財政安全研討論文

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一

財政的不安全自古有之，在古代和近代，財政危機通常是社會動蕩、暴力革命、政府更迭的導(dǎo)火索。但自由市場經(jīng)濟建立后的近200年間，早期市場經(jīng)濟國家基本沒有發(fā)生過財政危機(其中甚至包括兩次世界大戰(zhàn))。然而，20世紀80年代以來，財政的不安全跡象開始出現(xiàn)并呈蔓延之勢。

先看早期工業(yè)化國家：上世紀80年代開始，絕大多數(shù)福利國家的政府出現(xiàn)被稱為“福利病”的財政危機。里根政府大幅減稅以刺激經(jīng)濟從而引發(fā)天文數(shù)字的財政赤字，美國國內(nèi)關(guān)注財政安全的呼聲鵲起；90年代后進入長期蕭條的日本力求通過政府投資帶動整個經(jīng)濟復(fù)蘇，因此大量發(fā)行國債，也使財政安全堪憂。再看新興工業(yè)化國家：拉美、東亞、東南亞的新興工業(yè)化國家80年代以來相繼出現(xiàn)外債危機、金融危機、經(jīng)濟危機，三種危機交織到一起，互為作用，財政是這些危機的最終承擔(dān)者，一些國家的政府不得不求助于國際經(jīng)濟組織的援助，接受結(jié)構(gòu)性重組，喪失部分財政主權(quán)。還有轉(zhuǎn)軌國家：轉(zhuǎn)軌國家的政府一方面失去了計劃經(jīng)濟時代的收入基礎(chǔ)，另一方面還要承擔(dān)轉(zhuǎn)型的代價，承擔(dān)市場經(jīng)濟條件下政府的支出責(zé)任，同時還要利用財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟，財政困難尤甚。

可以這樣說，世界上的主要市場經(jīng)濟國家和向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家無一例外地面臨著越來越嚴重的財政安全隱患。這一現(xiàn)象已受到各國理論界和實務(wù)界的重視，典型的表現(xiàn)是，致力于協(xié)調(diào)世界經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的國際貨幣基金組織和世界銀行組織曾專門組織有關(guān)專家與各國財政部門合作研究一國的財政可否持續(xù)。綜上所述，我們足以得出這樣一個結(jié)論，財政安全問題正在世界范圍內(nèi)呈顯性化之勢。

二

財政安全問題的顯性化激發(fā)了理論界對其根源的反思。

在市場經(jīng)濟制度與財政安全的關(guān)系上似乎存在一個悖論。一方面，根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟理論，市場經(jīng)濟內(nèi)生財政平衡。公共財政學(xué)告訴我們，市場經(jīng)濟中的政府只需在市場失靈的領(lǐng)域執(zhí)行經(jīng)濟職能。有限的作用領(lǐng)域決定了政府的支出規(guī)模是有限度的，而以支定收的稅收理論依據(jù)也排除了支大于收的可能。雖不能排除經(jīng)濟蕭條時期出現(xiàn)財政赤字的可能，但從整個經(jīng)濟周期考察，財政預(yù)算基本能達到周期性的平衡；也就是說市場經(jīng)濟國家不應(yīng)存在財政安全問題。或者退一步說即使出現(xiàn)財政安全問題，也至多是某些國家的特例。而事實上是新老市場經(jīng)濟國家都面臨著財政的安全問題，這是為什么?另一方面，市場經(jīng)濟又內(nèi)生財政不安全因素，因為經(jīng)濟風(fēng)險是市場經(jīng)濟固有的，政府部門和私人部門都面臨風(fēng)險，財政風(fēng)險不可避免。這種觀點雖有道理，但又不符史實。我們說過，市場經(jīng)濟建立之初的200年間都沒有出現(xiàn)過這種普遍存在于各類國家的財政風(fēng)險，而恰恰是在當(dāng)今市場經(jīng)濟制度日益成熟之時，在政治法律制度日臻完善之日，財政安全問題反倒在世界范圍內(nèi)凸顯，這又該作何解釋?

