行業(yè)協(xié)會與行政效能

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一、行業(yè)協(xié)會承擔(dān)了大量行業(yè)管理職能和部分社會服務(wù)職能，為政府節(jié)約了行政管理成本，提高了效能

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能的轉(zhuǎn)變趨向是對過去的微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，由以管理為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)監(jiān)督為主，把原來不應(yīng)該由政府承擔(dān)也做不好的職能還給社會。在這個過程中，勢必還有一些經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)需要管理，這就出現(xiàn)了管理“真空”。行業(yè)協(xié)會代表并維護(hù)著行業(yè)、會員的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益，具有服務(wù)政府、服務(wù)會員的“雙向服務(wù)”等基本職能，而政府職能轉(zhuǎn)變后的管理“真空”，也就順理成章地由行業(yè)協(xié)會來填補(bǔ)。行業(yè)協(xié)會在政府職能轉(zhuǎn)變過程中具有以下幾種職能：

第一，“雙向服務(wù)”職能。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)的代表，代表并維護(hù)著會員企業(yè)的合法權(quán)益和共同經(jīng)濟(jì)利益；行業(yè)協(xié)會也是政府的助手，起到溝通會員和政府之間的橋梁和紐帶作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)協(xié)會在組織會員企業(yè)開拓市場、開展行業(yè)咨詢、組織會員之間的交流與合作、提供行業(yè)信息、舉辦行業(yè)培訓(xùn)等方面發(fā)揮了積極作用，提高了行業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)了行業(yè)健康發(fā)展。同時，行業(yè)協(xié)會還具有服務(wù)政府的職能即行業(yè)協(xié)會根據(jù)政府授權(quán)，完成政府交辦的各項工作任務(wù)，積極開展行業(yè)調(diào)研，為政府決策提供第一手資料；協(xié)助政府制定和修改行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)等；維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，減輕政府負(fù)擔(dān)。

第二，規(guī)范行為職能。行政執(zhí)法與行業(yè)自律相結(jié)合是完善市場監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。行業(yè)協(xié)會可以根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)制定行約行規(guī)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施市場準(zhǔn)入制度，規(guī)范行業(yè)和會員企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，督促其實(shí)施規(guī)范化運(yùn)作；健全各項自律性制度，促進(jìn)行業(yè)誠信體系建設(shè)，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。

第三，開拓國際市場職能。在開拓國際市場過程中，行業(yè)協(xié)會等民間組織往往會比政府要活躍得多。這主要是出于政治敏感性等因素的考慮，即政府不便直接出面去聯(lián)系，而行業(yè)協(xié)會是民間組織，不會或者很少受到這些因素的影響，操作起來更具靈活性。因此，行業(yè)協(xié)會在組織企業(yè)開拓國際市場、維護(hù)會員企業(yè)利益過程中作用更為明顯。行業(yè)協(xié)會可以組織會員企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)系，開拓國際市場，加強(qiáng)與國際相關(guān)組織的交流與合作，搭建合作平臺，為會員企業(yè)熟悉國際貿(mào)易規(guī)則，學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)做法創(chuàng)造良好條件；行業(yè)協(xié)會還可以組織會員應(yīng)對國際貿(mào)易糾紛、參與協(xié)調(diào)外貿(mào)爭議，組織會員做好反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施的應(yīng)訴等工作。

實(shí)踐證明，行業(yè)協(xié)會承擔(dān)政府機(jī)關(guān)讓渡出的經(jīng)濟(jì)管理職能和部分社會服務(wù)職能，最終的結(jié)果是“雙贏”的。一方面，隨著行業(yè)協(xié)會參與經(jīng)濟(jì)管理，承擔(dān)了行業(yè)管理和部分社會服務(wù)職能，減輕政府機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；政府機(jī)關(guān)也可以從煩瑣的行業(yè)管理事務(wù)中解放出來，把有限的行政資源用在為社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等領(lǐng)域上來，把更多的精力用于建設(shè)一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，適應(yīng)WTO規(guī)則的政府機(jī)關(guān)，不斷推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)和提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，集中力量建設(shè)更加廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府機(jī)關(guān)。另一方面，可以促使行業(yè)協(xié)會不斷完善自身建設(shè)，充分發(fā)揮積極作用。政府機(jī)關(guān)把行業(yè)管理職能讓渡給行業(yè)協(xié)會，其前提是行業(yè)協(xié)會能夠做到獨(dú)立公正、行為規(guī)范、運(yùn)作有序、代表性強(qiáng)、公信力高，能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。只有具備了這個前提，行業(yè)協(xié)會才能得到政府的信任，才可能得到政府機(jī)關(guān)的職能讓渡，社會地位、業(yè)務(wù)和資金才能得到有效的保障。

