縣級政策轉換及有效治理研究

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內容提要:政策轉換是政策制定與政策執行之間的中間環節，在中國公共政策過程中扮演著重要角色。文章指出，縣一級的政策轉換以基層治理體系為基礎，能夠結合基層多元的治理目標、社會需求與治理能力，優化國家政策與基層社會的契合度。近年來，上級政府開始逐步上收政策轉換權，并試圖通過建立政治化、精細化、高標準的指標體系來實現對政策的精準界定，提高政策執行效率。然而，頂格化的指標體系導致政策剛性化，并不斷擠壓縣級政策轉換空間，最終引發政策轉換失靈。正是在這一過程中，自上而下的政策開始脫嵌于基層治理體系，使政策執行與基層治理陷入混亂。這表明，政策轉換是制度化解決中國政策統一性與地方差異性矛盾的有效機制，同時關系到國家政策目標與基層治理秩序的達成。需要重視政策轉換在政策過程中的重要性，并建立層級權力合理配置的政策轉換體系。

關鍵詞:政策過程；政策轉換；縣級政府；政策失靈；形式主義

一、引言

當前中國正處于向服務型政府轉型的重要時期，大量以鄉村建設、服務農民為目標的公共政策向基層社會下沉，成為國家建構與農民服務關系的重要載體。然而，在這一背景下，中國公共政策過程卻呈現出一個顯著現象，即附著大量資源的惠農政策難以與鄉村社會相契合，成為無法執行的“空中政策”，且基層干部越是嚴格執行，這些政策與鄉村社會的沖撞就越激烈，引發的治理困境就越凸顯?；趩栴}的嚴重性，2020年中共中央辦公廳的《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，嚴厲批評了這一現象。那么，這就需要反思我國政策體系的哪一個環節出現了失靈。對這一問題的解答將引向中國公共政策過程中的一個獨特階段。政策過程是政策問題進入議程、擬定方案、執行、評估等各個階段的總和。針對中國經驗，學界較多關注政策的制定與執行，將兩者視為保障政策過程有效的重要基礎(丁煌，2002)。在政策制定環節，學者們著重提煉中國政策制定經驗的獨特性，提出了“分級政策試驗”“共識決策”“集思廣益型決策”等重要概念(韓博天，2010;陳玲、趙靜、薛瀾，2010;王紹光、樊鵬，2012)。在政策執行環節，學者們更多聚焦中國政策統一性與執行多樣性的特征(賀東航、孔繁復，2011)，強調政策變通與執行偏差的存在，并從地方政府共謀、利益主體博弈等視角對此進行解釋(周雪光，2008;丁煌，2004)?？梢钥吹?，現有研究高度重視中國政策經驗的獨特性，形成了大量啟發性的概括。但對政策制定與執行的聚焦，遮蔽了處于兩者之間的一個獨特政策階段，本文將其稱為“政策轉換”。政策轉換是指地方政府根據中央的政策目標，結合本行政轄區特點，推動政策逐級細化與再規劃的過程。不少研究都涉及該政策過程，指出地方政府具有一定的自主性，能夠推動政策的細化與具體化(劉世定、孫立平，1997;李昌瑞，2012)。但現有研究均未將“政策轉換”作為獨立的政策階段進行明確界定與闡釋，這導致不少研究通常剛觸及相關內容，就迅速滑向了對政策制定與執行的分析，難以深入剖析中國政策轉換的復雜機制，也導致大量經驗被混淆。事實上，中國高度層級化的政策體系缺乏地方政府有力的政策轉換，要保障政策有效落實是難以想象的。因此，只有將“政策轉換”從政策過程中明確界定出來，才能進一步理解中國政策體系的特征與運轉機制?；诖?，本文試圖通過闡釋政策轉換與有效治理的關聯，增進現有研究對中國政策過程的理解。同時，本文還將通過典型案例說明政策轉換失靈的后果與原因，為當前基層普遍存在的政策失靈現象提供解釋。本文的案例C縣位于江西省南部的Y市，下轄16個鄉鎮，總人口21.6萬，是典型的中西部縣。筆者于2019年12月在C縣開展了一個月的調研，對該縣的主要縣職部門與兩個典型鄉鎮相關人員進行了深入訪談。

