當代公共政策系統改進研究

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【摘要】《貨殖列傳序》作為司馬遷《貨殖列傳》的序文，記載了我國從虞夏到漢武帝時期的經濟政治發展史，充分體現了司馬遷的經濟政治思想，是一篇杰出的著作，對于完善當代國家治理、改進公共管理具有重要的借鑒意義。本文將結合《貨殖列傳序》的核心觀點與重要思想，從政策主體、政策目標群體、政策環境等維度，對比分析當代公共政策系統的改進以及公共政策功能的優化，提出發揮市場在資源配置中的決定性作用、分配與再分配要兼顧效率與公平以及積極推進政府、市場、社會協同治理等幾點完善當代公共政策系統的意見。

【關鍵詞】公共政策系統；政策主體；政策目標群體；政策環境；政策功能

“貨殖”一詞最早出自《論語·先進》的“賜不受命而貨殖焉”，意指經商營利、商人或商品。但是，《貨殖列傳》并不純粹給商人立傳，同時也是論述經濟政治問題的歷史專著?？v觀《貨殖列傳序》全文，短短八百多字，充分地體現司馬遷的核心的經濟政治思想，也描繪了我國從虞夏到漢武帝時期公共政策系統的全貌，有利于我們理解公共政策系統及其功能限度，對比分析當代公共政策系統，并從中獲得完善當代公共政策系統的啟示。

一、從《貨殖列傳序》理解公共政策系統

（一）政策主體的價值觀和偏好對公共政策制定的影響

公共政策是具有公共決策權力或權利的政治主體在特定時期為實現或服務于特定目標而制定或適用特定行為規范的過程及其結果，它是一系列制度或行為過程，及作為該過程的產出或結果，具有約束力的各種謀略、法令、條例、辦法、措施的總稱[1]。精英理論認為，一切社會都存在統治與被統治兩個階級，為社會更高效的運作和持續的發展，少數的精英必然占據社會的統治地位并成為政策主體，制定和一系列的公共政策[2]。精英根據自身的社會認知管理國家，因而公共政策反映了精英階層的價值觀和偏好[3]。《貨殖列傳序》記錄了中國古代的數個杰出精英對自己所處的時代制定的公共政策。道家創始人老子因而描繪出“至治之極，鄰國相望，雞狗之聲相聞，民各甘其食，美其服，安其俗，樂其業，至老死不相往來”的社會愿景，其公共政策是避免干涉民眾生活，這反映了他“小國寡民”和“無為而治”的政治思想。太公和管仲認為“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”。因此，在“地瀉鹵，人民寡”這樣惡劣的自然條件下，“太公勸其女功，極技巧，通魚鹽”；在“齊中衰”時，“管子修之，設輕重九府”。老子和管仲同處于春秋時期，活動于齊魯之地，但卻提出截然不同的公共政策，這是因為老子和管子基于他們的價值觀和偏好所作出的公共政策選擇。此外，盡管精英階層所制定的公共政策主要反映的是精英人物的利益和價值觀，但這并不意味著精英人物的利益與公眾利益是沖突的、對立的，在大部分情況下，精英人物是以維護公眾利益、增進民生福祉作為自己的責任的，如太公和管子所提出的公共政策，實際上是有利于民眾增加個人財富、改善家庭生活、促進社會發展的，與公眾利益是一致的。

（二）政策目標群體的特征對公共政策執行的影響

公共政策能否落實、政策目標能否實現，與政策目標群體的數量、特殊性、素質、態度等密切相關[4]。政策目標群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關鍵性因素[5]。老子為春秋以前描繪了一個各家各戶互不干涉、自給自足、自得其樂的太平盛世，百姓處于安穩、舒適的生活狀態。因為人口稀少，且相鄰之地也很少有交流，因而百姓淳樸，安于現狀，對統治者也相當順從，施政者只需用道理即可教化百姓，執行公共政策。但是，因為隨著社會發展，“聲色之好”“芻豢之味”“身安逸樂”“勢能之榮”已經“漸民久矣”，百姓的需求已經發生改變，他們不再困于一地，希望通過交換換取更多適用之物，以滿足自己不斷增加的欲望。此時，即便再用老子的微言大義挨家挨戶去勸說，也“終不能化”。這反映了隨著時間的推移和客觀條件的變化，政策目標群體的主觀認識也會產生變化，百姓對政策的接受程度也在變化，一項昔日受擁護、獲支持的公共政策可能不合時宜，遭人們逐漸認清并抵制，特別是當這項公共政策與政策目標群眾的利益存在矛盾和沖突的時候[4]。公共政策的制定必須了解政策受眾的需求才能更好地實施執行。太公和管子深得其中三昧。在太公“勸其女功，極技巧，通魚鹽”的努力下，齊國“人物歸之，繈纑至而輻奏”，齊國生產的“冠帶衣履”行銷天下，東海和泰山之間的小國國君也“斂袂而往朝”。而管子“設輕重九府”后，齊桓公得以稱霸，“九合諸侯，一匡天下”，并使齊國的富強“至于威宣”。這正是司馬遷提出的“因之”“利導之”“整齊之”，這些政策都是因為順應市場規律，符合當時的公共利益，才獲得了百姓的廣泛認同、接受與順從，也使得公共政策的引導性功能、調節性功能、分配與再分配功能得以有效發揮。反之，如果“與之爭”，與民爭利，不僅違背自然規律和經濟規律，也與當時的公共利益相對立、相沖突，會讓政策目標群體產生政策認同障礙，對政策產生抵觸心理，不利于政策的執行。