在政府的監(jiān)督下，讓行業(yè)協(xié)會等社會組織參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理工作，有利于實(shí)現(xiàn)行政管理的多樣化；有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場秩序和行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益；有利于推進(jìn)我國企業(yè)參與國際競爭，維護(hù)正常的進(jìn)出口秩序；有利于推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力，真正實(shí)現(xiàn)“小政府大社會”的改革目標(biāo)。二、行業(yè)協(xié)會不發(fā)達(dá)。直接造成了政府機(jī)關(guān)的過度干預(yù)，導(dǎo)致行政管理成本的提高和行政效能的降低

政府職能的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是形成社會分權(quán)。由于行業(yè)協(xié)會的分權(quán)作用，在一定程度上制約了國家權(quán)力。盡管這在一定程度上增加了政府與行業(yè)協(xié)會之間的協(xié)調(diào)成本，導(dǎo)致管理成本的增加，但這種社會分權(quán)可以有效抑制社會資源的浪費(fèi)和濫用。近年來，我國行業(yè)協(xié)會有了很大的發(fā)展，但由于我國當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)不健全、管理體制不完善，行業(yè)協(xié)會存在著結(jié)構(gòu)不合理、作用不突出、行為不規(guī)范、社會公信力不高的問題；部分行業(yè)協(xié)會還缺乏穩(wěn)定的資金來源和工作人員。這些行業(yè)協(xié)會不但不能履行應(yīng)有的行業(yè)管理職能，而且還會導(dǎo)致政府職能的擴(kuò)張和延伸，增加管理負(fù)擔(dān)，降低行政效能，最終無法實(shí)現(xiàn)行政體制改革的目標(biāo)。

第一，行業(yè)協(xié)會的不規(guī)范促使政府加大對其的管理力度，在一定程度上增加了行業(yè)協(xié)會與政府之問的協(xié)調(diào)成本，浪費(fèi)了政府有限的行政管理資源。行業(yè)協(xié)會的行業(yè)代表性決定了他們的運(yùn)作一旦出現(xiàn)重大失誤，就會給正常的經(jīng)濟(jì)秩序造成極大的傷害，由此帶來的沉重的社會負(fù)擔(dān)也需要政府出面解決和協(xié)調(diào)。例如，福建省商業(yè)聯(lián)合會違規(guī)開展企業(yè)“簽名、授牌”活動，并借機(jī)亂收費(fèi)，被媒體曝光后在社會上引起很大的反響，最終被民政部通報批評。他們的不規(guī)范行為不僅加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，誤導(dǎo)消費(fèi)者，擾亂了市場秩序，而且還嚴(yán)重?fù)p害了社會團(tuán)體的社會聲譽(yù)和整體利益。此外，還存在一些行業(yè)協(xié)會打著政府的招牌牟取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益、違反財務(wù)管理法規(guī)、違背社團(tuán)組織非營利性質(zhì)、違反社團(tuán)管理法規(guī)的行為，嚴(yán)重?fù)p害廣大會員、企業(yè)和社會公共利益。政府為消除行業(yè)協(xié)會不規(guī)范行為而造成的負(fù)面影響，不僅需要投入大量的人力、物力，還可能導(dǎo)致整個社會對政府的不信任，這直接加重了政府的行政管理成本，極大地?fù)p害了行政管理效能。

