財政框架行政管理論文

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關鍵字：行政管理支出政府職能轉變機構改革效率優化

摘要：近年來，隨著改革開放的力度不斷加大，政府職能的形式不斷轉變，行政隊伍的人數不斷增加，我國行政管理費用呈快速增長趨勢。行政支出的直線上升加重了財政的負擔，造成財政支出結構不合理，提高財政風險的幾率。此外，還引發了一系列問題如官員腐敗、濫用權利等的產生。本文從財政支出學角度出發，結合實際，論述我國行政支出的現狀、原因、解決方案，以期為相關領域問題的研究和正在進行的政府機構改革提供一定的理論依據。

近年來，我國各級政府的行政費用逐年增長。突出表現在：預算外支出不斷增加；“三亂”現象日趨嚴重；公務員的工資福利步步攀升。有關專家針對這些現象提出了自己的看法，一部分認為：由于我國政府職能的轉變以及政府作為公共產品提供者職權范圍的不斷擴大勢必導致行政費用的增加。同時，隨著我國社會政治經濟文化的不斷發展，各種建設蒸蒸日上，由此相關的行政費用飛速增長也就不足為奇。而另一部分則對此持質疑態度，他們認為，行政費用增加的確是社會發展的必然結果，但是增長過快以及不均衡增長就屬于不正常現象。目前，我國正在全面建設和諧社會，包括政治文明在內的各種文明建設是重頭戲，因此，必須給過度增長的行政費用潑潑冷水，降降溫。只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態。

學界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現實意義。筆者認為，以上兩方面的觀點都有其合理之處，但我們應該從一個更全面、更長遠的角度看問題，即應把是否增加行政費用同國家社會經濟的發展聯系起來，同全社會日益增長的物質文化需要聯系起來，同建設社會主義和諧社會聯系起來。把判斷行政費用高低與否的標準變成與人民利益密切相關的內容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數據指標。

一、行政管理支出現狀

我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉變政府職能和精簡機構等進行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴張、預算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預算赤字的增加和政府職能轉變的艱難。

到2003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革開放前相比，行政管理經費（億元）本身的增長快：1950年為13.13，1970年為32.00，1978年為52.90，1985年為171.06，1995年為996.54，2003年達到4691.26。改革開放以來，竟增長了87倍，年均增長3.5倍。我國行政管理經費占財政總支出比重，逐年上升：1978年僅為4.71％，1985年為8.53％，1995年為14.6％，2003年達到19.03％的高度。25年來每年平均提高0.57個百分點。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，經濟建設費占30.05％，社會文教費占26.24％，行政管理費占19.0%，國防費占7.74％，其他經費占16.91％。從這些數字可以清晰地看到，控制行政費用已經到了刻不容緩的地步。同時，考慮我國現階段的情況，必須控制行政費用的增長，把更多的財政支出傾向于科研教育經費和農業投入。筆者認為，只有這樣，財政結構才會日趨科學化、合理化、制度化；國家的各項事業才能得到進一步發展；財政風險指數才能降到最低限度。

而跟世界上其他發達國家或同階段發展中國家相比，這也是一個非常驚人的數字。各國一般公務支出占中央財政支出的比重，數據采取從低到高排序如下：日本（1993年）為2.38％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度（2000年）為6.3％，法國（1997年）為6.5％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％。以美國為例，其國內是三級政府——聯邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會事務也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規則，“事無巨細，皆轄之。”可美國的行政費用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，美國行政支出占其財政支出9.9%，而我國竟然高達17.4%，幾乎是美國兩倍！

之所以出現這種情況，筆者認為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風尚。反觀我國，雖然政府機構改革早已啟動，精簡了部分機構和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現象。這不僅導致政府行政效率相對較低，而且加重了財政的負擔。當然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出，中國實際由國家財政供養的公務員和準公務員性質的人員超過7000萬人，官民實際比例高達1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981，已經形成一種“民少官多，十羊九牧”的現象。而同期美國的政府公務員人數為310萬，官民比例僅為1對94。

二、現狀原因分析

當前的問題在于，行政體制改革嚴重滯后于經濟改革，政府機器龐大，機構臃腫重疊，財政養人過多，行政管理費呈現出加速膨脹的態勢，大大加重了財政負擔。從中央財政看，尤其是從地方財政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點建設支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養人過多、行政費用膨脹具有直接的關系。