更多學(xué)者試圖尋找制度以外的原因：有人認為經(jīng)濟全球化是財政安全問題凸顯的原因。但經(jīng)濟史實是，在兩次世界大戰(zhàn)前的第一輪經(jīng)濟全球化浪潮中，早期市場經(jīng)濟國家并沒有發(fā)生財政安全問題。可見，經(jīng)濟全球化既不是財政安全問題凸顯的充分條件，也不是財政安全問題凸顯的必要條件。有人認為政府從資金與服務(wù)的直接提供者向私人部門擔(dān)保者的角色轉(zhuǎn)換帶來了財政風(fēng)險，但不直接提供資金服務(wù)恰好不給政府帶來直接的支付負擔(dān)，何以禍及財政安全呢?有人認為是財政機會主義傾向造成政府過多的隱性的、或有的負債給財政安全造成了威脅，隨之而來的問題是，為什么要有機會主義行為呢?

可見，上述觀點都能從某個角度說明財政安全問題凸顯的原因，但都沒有抓住財政安全問題何以產(chǎn)生的全貌，沒有找到問題出現(xiàn)的根本原因。為此，筆者主張對上述觀點用邏輯的、歷史的方法進行梳理，以對該問題有個全面的認識。

三

(一)市場經(jīng)濟中財政職能的擴展是財政安全問題顯性化的根本原因。

1資源配置和調(diào)節(jié)分配。市場經(jīng)濟建立之初人們把財政的職能定位在資源配置和調(diào)節(jié)分配。這種定位是亞當(dāng)斯密自由放任經(jīng)濟思想在政府財政領(lǐng)域的反映，即政府以提供公共物品的形式參與資源配置，并主要以稅收的形式調(diào)節(jié)分配不公。這種財政職能觀決定了政府收支是有限度的，并可基本保持平衡，代議制和行之有效的法律(主要是預(yù)算法案)為政府收支平衡提供了制度上的保障。史實亦是如此，20世紀30年代前主要資本主義國家基本能保持預(yù)算的年度平衡。現(xiàn)在看，那個時期充分就業(yè)狀態(tài)是預(yù)算平衡的宏觀經(jīng)濟背景。

2穩(wěn)定經(jīng)濟。資源配置和調(diào)節(jié)分配的職能觀持續(xù)到20世紀30年代。30年代的大危機催生了凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)，凱恩斯論證了總需求對產(chǎn)出的決定作用(現(xiàn)在看應(yīng)該加上非充分就業(yè)這個前提)，這就意味著財政支出作為總需求的一部分對產(chǎn)出的決定作用，從而為財政的第三個職能－－穩(wěn)定經(jīng)濟打下了理論基礎(chǔ)。此后主要市場經(jīng)濟國家雖先后經(jīng)歷了戰(zhàn)后的迅速增長、70年代滯脹及80年代的復(fù)蘇，經(jīng)濟理論界也曾出現(xiàn)新古典綜合派、新自由主義學(xué)派、新凱恩斯主義學(xué)派各領(lǐng)一時風(fēng)騷的局面，政府的支出和收入作為總需求和總供給的組成部分始終是重要的宏觀經(jīng)濟政策杠桿。

有了理論的導(dǎo)航，世界各個地區(qū)的政府規(guī)模和職責(zé)范圍都不同程度地擴大了。凡事有一利必有一弊，財政的穩(wěn)定職能在抵消經(jīng)濟波動的同時為自身埋下了安全隱患，成為當(dāng)今世界范圍內(nèi)財政安全問題的顯性化的原因之一。首先，政府為拉動經(jīng)濟增加公共投資必須大量發(fā)行國債，這就給政府帶來償付風(fēng)險。同時，政府要償還國債利息，這樣就間接承擔(dān)了市場利率風(fēng)險。國債是政府穩(wěn)定職能帶來的第一項安全隱患。其次，國債籌集來的資金多用為公共投資，投資項目建成后還要發(fā)生維護費用需要續(xù)投資，也要由政府承擔(dān)。而且，公共投資項目的收益和成本狀況也要隨市場價格波動，面臨市場風(fēng)險。因此，公共投資的維護是政府穩(wěn)定職能帶來的第二項安全隱患。最后，大危機后為平穩(wěn)消費及社會安定，政府主導(dǎo)建立了失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，社會保障基金面臨市場利率風(fēng)險及人口老齡化帶來的償付風(fēng)險等。這是政府穩(wěn)定職能帶來的第三項安全隱患。

