．社會保障的決策體制與管理體制由現有的決策體制和立法形態所決定，中國社會保障制度的決策過程基本上是在政府部門內部完成的。盡管某

項制度的出臺，通常經過一定的調查研究、方案設計、試點運行、總結評估到決策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態下做出的決策，難免因決策者認識上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12]在這方面，日本的立法機關審議批準體制，法定的專家咨詢機制（社會保障審議會制度），受保人、工會、黨派、雇主組織、自營業者組織等社會各利益團體廣泛參預的決策體制，[13]對中國具有重要的借鑒意義。在社會保障的管理、執行、基金運行、審查、監督體制的建設方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規范和完善。需要強調的是，在社會保障管理體制建設方面，中日兩國確有諸多需要交流、學習與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協助制度以及保險費的定期審議、修正制度，對完善中國的社會保障體系建設亦有重要的、現實性的借鑒價值。3．社會保障的財政結構在社會保險費籌資上，中國政府確立了“國家、企業、個人三方共同負擔”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收入結構與日本具有同構性，但各責任主體的負擔比例與日本有較大的區別。在中國，社會保險基金主要來源于企業和職工的繳費，1999年社會保險基金征繳收入中，企業繳費占78.2%、個人繳費占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責任方面看，在中國1999年的國家財政決算中（包括中央和地方財政），“社會保障補助支出”與“撫恤和社會救濟費”之和為523.52億元，占國家財政總支出的3.45%（在該年度預算中，這兩個項目的支出預算為346.94億元,僅占總預算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業在社會保障中的畸低或畸高責任，與日本的情況形成鮮明的對照。中國社會保障財政結構的現狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標的實現。改變由國家過度包攬的傳統保障方式、減輕政府負擔是中國社會保障制度設計的主要方針之一，它比較符合當前社會保障領域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責任的定位則有失妥當，未能體現憲法確立的國家在保障公民生存權利上所應承擔的義務或責任。在社會保險制度改革中，通過引入個人帳戶，實現了國家、企業、個人三方共同負擔的“資金來源多渠道”的目標，但在負擔結構過于偏重經濟目標而忽視了社會目標、尤其是缺乏政府的直接責任的狀況下，企業負擔并未因個人責任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補社會保險基金缺口又極力提高企業繳費水平。[18]由于企業負擔偏重，影響了保險資金的征繳（由于企業的逃費、避費傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業拒保傾向）和“保障方式多層次”目標的實現。同時，由于政府力圖依賴社會保險基金清償養老金歷史債務而產生的養老金財政危機，以及強調以“低水平”和個人責任為特征的長遠目標，導致了公眾對改革的恐慌心理和對政府置信度的下降，由此引發了“提前退休”、“突擊看病”等嚴重問題，并且進一步強化了謹慎消費、增加儲蓄以防不測的普遍心態。當社會保障制度運行出現嚴重問題時，政府便開始強調社會安全和政府責任，制定短期應急措施，投入巨額資金倉促應對。應當看到，政府所采取的事后補救行為，實質上是社會保障機制對政府責任的強制性復歸。與其規避政府責任、引發制度運行波動后再予以補救，不如確立政府責任以確保社會保障制度的平穩運行。4．社會保障體系平穩運行問題社會保障體系平穩運行可以歸結為社會保障基金在經濟周期和社會結構變動中保持平衡的問題。社會保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運營收益率的高低，以及國家財政的支持力度。而這些因素又均受到國民經濟運行狀況、人口和社會結構變動的制約。當這些條件發生變動時，會對社會保障基金的平衡產生不同的影響。在一般情況下，人口結構的變動是漸進的，其變動的長期趨勢是可預測和易于把握的；經濟運行狀況則相對存在較大的變數，除了其自身正常的波動周期以外，國際政治經濟環境、自然環境、國內政治經濟社會決策等因素都會直接或間接地對之發生不同的作用，并傳導給社會保障基金使之發生盈虧變動。因而，社會保障制度的設計除了要充分考慮社會發展目標外，還應預見到經濟、社會因素變動對它的影響。一般來說，社會保障基金的支付手段具有緩解或吸收經濟波動產生的外部社會成本的作用，既使在一定時期和在一定程度上出現失衡,也具有積極的社會意義，其自身亦能通過政府的轉移支付和在經濟良性發展階段重新達到平衡。