第二，政府部門過度干預(yù)行業(yè)協(xié)會帶來成本提高、效能降低。我國行業(yè)協(xié)會不發(fā)達(dá)的一個重要原因就是政府的過度干預(yù)，造成行業(yè)協(xié)會的半官方性質(zhì)較為嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)真正的民間化；導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會作用無法得到真正的發(fā)揮，政府職能轉(zhuǎn)變后的管理真空無法得到行業(yè)協(xié)會的有效承接，部分行業(yè)管理和社會服務(wù)也得不到有效履行。究其原因，政府干預(yù)行業(yè)協(xié)會主要出于兩個方面原因：一方面，政府為了適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，不得不以另一種組織形式來控制經(jīng)濟(jì)和社會，行業(yè)協(xié)會也是政府官員獲得第二種社會身份的載體，這有利于他們參與行政管理職能以外的事務(wù)。另一方面，行業(yè)協(xié)會也希望通過政府的直接參與和干預(yù)來提高社會地位。以便從政府那里獲得資金和業(yè)務(wù)上的支持和幫助，確保行業(yè)協(xié)會在激烈的競爭中存活下來。雖然政府干預(yù)行業(yè)協(xié)會都是出于雙方的需要，對雙方都有益，但對雙方的長遠(yuǎn)發(fā)展也造成了極大的負(fù)面影響。行業(yè)協(xié)會由于自身的業(yè)務(wù)主要來自政府的委托，因而“行政管理意識”往往較為濃烈，而服務(wù)行業(yè)、服務(wù)會員的“服務(wù)意識”較為淡薄，無法以實(shí)際行動履行宗旨。政府干預(yù)行業(yè)協(xié)會雖然會滿足了某一方面的管理要求，但卻面臨著管理成本的增加和行政效能的降低。

三、不斷加強(qiáng)和完善行業(yè)協(xié)會管理機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高行政效能

黨的十六屆三中全會指出，要按照市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會等自律性組織；十六屆六中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。行業(yè)協(xié)會以其獨(dú)特的特點(diǎn)，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，發(fā)揮著不可替代的作用。但是，我國行業(yè)協(xié)會的發(fā)展仍然處于初級階段，在思想觀念、體制機(jī)制、配套政策、法制建設(shè)以及從業(yè)人員素質(zhì)等方面都存在一些急需解決的問題。促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，明確政府的職能，進(jìn)而促進(jìn)政府行政效能的提高，應(yīng)該在以下幾個方面作出努力：

第一，理順政會關(guān)系，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會民間化，明確管理體制。按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，行業(yè)協(xié)會必須實(shí)現(xiàn)依法辦會、民間辦會，嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及章程獨(dú)立自主地開展活動，從職能、機(jī)構(gòu)、工作人員、財務(wù)等方面與政府部門徹底分開，實(shí)行無行政編制、無行政級別，真正實(shí)現(xiàn)政會分開。業(yè)務(wù)主管單位協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)做好行業(yè)協(xié)會的登記、年檢、管理、處罰等工作；主要在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)和聯(lián)系行業(yè)協(xié)會，不干涉行業(yè)協(xié)會依法按章自主開展活動。同時，加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)的力量，完善監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能，完善行業(yè)協(xié)會的職能。要進(jìn)一步深化政府職能的轉(zhuǎn)變，把應(yīng)由行業(yè)協(xié)會履行的行業(yè)管理職能和部分社會服務(wù)職能回歸給行業(yè)協(xié)會；把適宜于行業(yè)協(xié)會形式的行業(yè)統(tǒng)計、行規(guī)行約、行業(yè)資格審查及職稱評定、市場準(zhǔn)入資格認(rèn)證等行業(yè)管理職能委托給行業(yè)協(xié)會。

第三，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。建立健全法律法規(guī)體系，將行業(yè)協(xié)會發(fā)展納入法制化軌道，對行業(yè)協(xié)會的法律地位、職能作用進(jìn)行明確的界定，不斷提高行業(yè)協(xié)會的社會地位。政府部門以行政許可法為依據(jù)，將相關(guān)業(yè)務(wù)職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移，保障其依法獨(dú)立開展活動，不斷加強(qiáng)協(xié)會與政府之間的合作，構(gòu)建長期穩(wěn)定的聯(lián)系對話平臺。

第四，不斷強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會自身建設(shè)，完善內(nèi)部管理制度，提高行業(yè)影響力和公信力。行業(yè)協(xié)會要以章程為依據(jù)，明確會員代表大會、理事會、監(jiān)事會、會長、秘書長的權(quán)利和職責(zé)；建立財務(wù)管理、重大活動報告、信息披露等內(nèi)部治理制度；不斷擴(kuò)大會員覆蓋面，提升行業(yè)代表性，積極開展行業(yè)信用服務(wù)機(jī)制，提高行業(yè)公信力。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，行業(yè)協(xié)會的作用將更加明顯和突出，切實(shí)解決行業(yè)協(xié)會在發(fā)展中的問題，不僅有利于行業(yè)的健康發(fā)展，也對推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力，節(jié)約政府行政管理成本，提高行政管理效能發(fā)揮著重要作用。