首先，經濟的增長使財政收入增加，財政支出相應增加，于是行政管理支出就產生了擴張的可能；同時隨著經濟的發展，社會對行政管理提出越來越高的要求，這又導致行政管理支出的增長，二者相互促進。眾所周知，行政機構是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要。現階段，我國經濟增長速度和質量不斷提高，因此在公共支出中占據重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點無可厚非，要想高產出，還真得高投入。當然，高投入的方向要對，渠道要正。

其次，政府機構的膨脹、編制的擴張、人員配置增加、工資及辦公設施的標準提高，都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機構和人員數量增加所導致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實行工資改革，逐步增加了公務員的工資和福利待遇，提倡“高薪養廉”；并且，各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進一步提高；再者，由于近年來人口流動頻繁，使得各級政府管理當地社會事務、維護社會秩序、治理社會環境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導致行政管理支出的攀升。對此，筆者認為歷史經驗可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時，宋太祖趙匡胤為了加強中央集權，同時防止統軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔任最高行政長官——知州。同時為了收歸財權和司法權，又向各地增派了轉運使和通判。一時間，北宋官員數量激增，給當時的財政造成了極大的負擔，而且進一步導致地方實力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。

再次，行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標購房、超標購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費、公款消費的不良風氣，導致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間，人大代表、湖北省統計局副局長葉青教授就曾發表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節約行政支出。長期以來，我國傳統的政府運作模式，只考慮社會效益，而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業績，不惜耗費大量的人力、物力、財力，建造所謂的“標志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經濟價值和社會價值，造成了財政資金的巨額浪費。

最后，政府的行政支出預算編制仍沒有完全擺脫“基數＋增長”的傳統做法。“基數＋增長”方法使以前年度的不合理因素延續下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存，會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數法，實行部門預算和零基預算，已成為行政預算管理改革的重點。目前我行政支出預算編制是以定員、定額、定標準為起點的零基預算編制，但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預算。

當然，行政經費的增長與一個國家的歷史淵源，文化背景，傳統觀念都有很大的關系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家，權力相對集中，“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費用激增的因素。由此可見，我國行政費用的過快增長，除了經濟結構，政治體制，法律制度，人事安排等因素外，思想觀念以及文化傳統的作用也不可忽視。從某種意義上來說，甚至要超過之前那些因素的效果。

三、控制我國行政費用膨脹的有效途徑

針對現階段我國行政費用不斷膨脹的事實，我們必須采取得力措施。依據財政學原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全額經費包干，結余留用；第二，部分經費包干，結余留用；第三，總額控制，結余上繳。正如國家在通貨膨脹時期要實行緊縮的財政政策一樣，在今后經濟體制的轉軌中，為了提高政府行政效率，增強財政的調控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴控制行政人員和行政經費。

（一）在財政內部全面實行“下管一級”的管理辦法。上級財政對下級財政的行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核，輔之以一定的獎罰措施。

（二）推進行政改革，精簡機構，這是減少財政供養人員和壓縮行政經費的治本之策。筆者認為,精簡機構是降低行政管理支出、減輕財政負擔的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經費提供，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，保證必要的經費支出；另一方面，又要嚴格控制經費的支出規模，控制不合理開支，提高經費使用效率。

（三）建立有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機關干部的辭退制度，改變行政機關人員只進不出的現象，改變目前機構臃腫、人浮于事、效率低下的現狀，努力減少財政供養人口，節約財政支出，減輕社會負擔。

（四）有效配置政府資源,提高政府行政管理的效率。政府應隨著時代的發展,社會的進步,重新認定公共產品提供的范圍。對于純粹的公共產品,理應由政府財政支出;對混合產品,如:教育、衛生、科技等,可以采用市場提供和公共提供相結合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份額應該建立在成本—效益分析的基礎上,從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費不足的效率損失,又能有效地防止公共提供可能造成的消費過度的效率損失。

（五）完善預算管理制度,加強對財政收支的監管。1.制定細致的預算管理辦法,明確各級領導的審批權限和范圍,并承擔控制預算的經濟責任；2.建立增收節支的激勵和約束機制；3.建立事中、事后監督制度；4.建立一整套政府采購管理制度,實行陽光采購。

參考文獻

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