城管執(zhí)法困境分析及對策

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一、城管執(zhí)法困境分析

(一)主體地位不明確

城管在法律上是否擁有行政執(zhí)法主體資格，是個(gè)值得深究的問題。行政主體是指依法享有國家權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政管理，能獨(dú)立承擔(dān)因權(quán)力而衍生出的相應(yīng)法律責(zé)任和后果的組織。行政主體需要具備以下幾個(gè)要件:第一，具有行政職權(quán);第二，是依法擁有部分國家行政執(zhí)法權(quán)力的組織;第三，能以自己的名義實(shí)施行政行為;第四，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律后果。若城管部門的設(shè)立，有一條不符合上述要件，則城管不是合格的行政主體。［1］從《行政處罰法》第十六條來看，行政處罰權(quán)是根據(jù)國務(wù)院或者是國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定，由某個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使，可見，具有合法性的是集中處罰權(quán)，但沒有賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的合法性。行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照組織法經(jīng)由報(bào)批備案和審批等法定程序，以規(guī)范其權(quán)力、職責(zé)、行政事務(wù)和工作制度等。城管部門的成立若沒有經(jīng)過這些程序則不能夠認(rèn)為是合法的行政主體。事實(shí)上，在我國很多城市都存在城管的設(shè)立不通過立法程序的現(xiàn)象，只有少數(shù)大城市成立城管執(zhí)法局這樣的一級單位，大部分還是受政府或行政機(jī)關(guān)委托成立城管監(jiān)察大隊(duì)或支隊(duì)。即使是受委托的事業(yè)單位，也必須要有嚴(yán)格的行政委托程序和制度，否則不具有城市管理執(zhí)法的合法性權(quán)力。

(二)執(zhí)法程序不規(guī)范

目前，我國還沒有專門出臺有關(guān)城管綜合執(zhí)法的法律和法規(guī)。《行政處罰法》作為現(xiàn)在城管執(zhí)法的主要依據(jù)，其第三十一條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第三十二條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”［2］我國是法治社會(huì)，法律、法規(guī)是保證社會(huì)公正和公平的最佳工具，在此過程中，程序公正發(fā)揮著不可替代的作用。嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法程序，控制執(zhí)法權(quán)力行使過程，是完善城管執(zhí)法路徑之一。我國很多地方，城管在執(zhí)法過程中沒有嚴(yán)格按照法定的執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法，他們的執(zhí)法過程卻會(huì)直接影響著行政相對人的權(quán)利和義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，城管和行政相對人對于處罰金額討價(jià)還價(jià)，在沒有相關(guān)法律文件包括行政處罰決定書情況下，城管就可以對行政相對人的私人財(cái)產(chǎn)亂罰亂扣，這些現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這表明城管在執(zhí)法過程中程序違法、人為剝奪當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利具有隨意性，嚴(yán)重?fù)p害了我國城管的社會(huì)形象。我國許多城市對城管的執(zhí)法程序都有明確的規(guī)定，但在法制長期動(dòng)態(tài)建設(shè)的過程中，依然不能避免“重實(shí)體、輕程序”的問題，表現(xiàn)為:缺乏嚴(yán)格規(guī)范程序意識，執(zhí)法程序立法不足。在整個(gè)行政執(zhí)法過程中，涉及到行政相對人權(quán)利和義務(wù)具體行政行為時(shí)，很多情況下沒有嚴(yán)格按照法定的程序執(zhí)法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政處罰法》在處罰程序上有兩個(gè)缺陷:一是暫扣或沒收行政相對人的私人財(cái)產(chǎn)后，是否開具清單沒有嚴(yán)格規(guī)定;二是對沒收的財(cái)物如何進(jìn)行處理，也沒有加以規(guī)定。［3］

(三)執(zhí)法權(quán)力依據(jù)不明確

城管的大部分執(zhí)法權(quán)力主要依據(jù)散落于地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中的相關(guān)條文，且這些法規(guī)和規(guī)章的地位又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于憲法和法律，而對于處在執(zhí)法最前沿的城管隊(duì)伍，其執(zhí)法依據(jù)顯然存在問題。由于缺少一部相關(guān)的正式法律來約束其執(zhí)法行為，人們對城管人員執(zhí)法的權(quán)力來源不禁產(chǎn)生質(zhì)疑，尤其是相對集中的行政處罰權(quán)。城管相對集中的行政處罰權(quán)是依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定，其授權(quán)由國務(wù)院或由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)。僅從條文字面意思上思考，并不能認(rèn)為國務(wù)院可以決定或授權(quán)其他部門來設(shè)立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)來集中行使行政處罰權(quán)。相對集中的行政處罰權(quán)理論上可以由一個(gè)新設(shè)的行政機(jī)關(guān)來行使，但依據(jù)《立法法》的法律解釋，認(rèn)為該授權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)行使，而國務(wù)院對此進(jìn)行的合法性解釋尚值得懷疑。在這種執(zhí)法法律環(huán)境不完善的情況下，僅存的法律依據(jù)也是零散于各個(gè)法律中，缺少一部針對于城管執(zhí)法權(quán)力的法律。所以，要明確城管執(zhí)法權(quán)力的合法性來源，制定一部相關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩。