3促進發(fā)展。財政是否應(yīng)具有推動經(jīng)濟發(fā)展的職能，至今在理論界還頗受爭議，但事實上以東亞、東南亞國家為代表的新興市場國家的政府一直在實踐著這項職能，所以我們在此先拋開理論爭論確認這項職能。新興市場國家政府促進發(fā)展所采取的措施多種多樣，在此無需贅述，但這些措施有個共同的特點就是，政府力圖依賴市場而不是代替市場促進發(fā)展，這是市場經(jīng)濟觀念的典型表現(xiàn)。經(jīng)濟有效率地發(fā)展還是要靠民間和企業(yè)的作用，政府不應(yīng)“作為增長的直接提供者，而是作為催化劑、合作者和促進者”。這種觀念體現(xiàn)在具體做法上，就是政府盡量避免采取預(yù)算內(nèi)補貼或直接為公共產(chǎn)品融資等措施，而是以政府擔(dān)保形式為銀行和企業(yè)的發(fā)展提供動力。這種市場主導(dǎo)型做法本身無可非議，但它卻為財政自身的安全埋下了隱患。政府擔(dān)保等并不出現(xiàn)在傳統(tǒng)的預(yù)算內(nèi)，但它們在特定情況下(如金融危機)確實又會構(gòu)成政府支出，而一旦這些特定情況發(fā)生。政府就可能陷入財政危機，P0lackova把這種支出叫做“顯性或有負債”(見表1)。典型的顯性或有負債包括：銀行倒閉或地方政府支付危機轉(zhuǎn)移給財政的負債以及政府擔(dān)保的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目遇到困難由財政承擔(dān)等。顯性或有負債的特點有三：其一，不出現(xiàn)在傳統(tǒng)的預(yù)算之內(nèi)；其二，與傳統(tǒng)預(yù)算內(nèi)出現(xiàn)的支出不同，這類支出不一定發(fā)生，其發(fā)生與否視特定事件是否發(fā)生，所以稱之為“或有的”；其三，是法律明確規(guī)定政府要承擔(dān)的義務(wù)。或有負債并不是新鮮事，早期工業(yè)化國家政府也有或有負債，如美國地方政府為企業(yè)的擔(dān)保，但由于這些國家較早建立了或有負債的披露機制且對其風(fēng)險管理嚴格①，加之金融系統(tǒng)較完善，需要政府擔(dān)保的事例并不多，且這些國家的金融系統(tǒng)較為穩(wěn)定，“或有”并沒有變成“現(xiàn)實”，因此并沒有引起人們足夠的注意。但亞洲金融危機的發(fā)生讓人們認識到了或有負債的重要性。或有負債是政府和私人部門之間的另一個經(jīng)濟聯(lián)系通道，政府為銀行提供擔(dān)保引起道德風(fēng)險，從而加劇了銀行系統(tǒng)不良債務(wù)，而一旦銀行系統(tǒng)不良債務(wù)累計到一定程度引發(fā)金融危機，政府就要拿出大量資金救助，或有負債就變成了真實負債，對或有負債沒有任何準備的政府就此面臨財政危機。

