淺談近期政府采購綜述分析

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無論是理論界還是實際工作部門的同志，都積極地參與了對政府采購問題的研究，現將近期的研究情況綜述如下。

一、“政府采購”的特征

政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及所屬實體為了開展日常政務活動和為公眾提供社會公共產品或公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規范一般應以競爭性招標采購為主要方式），從國內、國際市場上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務的行為。政府采購制度是指政府采購政策、采購程序、采購過程、采購管理等的總稱。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購所支出的資金是公共資金，而不是公司業主或公司法人的資金，因此只能按法律的規定進行開支。為此，要實施嚴格的預算限制和公共審計程序。（2）政府采購和分配的物品是為了幾個請購機關之用，通常不是用于制造或轉售之目的。（3）從事和管理政府采購職能的人員沒有公司雇員需要贏利的動機。（4）政府采購過程是或者應該是完全公開下進行的。（5）政府采購程序事先經過嚴格的規定，同私營領域不同，它沒有多少靈活性，因此創新發生得相當緩慢。（6）公共官員、管理者受到公眾和新聞媒介的監督，瀆職、失誤都要曝光。在私營領域，只有重大失誤或欺詐才被曝光，其它則內部處理。（7）政府可以、而且確實具有至上的能力，政府采購承擔著執行國家政策的使命。（8）政府采購對象十分廣泛，采購數量巨大。政府始終是各國國內市場最大的用戶。

有些同志論述到政府采購與控購（控制社會集團購買力）的區別：控購主要是通過直接的行政性的財政計劃抑制社會集團對某些商品的需求，實現社會商品的供求平衡；政府采購制度是通過法律手段和競爭機制，規范公共采購部門的采購行為，以實現政府預期的宏觀經濟管理目標。控購針對的是某些具體的商品（品目是有選擇的），而政府采購針對的是政府對所有商品、工程和服務的購買，沒有品目的限制。

與財政供給制的區別在于：在實物供給制的條件下，財政是選購商品的主體，商品的使用者只能被動地接受商品。而實行政府采購制度，財政只是參與、監督商品的采購過程，保證采購過程的公平交易和資金的有效使用；商品的使用者是采購商品主體，所購商品的技術和物理指標都要滿足商品使用者的要求。

二、我國現行采購辦法的弊端

由于我國在理論上缺乏契約國家的觀念，政府是納稅人的公共資金托管人的地位并沒有確立，納稅人也缺乏參與對公共資金的監督管理意識。我國的國民經濟也長期在計劃體制下運行，根本沒有公共市場和私人市場之分，更無政府采購與私人采購之別。在具體實施方式上，我國自建國以來一直采取財政以貨幣形式向各預算單位供給經費，再由各預算單位分散采購所需物品，進行自我組織服務和供給的辦法。這種辦法在傳統的計劃經濟下有其特別的適應性，然而與社會主義市場經濟卻很不適應，弊端頗多：

1、造成財政資源使用的非效率性。這種分散購買、自我服務、自給自足的辦法，不僅與社會化生產不相適應，而且由于失去了規模效應，造成設備能力不能充分利用，加大了各行政、事業單位的業務成本，額外增加了財政資源的耗費，降低了財政資源使用效率，增加財政負擔。

2、不能發揮規模購買優勢，不利于運用市場競爭機制的好處。在市場經濟條件下，各供應商為擴大自己的市場占有份額，競爭十分激烈。政府采購完全可以充分運用這種競爭條件，降低購買成本，提高財政效益。而現行的采購辦法，由于購買批量小、零星，不僅無法得到競爭的好處，而且難以從廠家直接進貨；極大地提高了采購成本。

3、給以公謀私者提供了可乘之機。在市場經濟條件下，廠商為了銷售，常常采取各種利誘手段，諸如給回扣、送禮品等等，誘使采購者購買質低價高商品。在這種情況下，如果依然由各單位分散實施，一些素質差的工作人員就有可能在“糖彈”面前落馬，給國家財政帶來巨大損失，腐蝕了干部，毒化了社會。