(四)職權(quán)范圍不清

行政法賦予行政主體行政權(quán)，旨在保護(hù)公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序。從古至今，行政權(quán)力的易腐性、擴(kuò)張性和對個(gè)人權(quán)利的損害性，客觀上存在，也是不可否認(rèn)的事實(shí)。行政法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力相關(guān)的范圍、程序和法律責(zé)任等，這樣既可以有效監(jiān)督行政主體，又可以避免和防止違法濫用行政權(quán)力。在規(guī)范行政主體執(zhí)法的法律職責(zé)的同時(shí)，也是在保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。我國是社會(huì)主義國家，社會(huì)主義的宗旨是為人民服務(wù)，保護(hù)人民的合法權(quán)益是城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。因此，行政主體執(zhí)法的職責(zé)范圍模糊不清，則不能為行政管理中處于弱者地位的公民、法人提供最為有效的權(quán)利保護(hù)。我國城管擁有比較集中的混合型行政處罰權(quán)利，各個(gè)部門的處罰權(quán)集中在一起交由城管部門來行使，有關(guān)行政機(jī)關(guān)則不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由城管行使的行政處罰權(quán)。按照行政處罰法和國務(wù)院的有關(guān)相關(guān)規(guī)定，集中行政處罰權(quán)后，原有行政處罰權(quán)力的行政機(jī)關(guān)不再擁有已經(jīng)被一個(gè)統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)。按照行政處罰法的規(guī)定和國務(wù)院的要求，行政處罰權(quán)相對集中后，城管在履行執(zhí)法職責(zé)的活動(dòng)中，原有關(guān)行政執(zhí)法部門要積極支持、配合。［4］目前，在我國城管執(zhí)法職責(zé)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的職責(zé)體系，尤其缺少一個(gè)職責(zé)的頂層設(shè)計(jì)，以致城管部門與各部門之間會(huì)出現(xiàn)職權(quán)分配不清的情況。例如，在城市管理中，環(huán)保局將企業(yè)亂排亂放的處罰權(quán)力轉(zhuǎn)交給城管，但在行政管理中自身卻依然擁有這些權(quán)利，最后導(dǎo)致職責(zé)的推諉和扯皮。

二、城管執(zhí)法困境的解決對策

(一)城管執(zhí)法主體資格合法化

執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動(dòng)的承擔(dān)者，即能以自己的名義實(shí)施國家權(quán)力，并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織。從這個(gè)定義可以看出，行政執(zhí)法主體的成立必須有合法的程序和依據(jù)，有自己明確的權(quán)責(zé)范圍，并能夠?yàn)樽约鹤龀龅男姓袨槌袚?dān)最后的法律責(zé)任。符合以上要求必須有一部針對性的法律來規(guī)范和支撐它的主體地位。如果在法律上都存在模糊性，那么執(zhí)法主體的合法性必然讓人們產(chǎn)生懷疑和爭論。城管執(zhí)法部門的法律地位模糊，執(zhí)法過程中缺乏具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和體系，行政執(zhí)法主體合法化存在陰影，所以出臺一部有關(guān)城管執(zhí)法的具體法律迫在眉睫。只有從法律的角度來確定城管的行政主體資格，才能使行政相對人從內(nèi)心認(rèn)同，有利于執(zhí)法過程順利地進(jìn)行，因?yàn)楣駥Ψ傻男叛龊突谶@種信仰而產(chǎn)生的對法律自覺地服從。城市執(zhí)法部門在法律上獲得認(rèn)可，有法律依據(jù)作為支撐，這樣與其他部門在法律地位上處于平等狀態(tài)，部門間的推諉扯皮會(huì)大量減少，也能保證自身權(quán)責(zé)的統(tǒng)一和執(zhí)法的自主性、合法性和有效性。我國在不斷貫徹依法治國的理念，依法保護(hù)公民的權(quán)益，如果執(zhí)法主體的法律地位不夠明確，何以維護(hù)行政相對人的權(quán)益。所以，破除城管執(zhí)法的困境首先必須使行政主體資格合法化。

