城市社區管理中政府功能定位論文

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摘要:轉型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區管理必須選擇“政府主導”的模式。社區管理中的政府主導，主要體現在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區的持續發展。但是，政府角色的不當和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導致社區管理中的“政府失靈”現象。因此要推進我國城市社區管理的穩步、健康發展，就必須解決政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

關鍵詞:政府;社區;社區管理;功能定位

社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。[1]社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區管理的出路，推動社區實現可持續發展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區管理中的主導作用

中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓渡出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。

（二）政府在社區管理中存在的問題

毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。[2]

政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自組織的培育、本地社區內資源的聚集。

政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等第三部門社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。有些地方也出現了由于過分強調經濟效益，而出現一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。

政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。

鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區管理的地位。二、政府在社區管理中的功能定位

政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。

（一）政府應該擔當建設社區的功能

政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。

各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。

（二）政府應該擔當建設社區自治組織的功能

社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。筆者認為社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：

首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。

其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與實務的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。[3]

（三）政府要培育和發展非政府組織

非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。

筆者認為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優惠、部分稅收優惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關法規政策，政府是社團組織的后盾，負有為社團提供體制環境和政策環境的責任；最后要充分發揮社團在社區建設中的作用，在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。

城市社區建設所處的發展階段及當前中國社會結構和體制轉軌的宏觀背景，決定了現階段我國城市社區建設必須得到必要的支持和切實的指導，方能健康發展，這其中政府的作用是最為關鍵的。政府職能作用發揮得充分、合理與否，將直接關系到我國城市社區建設的進程與質量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。

參考文獻:

[1]孟華.論中小城市社區建設中的政府職能.泰山學院學報，2003，1.104頁

[2]徐永祥.社區發展論.上海：華東理工大學出版社，2000.153頁

[3]竇澤秀.社區行政——社區發展的公共行政學視點.山東:山東人民出版社，2003.318頁

[4]張玉枝.轉型中的社區發展——政府與社會分析視角.上海:上海社會科學院出版社，2003.186頁