4、財政分錢后由各單位自行采購的辦法，也增加了支出控制的難度。財政只能在分錢時實施真正的控制，而錢分出去以后，常常購買什么、購買多少都無法控制，不得已只好采取控制集團購買力的辦法確定什么能買、什么要審批等等，還得專門設立一個機構，造成人力、財力的額外耗費。

三、改進現行的預算管理和運行機制

一是改進預算監督。實行政府采購制度以后，財政監督將由價值形態向實物形態延伸，改變目前財政監督形同虛設、財政支出管理弱化的現狀。而要真正實現這一目標，財政部門不僅要制定政府采購政策，而且要參與采購管理，這將意味著財政部門的工作領域將得到拓寬，財政部門干部的知識結構也要作相應的調整，他們既要懂技術，還要了解市場。只有財政干部具備這些能力，才能真正做到事前、事中、事后全方位的監督。有同志進一步強調了必須加快財政干部的業務培訓，努力提高綜合業務素質。也有同志從實踐的角度提出：配合政府機構改革，從機關分流人員中挑選一批人員作財政監督聯絡員，對試點單位、定點單位進行日常監督。

二是改革現行的行政、事業單位的會計管理體系和具體操作方法。現行的行政、事業單位的會計管理體系和具體操作方法，是按國家機構的建制和經費領報關系確定的。每年預算一經批準，財政部門即按預算和各單位的用款進度層層下撥經費，年度終了后，又層層上報經費使用情況，匯編決算。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單按預算下撥經費，而是按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款（支出）。由于采取直接付款形式，支出的決算也不需再層層上報，財政總會計可以根據支出數直接辦理決算了?？紤]到實行政府采購制度的開始階段和今后的相當時間內，各單位預算支出中，一部分如設備購置等將通過政府采購方式實現，另一部分如人員工資仍將由各部門（單位）辦理，這樣客觀上預算經費的層層下撥和直接支付方式將長期并存。根據這一現狀，行政、事業單位的會計制度在不改變現行的核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規范核算的具體方法。財政部門內的總預算會計帳戶也要作相應的調整，即要設置一個專門明細帳或開設一個專門的帳戶，用于核算各部門（單位）經核準用于政府采購的支出預算。

三是完善國家金庫制度。按現行國家金庫的有關規定，國家的一切預算支出，一律憑各級財政機關的撥款憑證，經國庫統一辦理撥付。目前，國庫的撥款體系與預算會計管理體系是匹配的，即國庫辦理的財政撥款按會計管理體系在銀行結算體系中層層撥至用款單位。實行政府采購制度以后，國家金庫的有關辦法中應明確允許財政辦理直接撥款的方式并制定相應的具體操作方法。這種方式與正在探索改革的國庫單一帳戶的管理方式基本吻合。

四是建立政府采購的管理機制。政府采購制度是一個非常龐雜的系統工程，涉及面廣，事務多，需要建立一整套管理機制來管理和協調。政府采購制度才能順利運轉，發揮其應有的作用。要建立完善的政府采購管理機制，就必須建立明確的政府采購主管機構（可由財政部擔任）、明確采購模式（可實行集中采購為主，分散采購為輔的模式），加強對招標機構或采購機構的管理，建立仲裁機構。

四、盡快制定《政府采購法》

鑒于政府采購對政府行為以及國民經濟的重大影響，按照依法行政的原則，制定我國的政府采購以及相應的配套法規勢在必行。

有同志論述到，僅有政府采購法是不夠的，還需要制定大量的配套法規，如對供應商資格要求的規定、對評標標準和程序的規定、對采購從業人員資格要求的規定、對采購管理和經辦人員行為規范的規定、對采購質疑和仲裁程序的規定，等等。

還有同志具體闡明了目前國內有關部委起草的招標投標法與政府采購法之間的區別，比如調整對象不同、法的類別不同、立法的目的不同、適用對象不同，等等。