4推動轉(zhuǎn)軌。推動轉(zhuǎn)軌職能更是在經(jīng)典財政學(xué)教科書中找不到的字眼，但確實是在世界經(jīng)濟生活中發(fā)生并對整個世界經(jīng)濟狀況產(chǎn)生巨大影響的事實。如果早期工業(yè)化國家政府面臨的財政安全隱患主要來自公共投資和社會保障，新興工業(yè)化國家政府的財政安全隱患還加上了來自政府擔(dān)保引發(fā)的顯性或有負債，那么轉(zhuǎn)軌國家的財政安全則面臨包括以上兩者在內(nèi)的更多的隱患。由于轉(zhuǎn)軌方式分為漸進和激進兩種，而不同轉(zhuǎn)軌方式面臨的財政安全隱患又不相同，這里因主題所限不能分別詳述，在此僅以漸進式轉(zhuǎn)軌的中國為例做簡單個案分析。

向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，政府首先要把資源配置的主角地位讓位給市場，從而失去了原有的收入基礎(chǔ)。同時，政府還要把原來由企業(yè)承擔(dān)的社會職能承接過來，以執(zhí)行調(diào)節(jié)分配和社會穩(wěn)定職能，這給財政帶來的壓力是巨大的。以中國為例，就有養(yǎng)老保險基金缺口、失業(yè)救濟金缺口和醫(yī)療保險缺口，加之過早進入老齡社會和國有企業(yè)改革等又給這些支出項目上增加了更多的不確定性因素，構(gòu)成了中國財政安全的一大隱患。中國財政還要承擔(dān)穩(wěn)定經(jīng)濟職能，1998年開始的積極財政政策就是一例，在帶動經(jīng)濟發(fā)展的同時也給政府帶來了巨額國債以及未來的利息支付和后續(xù)公共工程投資維護義務(wù)。推動轉(zhuǎn)軌－－或者說改革開放，給中國財政帶來的安全隱患更多，如各種政策性銀行的債權(quán)、各級政府部門的融資、各級政府部門為引資進行的擔(dān)保、資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)、國有銀行的不良資產(chǎn)等等(見表2)。

(二)經(jīng)濟全球化是財政安全問題顯性化的催化劑。

上文中我們通過史實論證了經(jīng)濟全球化既不是財政不安全的充分條件，也不是它的必要條件，但經(jīng)濟全球化對財政安全的影響確實不容忽視。

經(jīng)濟全球化加大了金融危機發(fā)生的可能性，而金融危機會在短期內(nèi)給政府帶來巨額財政負擔(dān)，甚至引發(fā)財政危機。經(jīng)濟全球化導(dǎo)致大量私人資本在全球范圍內(nèi)的流動，加劇了各國之間的經(jīng)濟依賴，也加劇了一國國內(nèi)金融系統(tǒng)和企業(yè)對外國資本的依賴，新興工業(yè)化國家和轉(zhuǎn)軌國家尤甚。“各種風(fēng)險－－高匯率高利率帶來的政策風(fēng)險、國內(nèi)資產(chǎn)價值泡沫、政府和市場主體的過度借款－－可能引發(fā)投資者短期內(nèi)迅速拋出各種證券、國債和貨幣”，這就是金融危機。金融危機驟然加劇了政府的財政負擔(dān)。危機后經(jīng)濟蕭條造成稅基銳減，政府要為金融系統(tǒng)重組埋單，政府還要支付其他形式的擔(dān)保(如公共設(shè)施、道路橋梁)等等。如果說金融危機給財政支出帶來的壓力是短期內(nèi)驟然出現(xiàn)的，那么經(jīng)濟全球化給財政收入帶來的沖擊則是危及財政安全的中長期因素。一個沖擊來自稅收競爭。資本高度流動下，各國為吸引投資紛紛降低公司稅率和所得稅率，減稅成為世界潮流。另一個沖擊來自跨國稅費逃避。跨國公司利用越來越開放的經(jīng)濟管制，在國際間進行稅收籌劃，使得自己的稅收負擔(dān)最小化，使各國財政收入不可避免受到影響。

至此我們就能弄清楚經(jīng)濟全球化與財政安全的關(guān)系：并不是經(jīng)濟全球化導(dǎo)致了財政不安全，而是財政職能擴展造成財政本身的運行機制存在威脅自身安全的隱患。這些隱患在經(jīng)濟全球化的大勢下極易變成現(xiàn)實，所以說經(jīng)濟全球化可被喻為財政安全問題顯性化的“催化劑”。