二、政策轉換的內涵與縣級轉換維度

(一)政策過程與政策轉換的提出

一項政策要從文本狀態轉換為實質性的政策落實，是一系列復雜政策過程的結果。在中國的政策體系中，這一點突出表現為中央出臺的公共政策，必須經過層級化的科層體系才能落地到地方場域。層級距離的存在賦予了中國政策獨特性。一般來說，為了保持國家政策的總體性與統一性，中央出臺的政策通常相對宏觀，政策層層下達的過程中，各級政府需要將中央確立的目標進行逐級細化與再規范①。本文將這一過程稱為“政策轉換”，它處于政策制定與政策執行的中間階段。盡管政策層級傳遞中存在失靈現象，但中國政策體系能夠保持整體有效與政策轉換的制度設置密不可分。可以說，政策轉換構成了中國政策體系運行的關鍵機制，是保證中央政策目標在逐級傳遞中保持有效性的重要基礎。具體而言，政策轉換是指各級地方政府在既有政策目標與框架的約束下，結合本行政轄區特點，以提高政策的地方適應性為目標，規范推動政策層層操作化與在地化的過程。它具有兩個突出特征，這兩者構成了政策轉換有效運行的基礎。其一，層級限定屬性。在該政策階段，政策的總體目標與原則都較為明確，轉換的核心是如何實現政策的在地化。因此，政策轉換是相對于上級政府的剩余性權力，具有明確的約束條件，即必須在既有政策框架中推動政策的進一步具體化與明確化，且越是低層級，受到的層級約束越多。其二，規范自主性。政策轉換不是簡單的政策細化，而是具有決策屬性，在約束條件下地方政府仍被賦予一定的自主性，能根據行政區的特殊性進行創造性的政策再生產，以實現國家政策統一性與地方特殊性的統合。同時，政策轉換是地方政府的正式權力，經過上級政策制定者的同意與準許，轉換后的政策一般會形成正式文本，例如地方政策、辦法、細則、文件等。這也意味著，上級政府轉換政策為下級設定層級限定時，也需要賦予下級政府一定的規范自主性，使下一層級的政策轉換成為可能。由此，地方政府的層層政策轉換構成了一套逐級的政策再生產體系。西蒙的決策理論有助于進一步理解中國的政策轉換體系。西蒙(1988)指出，當一個組織的整體目標已經確立時，決策過程并沒有結束。上級決策的實現依賴下級進一步的有效決策，即每一管理層次都需要將上級決策作為目標與規范，并做出新決策，持續為下級決策提供基礎。決策層層生產直至最低管理層次，從而使所有人都參與到總體組織目標的完成中?？梢钥吹?，西蒙決策模型的重要意義在于，其打破了決策頂層建構的認知，建立了決策層級體系，表明總體決策與決策執行之間是由一整串層級化的決策鏈條串聯起來的。在這一意義上，在中國層級化的政策體系中，政策轉換就構成了政策制定與政策執行之間的決策鏈條，各級地方政府是相對于中央政府的下級決策主體，需要根據本級訴求在地化轉換政策。政策轉換是地方政府行使次級政策決策權的重要過程。不過，西蒙始終將決策層級體系置于目標—手段的圖式中，強調上級通過有效的決策控制促使下級決策符合組織目標。盡管在抽象意義上，政策轉換包含了這一意涵，但總體而言，中國的政策轉換始終處于國家政策統一性—地方差異性的圖式中，它是為了解決政策宏觀層次的統一性與地方治理情境差異性之間的沖突，而建立的一套正規化、制度化的轉換機制。正如有學者指出的，中國政策體系始終存在政策統一性與執行靈活性的悖論，政策鏈條的多層級性進一步加劇了這一困境(周雪光，2008)。政策轉換的重要意義正在于，通過賦予地方政府規范化的政策轉換權力，在政策制定與執行之間建立有效的中介協調階段，推動宏觀的戰略性政策能夠因地制宜地轉換，以期達到政策原則性與靈活性、統一性與地方性相結合的目標。這也是將政策轉換作為獨立政策階段進行單獨討論的重要原因?？傮w而言，省市縣三級地方政府是政策轉換職能的履行主體①。地方政府的層級不同，政策轉換的重點與方式也不同。對進入基層場域的公共政策而言，縣級政府的政策轉換將對政策的整體轉換效果產生重要影響。正如樊紅敏(2008)指出的，“不僅國家的大政方針要通過縣一級加以貫徹，且縣要根據地方情況作出決定……只有通過縣，治理國家的機器才可以運轉起來”。因此，本文將以縣為重點展開對政策轉換的具體分析。