但是，在經濟狀況長期持續惡化的情況下，無論是國家財政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會保障制度，使之難以為繼。日本在經濟高速增長時期制定的社會保障政策，未能預見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財政又使得政府在平衡社會保障基金方面力不從心，后來的改革實屬不得已而為之。如何制定一項能夠長期平穩運行的社會保障政策，是中國政府面臨的重要課題。由于社會保險的繳費義務與受益權利具有對等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費率和降低給付率將因增加企業和個人的負擔、損害受保人的利益而受到社會保險主要供款人的抵制；社會保障基金的籌集和運營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會使基金平衡面對一定的風險，因而應按照適當的比例合理確定政府、企業、受保人之間的連帶責任。從中國當前社會保障基金運行危機的實際情況來看，問題的關鍵在于對國家財政的現有體制、支出結構和監督體制進行改革，建立起公共財政體制，將保障社會安全作為政府財政活動的重要目標，并確立以“平衡預算”為原則的財政決策和運行機制，從而奠定政府承擔社會保障的直接責任和最終責任的財政基礎。5.突出重點、擴大社會保障的覆蓋面日本社會保障體系經歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應突出重點，有序發展。雖然近幾年中國社會保障制度改革已取得重大進展，其覆蓋面已經開始從國有企事業單位職工逐步延伸到城鎮其他經濟

成份的職工，但社會保障的實施范圍還比較狹窄，城鄉之間、不同所有制企業之間、地區之間的差別過大，眾多無權利享受社會保障和處于低水平保障狀態中的勞動者抵御生活風險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數勞動者應當享有的基本權利，而且對市場經濟體制的發展、勞動力的流動和社會安定正在或者將要產生嚴重的后果。那種囿于“唯生產力論”、忽視社會保障促進生產力發展功能、忽視公民基本權利和社會保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導下制定的社會政策，無益于中國的經濟和社會發展。中國社會保障體系建設的方向，應該是以城鎮勞動者為重點，逐步擴大到城鄉全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農村人口和從農村轉移出來的勞動者納入社會保障體系，是中國社會保障事業發展乃至經濟、社會發展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農村人口的社會保障問題的歷史經驗對中國不乏可供學習借鑒之處。同時，在擴大社會保障覆蓋面過程中，既要制定社會保障的依據、規范、準則和標準，又要注重完善制度運行中的監督和約束機制，并且應根據不同社會群體的特點充分評估制度設計的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢對于中國具有一定的警示意義。[19]6．建立多層次的社會保障體系日本在養老保險領域建立起了一個較為完善的多層次保障體系。一個企業雇員，一般可得到由國民基礎年金、厚生年金、企業年金（厚生年金基金或適格年金）所構成的三個層次的保障；一號受保人除加入國民基礎年金外，還可自愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會養老保險的同時，還有各種商業人壽保險可供人們選擇。多層次的養老保險體系可以靈活地滿足不同階層、不同經濟狀況的參保人的養老需求。中國在對企業職工養老保險制度進行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標，[20]但它的初衷在于改變以往的養老保險資金籌措完全由國家或企業包攬的單一方式，因而在目標設定上與世界銀行倡導的“多支柱”的養老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進經濟發展的原則出發，確立由國家再分配責任、企業保險責任和個人自我保障責任共同支撐的養老金制度結構，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風險保障模式。在中國，由于在養老保險制度設計中強調減輕政府責任而偏重于企業的責任，也由于勞動力長期供大于求以及企業與員工之間缺少談判協商機制，使得企業缺乏建立企業年金制度的能力和內在動力，這是導致多層次社會保障體系建設進展緩慢的主要原因。中日兩國在各自社會保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負擔系數增大、失業率增長、國家財政負擔過重、養老保險基金運營風險加大等等；學術界關于走出社會保障財政危機的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負擔、提高繳費率、降低工資替代率，以及社會保障“費”、“稅”之爭，現收現付制與基金制孰優孰劣之辯等等。