（三）政策環境與公共政策辯證統一的關系

政策環境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。廣義的政策環境是指影響政策產生、存在與發展的一切因素的總和，而狹義的政策環境是指處于公共政策系統邊界之外，能夠對公共政策功能產生直接或間接影響的因素的總和[6]。首先，公共政策是政策環境的產物，是隨著社會的發展，社會規模擴大，社會活動增多，為減少沖突、資源浪費和增加社會效率，根據客觀需要而產生的[7]。春秋時期百姓的交流增加，有了大規模的商業活動，才有應運而生的公共政策，以減少社會沖突和確保公正的商業環境。其次，公共政策必須適應政策環境[7]，“貨殖”活動已經改變了人們的生產生活方式，如果還一昧推行老子的“至治之極”，只會與此時的政策環境產生嚴重的沖突和對立，必然是走向政策失敗。再次，政策環境的發展變化必然導致公共政策的發展變化[7]，從夏商到春秋，商業活動不斷增加，出現了各地資源分配和交易公平等問題，“無為而治”也必然演變為“原大則饒，原小則鮮。上則富國，下則富家。貧富之道，莫之奪予，而巧者有余，拙者不足”。因此，只有適應政策環境的變化，從客觀實際出發，因地制宜地制定經濟政策，才能達到富國裕民的目標，才能推動社會系統的良性運轉。最后，公共政策對政策環境具有一定的能動作用[7]，太公“勸其女功，極技巧，通魚鹽”的政策改變了“人民寡”的現狀，“人物歸之，繈纑至而輻奏”，甚至周邊小國也“斂袂而往朝焉”，為齊國的經濟社會發展奠定基礎，而管子“管設輕重九府”的政策也改變了“齊中衰”的局面，幫助齊桓公稱霸，進而一匡天下，這說明適宜的公共政策是能夠改善政策環境。因此，政策環境與公共政策的關系是辯證統一的，二者是相互聯系、相互依存、相互影響、相互作用的。

二、當代公共政策系統的改進

（一）政策主體力量日益豐富多元

當代，在世界各國中，直接或間接參與公共政策制定的個人、團體或組織，也就是政策主體的力量越來越豐富多元。除了傳統的具有合法或正式的權力參與政策制定及政策其他過程的官方政策主體，如立法機關、行政機關、司法機關，當代政治舞臺上還涌現出一批不擁有合法的正式權力，但擁有合法權利，實際上直接或間接地參與政策過程的非官方政策主體，如政黨、利益團體和公民個人，他們聚集利益相同的個人組成團體或聯盟，通過院外活動、輿論宣傳、政治捐款、政治聯盟等方式表達自身的政策訴求，來影響公共政策的制定，并成為政策制定中不可忽視的主體力量[8]。此外，隨著現代科技的發展，特別是網絡時代的到來，大眾傳媒和專家智庫在引導社會輿論、連接政府與大眾溝通的橋梁、促進決策質量的提高等方面起到了越來越重要的作用，成為了現代政策主體的一個重要因素[9]。政策主體范圍的擴大，政策主體力量的多元化趨勢，有利于充分反映社會各階層的利益訴求，也有利于幫助政府在制定政策時更好地平衡多方利益，制定出符合社會多數人利益的科學的合理的政策。政策不再僅僅是握有政治權的精英人物的價值觀和利益的反映，更是社會公眾的價值觀和利益的反映。而政策主體的參與過程，實質上是政治民主化的過程，對于提高社會對政策合法性的認同度、推動政治社會化，都起到了很大的促進作用。

（二）政策目標群體的參與度更高

在現代民主國家，政策目標群體不再是被動、被強制地遵守政策主體制定和實施的政策，我們可以發現，在政策制定過程中，信息收集、提出倡議等環節，政策目標群體已經參與其中，比較常見的方式有人民代表、公開征詢公眾意見、聽證會、信訪等[10]。由于政府是自利的，而政策目標群體也是自利的，因而政府制定的政策并不始終與政策目標群體的價值觀和利益一致。當政府行為與政策目標群體的意愿和選擇存在嚴重沖突時，政府可以發揮公共政策的調節性功能，通過強制性手段限制或者約束政策目標群體執行，可能還需要耗費大量的人力、物力來推行政策，在這種情況下，政策目標群體的順從往往是只是受政治權威形式上的合法性的影響。長此以往，當政策本身帶來的矛盾沖突愈加激烈時，政策就會走向失敗，甚至不利于社會穩定。而民主的政治參與可以在國家和社會之間穩妥地矯正政府的行為與公民的意愿和選擇之間的矛盾[11]。只有增加政策目標群體在公共政策制定過程中的參與度，通過充分而有效的民主的政治參與，才能使公共政策獲得實質意義上的合法化，促使政策目標群體順從、支持政策的執行。這是現代民主政治確立的重要基礎，也是現代民主社會發展的產物。因此，當代政策主體更加注意加強與政策目標群體之間的溝通，積極聽取政策目標群體的意見建議，鼓勵支持政策目標群體更多地參與到公共政策的制定和執行，旨在為提高公共政策的社會認同度，降低公共政策的執行成本，提高公共政策的實際執行效果奠定重要基礎。