(二)縣級政策轉換的三重維度

政策下沉到縣已經進入到了執行層次，因此，縣域的政策轉換相對具體，涉及對政策目標、手段、時效、配套資源等一系列相關內容的全面再規劃?？傮w而言，為了使自上而下的政策能夠與基層治理體系相契合，政策轉換包含了三個基本維度。其一，政策的協調性。任何政策都不是孤立的，其不僅會與其他政策碰撞，且必須面對基層內生的多重治理目標(丁煌，2000)。事實上，即使政策在上一層級相對自洽，但在基層這一高度復雜的綜合治理體系內，仍有可能與其他治理目標產生沖突。因此，必須通過有效的政策轉換增強政策的協調性，使政策與區域內的多重治理目標形成有機整體，相反，政策轉換失靈將引發基層治理體系內部的混亂與沖突。在這一領域，政策轉換主要體現在兩方面:一是建立配套政策，減少政策可能帶來的負面影響;二是建立政策體系內部的協調機制，減少政策間的沖突抵牾。例如，土地確權政策以保障地權穩定為目標，但鄉村土地較為細碎，確權可能會阻礙土地的規?；洜I。一些地方在落實土地確權政策的同時，建立推動經營權整合的政策，例如“按戶連片”、“聯耕聯種”等政策都取得了不錯的效果②?？陀^而言，每項政策都有相對獨立的目標，政策轉換的重要性就在于它在保證政策目標實現的同時，盡量減少政策之間的摩擦與負面效應，增強政策與整體治理體系的協調性與共生性。其二，政策的社會適應性，即政策必須尊重社會的客觀現實，與社會的需求和適應能力相契合。政策的落地需要與基層社會發生實質性的互動，政策的社會適應性越強，越具備科學性與可執行性，越容易達到預期目標(劉伯龍、竺乾威，2017)。中國的鄉村社會地域廣闊且存在顯著差異，宏觀政策必須經過有效轉換才能成為切實可行、符合農民需求的在地化政策。同時，政策將在一定程度上改變社會原有的慣習與利益結構，很可能會引發社會階段性的不適與抵觸。因此，這一層面的政策轉換需要從以下幾方面展開:一是政策目標的在地化設置，充分考慮本地區的社會實際;二是政策形式的靈活與柔化程度，盡量采取社會能夠接受的政策形式，避免過激社會沖突的產生;三是考慮社會的政策適應期，合理規劃政策的階段與時間，如延長政策宣傳期和政策完成時間等。以移風易俗政策為例，不少地區就根據本地情況設立人情整治、文化建設等不同政策目標，并通過老年人協會建設等方式，柔性化地推進農民生活方式的現代化。其三，政策與治理能力的匹配性。政策落實依賴政策執行主體的治理能力，兩者的匹配性直接影響政策落實的效果。這一層面的政策轉換首先要根據基層治理能力合理設置目標，提高政策可執行性。但是，治理能力并不是純粹的約束條件，合理的政策轉換是有效提高基層治理能力的重要手段。政策轉換也就構成了基層治理能力的整合與調動過程。此時，政策轉換主要集中于以下兩方面:一是通過時間規劃、資源配置、責任分配等手段，優化體制內的資源與人員，提升基層對上級政策目標的應對能力;二是通過政策目標、政策內容、政策手段等設置，有效激活社會資源與各種非政治治理力量，增加政策實現的社會支持條件。在治理資源有限的中西部地區，尤其需要通過政策轉換激發農民的參與性與主體性，彌補正式治理能力的不足。例如，低保政策中，西部地方政府的認證能力有限，一些地區就進行政策轉換，建立虛擬收入與民主評議相結合的地方性瞄準方式，提高政府的認證能力①。綜上所述，政策轉換是政策與基層治理體系相互統合與適應的過程，良好的政策轉換能夠推動政策真正實現在地化，與基層的多元治理目標、社會適應能力、治理能力相協調。由此，基層治理體系就能夠作為政策推動的重要依托，政策也將成為基層治理體系的重要環節，從而促進基層治理整體效益的提升，為政策目標的實現提供條件。