因而，兩國在社會保障制度改革方面加強交流和借鑒是十分必要的。但是也應看到，中日兩國是在不同的經濟和社會條件下對各自的社會保障制度施行調整或改革的，兩國在社會保障的制度模式和發展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現形式，但是它們的因果關系、結構層次、性質內涵及其對現行制度的影響程度等均表現出較大的差異，從不同的立場或視角考察，可能會得出不同的、甚至是相反的結論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。注釋:[1]諸如一些中國學者所歸納的：把握有利時機，迅速建立、完善和普及社會保障制度；順應形勢變化，適時實行社會保障政策的重點轉移，不斷進行社會保障制度的調整和改革；加強“體系化”、擴大覆蓋面，多層次、多渠道發展社會保障體系；健全法制，強化社會保障體系的運營和管理，等等。從具體保險制度形態上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險制度，以養老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業救助、調整雇傭狀態、擴大雇傭機會、促進勞動者能力的開發與提高、增進與改善勞動者福利等綜合功能的雇傭保險制度，關注老年群體生活需求、通過提供生活服務保障老年人生活質量的介護保險制度等等，亦構成了日本社會保障體系的主要特征。[2]美國占領當局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責任、保障最低生活水平——的指導下，積極推動日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護法》即是在這一背景下產生的。雖然它與戰前的救貧制度有著根本區別，但并未理解社會保障體系中的公共扶助的含義，設定了請示權等資格審查規定，并且在執行過程中難以確保“無差別和平等原則”的貫徹、難以體現國家的責任，沒有消除授予者的“施恩”意識和受領者的被動意識，國民仍然把生活保護視為國家的施舍。[3]最近的一個例子是，厚生勞動省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時降低投保費等養老保險改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見，國會因此未通過上述1999年的政府案。[4]例如，東京地方法院對“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規定的生活保護基準違反了生活保護法第3條、第8條的結論。這一判決對社會產生了很大影響，使要求提高社會保障水準的市民運動和工人運動活躍起來，生活保護的基準也在判決下達后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結論，但在實際上亦認定了國家的酌情處理權并非是無限的，應服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實施對策視為違憲行為。[5]中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會保險籌資原則，表述為“實行國家、企業、個人三方共同負擔”（《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責任構成方面、尤其是在政府責任的承擔上與日本存在差異。這一點將在后文略加討論。[6]引自呂學

靜編著：《各國社會保障制度》第266頁，經濟管理出版社2001年版。另根據日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數據計算，1998年社會保障的融資結構是：受保人繳費占29.5%，雇主繳費占32.1%，公費負擔占24.7%（其中國庫負擔為19.3%，其他公費負擔為5.4%），其他收入占13.8%（其中資產收入占10.1%，其他收入占3.7%）。[7]根據日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數據計算。[8]在日本，經濟衰退與社會結構變遷是影響社會保障運行的兩個不同的向量。前者的影響是消極的、負面的；后者則大多是伴隨社會發展進步而產生的社會問題，而且是社會保障發展的結果，應該視其為一種進步的、促進性的影響因素。盡管二者的作用在引致社會保障財政危機方面殊途同歸，但克服這種危機的途徑并非是削弱社會保障本身，而是使社會保障體系更趨合理、完善和有效。就經濟因素而言，不是社會保障加劇了經濟上的危機，而是經濟危機減少了社會保障的財政收入并且擴大了對它的支付需求，從而使它面臨困境。如同社會保障曾經支持了日本經濟的高速增長一樣，一個更趨合理和完善的社會保障體系還將有助于吸收經濟危機帶來的社會震蕩，促使國民經濟較平穩地走向復蘇和高漲。[9]引自日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》第138頁表14，2000年版。[10]見《中華人民共和國憲法》（1982年修訂）第42、44、45條。