(三)財政機會主義行為起到了推波助瀾的作用。

財政機會主義是我們不得不提到的第三個原因，雖然這是很多國家政府不愿面對的指責(zé)。什么是財政機會主義?結(jié)合Easterly和P0lackova的論述，可以這樣定義：當(dāng)有諸如議會、國際經(jīng)濟組織等外部機構(gòu)監(jiān)控政府的預(yù)算內(nèi)收支時，政府就會利用預(yù)算外收支短期內(nèi)并不會給財政平衡造成影響的機會，產(chǎn)生從事預(yù)算外收支活動的偏好，而這種暫時隱匿的影響遲早會在中長期體現(xiàn)出來。上述我們提到過的新興工業(yè)化國家政府擔(dān)保等行為即是財政機會主義行為典型的表現(xiàn)。這些國家政府在最開始進行擔(dān)保時應(yīng)該是以利用市場機制為初衷的，但隨著政府認識到這類行為不像直接發(fā)債那樣影響預(yù)算平衡，便不自覺地產(chǎn)生了不計實際效率而繼續(xù)這種行為的偏好，導(dǎo)致政府擔(dān)保等行為過多。財政機會主義行為是危險的，因為一旦諸如金融危機等事件發(fā)生，它帶來的過多的或有負債就會變成真實的政府負擔(dān)。從而危及財政安全。可見，財政機會主義行為并不是危及財政安全的根本原因，根本原因還是政府職能的擴展。因為如果沒有政府對經(jīng)濟發(fā)展的推動，財政機會主義就失去了原動力，也就不會發(fā)生。但財政機會主義行為帶來的過多的或有負債確實增大了財政風(fēng)險，所以給它的角色定位應(yīng)該是“推波助瀾”。

四

至此，我們對財政安全問題凸顯的原因有了個全面的認識，同時也解開了前文提到的“市場經(jīng)濟制度與財政安全之間關(guān)系的悖論”。應(yīng)該看到，經(jīng)濟波動及其帶來的風(fēng)險是市場經(jīng)濟固有的，這些風(fēng)險不可避免地要通過價格、利率等杠桿傳導(dǎo)到財政收支而影響預(yù)算平衡。而財政承擔(dān)的職能越多財政越不安全的史實告訴我們，問題產(chǎn)生的根本原因是政府要“有所作為”。可見，悖論并不存在，市場經(jīng)濟中財政的不安全是內(nèi)生的、絕對的、永恒的，安全則是外生的、相對的、暫時的。

財政職能擴展是經(jīng)濟現(xiàn)實使然，本也無可厚非，擴展過程中帶來的財政危機在于人們對問題沒有事先充分的認識和控制。因此，安全是外生的，需要政府和私人部門協(xié)作，在手段和制度上建立安全的保障。安全是相對的，應(yīng)該允許風(fēng)險在一定范圍內(nèi)存在，不能因噎廢食，為保安全而無所作為。安全是暫時的，經(jīng)濟風(fēng)險時刻存在，安全隱患無法根除，需要科學(xué)合理的指標體系對安全狀況時時監(jiān)控，隨時化解，防患于未然。

[摘要]自由市場經(jīng)濟建立后的近200年間，早期市場經(jīng)濟國家基本沒有發(fā)生過財政危機，財政的安全問題似乎已經(jīng)由市場經(jīng)濟制度解決了。但自上世紀80年代以來，財政的安全問題開始在世界范圍內(nèi)凸顯。財政安全問題出現(xiàn)的根源在于政府職能的擴展，而經(jīng)濟全球化和財政機會主義則加劇了不安全因素，這一切又都是固有經(jīng)濟風(fēng)險的市場經(jīng)濟制度這個大背景下的產(chǎn)物。

[關(guān)鍵詞]財政安全；財政職能；經(jīng)濟全球化；財政機會主義