（三）公共政策兼具原則性與靈活性

公共政策的科學有效執行，需要堅持公共政策原則性。只有嚴格按照政策所規定的特定調控對象與作用范圍，尤其是按照政策的精神實質去貫徹落實，才能確保政策的統一性、嚴肅性和權威性，最終促成政策目標的順利實現。而由于政策環境是復雜多樣的，當代的政策執行在講究原則性的同時，更加注重靈活性[12]。當然，靈活性并不意味著不顧政策執行的“合法性”，也不意味著偏離政策目標。政策的靈活性是在原則允許的限度內采取靈活的做法，是實事求是、因時因地因事制宜，最終確保政策目標的達成。比如，我國的生育政策并非一直嚴格執行“一孩”政策，而是隨著人口與經濟的發展，充分考慮農村地區、經濟發達地區的差異性以及人口老齡化的發展趨勢，對生育政策進行調整，從“單獨二胎”到全面放開“二孩政策”，到現在討論鼓勵推行“三孩政策”，都是通過靈活多樣的方式方法去達成解決人口問題和發展問題的政策目標。再如，社會保障基金預算是國家為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補給，以便實現國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預算，在過去各省的社會保障基金預算獨立運行，省之間不能進行調劑，然而受人口老齡化程度加劇以及人口流動不均衡等因素影響，部分省份的社會保障基金預算收支平衡壓力較大，因此現階段考慮社會保障基金預算進行全國統籌，以更好地保障全體社會成員的基本權益。

三、完善當代公共政策系統的意見

（一）充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

改革開放四十年來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立健全，市場在資源配置中的決定性作用越來越突出，但在經濟運行中仍然存在一些問題，特別是政府與市場的界限模糊不清，比如政府的招商引資、商業推廣等舉措實際上是以行政行為干預市場要素的流動，以政府名義獎勵產值、納稅大戶實際上破壞了市場公平競爭的環境。實踐證明，市場配置資源是最有效率的形式，因此我們要劃分市場與政府的界限[13]，通過制定政府的“權責清單”和企業的“負面清單”來規范政府和市場的行為，在市場能發揮作用的領域、市場競爭比較充分的領域以及有營利的領域，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，這樣才能更好地完善社會主義市場經濟體制。

（二）分配與再分配要兼顧效率與公平

黨的報告指出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變?，F階段，我國的貧富差距依然較大，教育、醫療、社會保障、住房等關系群眾切身利益的重點領域在不同地區仍然存在較大差距，需要更好地發揮政府作用，特別是發揮公共政策分配與再分配的功能[14]。在義務教育、醫療保障、社會救濟、基本養老、公共住房等領域，政府要將公共價值分配到特定的人口中，創新收入分配方式，通過提高個人所得稅免征額、增加個人所得稅專項附加扣除等方式改革個人所得稅制度，積極推動基本公共服務均等化，真正實現“幼有善育，學有優教，勞有厚得，病有良醫，老有頤養，住有宜居，弱有眾扶”，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

（三）積極推進政府、市場、社會各方協同治理

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并將其作為全面深化改革的總目標。從“管理”向“治理”的轉變，體現了我國政治主體與政治格局由單一主體、政府全能向政府、市場、社會多元主體共治轉變，是現代治理體系的應有之義[15]。隨著社會主義市場經濟與民主政治的發展，市場和社會成為獨立于政府之外的兩種重要力量，在促進經濟發展、維護社會秩序、保障公共安全、實現社會公平等領域發揮著重要的積極作用。因此，要推進國家治理體系和治理能力現代化，需要健全完善政府、市場、社會各方協同治理機制，充分發揮政府在社會治理中的主導作用，同時，堅持民主協商，健全完善市場和社會表達利益訴求的渠道，鼓勵、引導企業和社會發揮自身優勢，積極參與社會治理。

四、結語

《貨殖列傳序》的核心觀點和重要思想對于當代公共政策系統的改進及功能限度的優化具有重要的現實意義。通過對比分析，我們也發現，隨著民主政治和經濟社會的發展，當代公共政策系統不斷在優化改進，公共政策功能也得以有效發揮，特別是政策主體多元化、政策目標群體參與度提高以及公共政策更加兼具原則性與靈活性，對于推動公共政策科學有效執行，實現公共政策目標具有重要的積極作用。同時，我們也意識到，當代公共政策系統仍然有需要持續優化完善的地方，需要更加充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，分配與再分配也要兼顧效率與公平，積極推動政府、市場、社會協同治理。

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作者：朱佩彤 單位：武漢大學