[11]中國現有的社會保障法體系的結構包括：養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險法規，社會福利法規，殘疾人保護法規，社會優撫法規，婦女兒童保護法規，以及未成年人權益保護法，老年人權益保護法等。[12]典型的事例，如：1995年國務院《關于深化企業職工養老保險改革的通知》制定的兩套方案，因其固有缺陷而造成實施中的混亂局面；近些年由于政府力圖規避養老金歷史債務而引起的基本養老保險基金的支付危機；以及2001年國有股減持補充社會保障基金辦法的實施導致的股市動蕩。[13]在中國，由于上層工會組織的行政化，參預決策的應以基層工會、企業工會的代表為主。此外，農民、從農村轉移到城鎮就業者的代表也應平等地參預決策。[14]根據勞動和社會保障部社會保險事業管理中心編：《中國社會保險年鑒》（內部資料，2000年、2001年）的數據計算。統計項目包括養老保險、醫療保險、工傷保險和生育保險，未含失業保險。其中企業和個人在醫療保險繳費額中的比例按3∶1估算。1999年，社會保險費征繳收入為1,359.9億元，其中企業繳費1,063.8億元，受保人繳費296.1億元；2000年的數字分別為1,902.5億元、1,500.6億元和401.9億元。[15]根據日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數據計算。1998年的供款總額為549,737億日元，其中事業主負擔286,449億日元，受保人繳款263,288億日元。[16]根據《中國財政年鑒(2000)》（中國財政出版社，2000年版）第337-338頁數字計算。[17]此數字為日本1991-1993年三個財政年度福利支出的平均水平。根據國際貨幣基金組織：《政府財政統計年鑒（1999）》的統計數字計算；轉引自朱之鑫主編：《國際統計年鑒（2000）》（中國統計出版社，2000年版）表9-7“日本中央政府財政收支”。[18]比如，養老保險制度規定的企業繳水平為工資總額的20%，但1998年有17個省份的企業繳費水平超過此限，其中最高的是新疆，達到25.91%。（勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀抉擇——中國社會保障體系框架》第47-48頁，中國勞動社會保障出版社2000年版）。[19]日本的國民年金法規定，20至60歲的日本居民必須加入國民年金，其中除雇員年金（厚生年金和共濟年金）加入者（稱為“二號受保人”）及其無職業配偶（三號受保人）自動加入外，對自營業者及其配偶、20歲以上的學生，以及非法人化的5人以下企業的雇員（統稱為“一號受保人”）具有法律上的強制性。但是，由于在實際操作中缺乏法律約束和嚴密的監督（監督成本過于高昂），“一號受保人”實際上是自愿加入的；由于國民年金加入者不論其收入水平如何，都承擔等額的繳費義務、享有等額的給付權利，并享受同等的免稅待遇和國庫補貼額（占國民年金給付的1/3），因而使國民年金的公平性受到質疑；由于自營業者一般都擁有屬于自己的財產，老年時的生活對年金收入的依賴較弱，因而使國民年金的必要性受到質疑；加之，由于國民年金的收益率較低以及對經濟前景的不樂觀預期，人們對年輕時的繳費能否在年老時得到等值的回報心存疑慮。由于上述種種原因，約有30%的適用對象未參加（或因各種理由免除繳費義務），一些人（主要是年輕人）轉而購買收益率較高的商業保險，從而影響了國民年金的積累，形成了國民年金“空洞化”的趨勢。[20]1991年6月26日國務院的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》確定：“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。”1995年3月1日國務院下發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》提出：“企業職工養老保險制度改革的目標是：到本世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險。”并指出：“國家在建立基本養老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險。”退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險。”主要參考文獻：陳建安主編：《戰后日本社會保障制度研究》，復旦大學出版社1996年版。呂學靜編著：《日本社會保障制度》，經濟科學出版社2000年版。呂學靜編著：《各國社會保障制度》，經濟管理出版社2001年版。勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀抉擇——中國社會保障體系框架》，中國勞動社會保障出版社2000年版朱之鑫主編：《國際統計年鑒（2000）》，中國統計出版社，2000年版。勞動和社會保障部社會保險事業管理中心編：《中國社會保險年鑒》2000年、2001年。日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》，2000年版。日本國立社會保障與人口問題研究所編：《社會保障費統計資料（1969-1998）》，研究資料第300號，2001年3月31日。