三、政策剛性化與縣域政策轉換失靈

縣級政府處于政策轉換體系末端，其職能履行受到上級政府的影響。當前，政策轉換權在政府層級間的重新配置使得進入縣域的政策不斷剛性化，最終導致政策轉換失靈。

(一)政策彈性與縣域政策轉換的基礎形態

中國的地方政府普遍采取目標管理責任制推動政策落地，即將特定政策納入目標管理，并分解為可操作化的任務與指標，配套相應的考核機制(王漢生、王一鴿，2009)。在早期的目標管理責任制中，進入基層的政策彈性較強:一是只有部分政策的落實被作為硬任務，例如經濟發展、計劃生育、社會維穩等重點治理任務，大部分不涉及“一票否決”的政策都屬于考核中可以靈活應對的“軟指標”，不具備嚴格的約束力(楊愛平、余雁鴻，2012)。二是政策具體化與細化的程度較低，一般只有若干重點政策才設定明確量化的政策目標與內容。事實上，即使是這些政策，其目標與規范的界定也相對粗糙。顯然，從政策轉換權層級配置的角度來看，高度彈性的政策意味著中央與上級政府將大量權力下放給縣級政府，縣一級掌握了極大的政策轉換自主性，且這一自主性缺乏必要的規范。因此，縣一級能夠根據基層的需求進行靈活的政策轉換。新農村建設是C縣通過政策轉換推動公共政策與基層治理體系相互優化的典型。2005年，黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”，設立了鄉村建設的目標與原則。江西省政府迅速響應，進一步提出“三清三改”總體目標，下達每年需要改造的村莊數量，但并未作出更具體的政策要求②。基于長期基層治理經驗，C縣政府意識到公共用地供給、農民需求整合是村莊建設中最難處理的問題。因此，該縣將新農村建設轉變為一項綜合治理政策，并賦予村莊較大的自主性。新農村建設的指標由分配改為村莊自主申請，允許村一級在不違背總體規劃的基礎上，相對靈活地設置村莊建設目標。但各村必須自主完成空心房清理、騰出公共設施用地，所有居民同意改水改電。這一政策轉換有效激發了農民的積極性，不少村莊都通過村民自治解決了上述問題，基層治理也得到了有效推進。自2005年起，C縣每年都有大量村莊得到建設，并解決了空心房清理、公共用地騰挪、改廁等問題，取得了良好的政策與治理效果。不過，早期政策轉換的層級限定性較弱，縣級政府政策轉換的自主性較大且缺乏規范，這也導致政策轉換權力異化。一些未進入硬性考核的政策普遍被作為“二線政策”服務于“一線政策”的完成(呂德文，2012)，背離了中央政策的目標。以低保政策為例，2015年前，C縣所在的省市將縣作為低保指標分配的基本單位，允許縣級政府根據本級情況制定低保評定規則。但在實際操作中，縣一級并未進行積極的政策轉換，而是普遍將低保指標用于地方維穩。不少指標被扣留在縣鄉兩級，通過“帶帽”下達的方式用于安撫釘子戶、頑固上訪戶?？梢钥吹?，早期縣一級的政策轉換呈現出低層級限定性、低規范性與高自主性的特征，這既構成了縣一級有效政策轉換的基礎，也是造成大量政策失靈的重要原因。

(二)縣級政策轉換失靈及其生成機制

很大程度上，正是為了扭轉基層治理的不規范格局，確保國家下沉鄉村的惠農政策得到有效執行，中間政府開始重新調整政策轉換權的層級配置并掌握了政策轉換的主導權。省市政府與基層治理場域的相對距離較遠，這在一定程度上決定了這兩級政府采取的政策轉換手段:其一，建立高度細密的指標化體系，以量化指標實現對政策的具體化與細化。不同于以結果為導向的粗糙指標體系，新的指標體系對政策的目標、內容、進度等多個方面進行更清晰的界定與量化。不少中央的宏觀政策經過中間政府的轉換，在進入到縣域時通常已經變得相當細致。事實上，即使量化指標并未體現在正式文本中，更精細的指標也會在各類監督與考核中被確立。以人居環境整治政策中環境美化的規定為例，C縣所在的省市兩級提出村莊要達到“潔化、綠化、亮化、美化”的籠統要求，但為了強化縣鄉政策落實的壓力，上級政府仍然制定了用于排名考核的詳細指標，如“村莊綠化率”“路燈密度”“垃圾清理數”等。正是在這一過程中，政策轉換成了高度數字化、多維度的指標體系。其二，采取頂格管理的方式，即按照上限進行管理的理念與操作模式對中央的政策目標進行轉換(房寧，2020)。這不僅表現在省市政府通常按照理想狀態設置高標準的政策目標，且政策的完成速度、完成方式等多個面向都盡量按照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”進行設定。以C縣的空心房整治政策為例，2012年國務院正式出臺《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，該意見特別提到解決農民的危舊土坯房問題，完善農民的居住條件。2016年C縣所在市下達的《Y市農村“空心房”整治實施方案》，要求在對全市空心房進行摸底的基礎上，設置了三年完成計劃，每半年都有詳細的任務指標量，包括拆除面積、修繕面積、開發利用面積三項指標內容①。由此，高度細密的指標進一步在頂格管理的理念下被轉換為頂格化的指標體系。正是在指標量化體系與頂格管理模式中，政策逐步走向了剛性化，即政策在多個維度被高度定型，缺乏可以進一步調整的空間。政策轉換的性質決定了，其必須綜合考慮政策的協調性、社會適應性、治理能力匹配性，對政策目標、政策執行方式、政策實現規劃、資源配置等多方面進行靈活轉換。這是自上而下的政策目標與自下而上的政策需求創造性整合的過程。顯然，頂格化的指標設置必然會阻礙有效的政策轉換。當每一項政策都按照理想化的要求設置量化指標時，政策轉換在一開始就缺乏自上而下的視野，尤其是每一項政策都按照最優標準進行轉換必然會使任何協調空間的存在都變得不可能，政策轉換將難以進行。更為重要的是，為了確保這套頂格指標體系能夠被執行，中間政府越來越頻繁地使用中心工作的政治化動員機制，并通過排名、督查、問責等多種方式強化基層的指標落實壓力。當前C縣階段性的中心工作就有殯葬改革、空心房整治、環保30項專項行動、人居環境整治等。這些一旦成為政治化的中心工作，基層政府對上負責的敏感性也會強化，有追求自身行動與指標體系相一致的強烈動力。由此，政策的剛性化程度不斷加深，縣級政府越來越缺乏基本的政策轉換空間與動力，逐漸演變為純粹的政策執行主體，政策轉換也隨之失效。這典型表現在，上級政府驅動的排名競爭中，基層政府不僅被要求達到規定指標，且只有排名相對靠前才能被認可，排名靠后的則可能承受表態、通報、約談等一系列懲罰。基層政府必然會進行自我加壓，使原本已經高要求的指標進一步向頂格目標推進，政策轉換更難以實現。

作者：仇葉