(二)明確城管執(zhí)法程序

作為行政行為的過程，行政執(zhí)法主體行使行政權(quán)力，必須遵循法定程序來控制行政行為的產(chǎn)生。行政執(zhí)法程序的法定性意味著無論是行政執(zhí)法主體還是行政相對人，在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，都必須遵守預(yù)定的行政程序，違反行政程序?qū)⒊袚?dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。城管在執(zhí)法時(shí)，必須有事前的準(zhǔn)備程序、執(zhí)法過程程序和執(zhí)法后的救濟(jì)程序。第一，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的公正性和公平性，尤其是涉及行政相對人的切身權(quán)益時(shí)，需要及時(shí)告知行政相對人有辯護(hù)和防衛(wèi)的自由和權(quán)利;第二，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的公開性，行政執(zhí)法過程中，必須接受來自各方面的監(jiān)督和檢查，公開執(zhí)法行為和過程;第三，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的救濟(jì)性，做出行政執(zhí)法行為時(shí)，行政執(zhí)法主體需要告知行政相對人有相關(guān)的救濟(jì)權(quán)利和具體的救濟(jì)程序等。相關(guān)的行政程序必須在產(chǎn)生行政活動(dòng)之前明確，不能在行政活動(dòng)過程中或過后產(chǎn)生和制定，這樣行政執(zhí)法主體可能會(huì)產(chǎn)生獨(dú)裁和專橫的行為，很容易發(fā)生行政糾紛。在行政法框架中，程序法是實(shí)體法的保障，程序合法才能保證實(shí)體性行政行為的合法，繼而才能保證行政主體自身執(zhí)法行為的合法，進(jìn)而才能從法律上維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政執(zhí)法主體需要結(jié)合部門實(shí)際，制定出一套科學(xué)的行政執(zhí)法程序制度。我國部分城市都在積極制定相關(guān)切實(shí)可行的集中行政處罰權(quán)的辦法和制度，《寧波市人民政府關(guān)于修改〈寧波市城市管理相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法〉的決定》已經(jīng)于2013年10月25日寧波市人民政府第34次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2014年2月1日起施行。2014年1月，河北省政府下發(fā)《關(guān)于同意平泉等八縣開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》。這些規(guī)范集中行政處罰權(quán)的實(shí)踐對其他各省市都有一定的借鑒意義。

(三)界定城管執(zhí)法權(quán)力

有職責(zé)必有相應(yīng)的權(quán)力，權(quán)力是職責(zé)的支撐。城管部門的權(quán)力主要是其他行政部門的一些權(quán)力的集合，屬于一種聚合性或者說是混合性的權(quán)力。城管在執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)力的不明確，與原擁有該權(quán)力的執(zhí)法部門產(chǎn)生權(quán)力行使的糾紛和沖突。權(quán)限界定本身復(fù)雜、混亂，而執(zhí)法的依據(jù)，又散落在20多部各種法律和法規(guī)之中。由于城管執(zhí)法的復(fù)雜性，目前沒有一部全國性的城管法規(guī)，少數(shù)省市近年來出臺了相關(guān)法規(guī)，但其科學(xué)性、認(rèn)同度、有效性還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。城管的權(quán)力需要從源頭界定，肅清權(quán)力的來龍去脈，理清權(quán)力和職責(zé)的框架，要變“借權(quán)”為“授權(quán)”。目前，城管實(shí)際上承擔(dān)了大量的一線城市行政管理的執(zhí)法工作，但執(zhí)法都是間接借用各職能部門的法律法規(guī)和程序，即城管執(zhí)法靠“借權(quán)”。放眼世界，德國在行政處罰權(quán)的安排方面做得比較好。德國的行政處罰權(quán)主要由警察、秩序、稅務(wù)三個(gè)部門實(shí)施，但只有警察局和秩序局能上街執(zhí)法。秩序局是除警察局之外的主要行政執(zhí)法部門，相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)。其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都應(yīng)將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一做出行政處罰決定。德國對行政處罰權(quán)的控制和安排類似于“三權(quán)分立”，可有效避免行政處罰權(quán)的不合理使用和部門之間的推諉扯皮。在界定執(zhí)法范圍和依據(jù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予市城管執(zhí)法總隊(duì)、區(qū)(縣)城管執(zhí)法大隊(duì)(支隊(duì))獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，可以使執(zhí)法行為權(quán)力主體和責(zé)任主體相一致。以往行政管理過程中出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯(cuò)位的秩序紊亂問題，主要是由各機(jī)構(gòu)職權(quán)界定不嚴(yán)格、不準(zhǔn)確和界定邊緣不清晰造成的。只有嚴(yán)格界定包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各部門職權(quán)，才能保證這些部門在實(shí)現(xiàn)行政管理價(jià)值目標(biāo)的過程中有條不紊、各盡其職，從而消除推諉、扯皮的弊端，避免行政執(zhí)法中不作為、亂作為等消極現(xiàn)象的發(fā)生。清楚界定城管的權(quán)力是公正公開執(zhí)法的首要保證，也是保障行政相對人合法權(quán)益的重要途徑。

(四)規(guī)定城管執(zhí)法的法律責(zé)任

城管執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，終究原因是沒有明確規(guī)定城管自身執(zhí)法的法律責(zé)任。行政法職權(quán)法定原則要求，政府在設(shè)立行政管理部門，首先，要明確界定行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的法律職責(zé)范圍，作為該行政部門合法行使行政權(quán)力、依法從事行政管理活動(dòng)的基本依據(jù)。只有在部門執(zhí)法職責(zé)范圍明確界定的情形下，才能精確地判斷它們是否在法律授權(quán)的范圍內(nèi)真正為人民服務(wù)。法律職責(zé)和權(quán)力相互制約和平衡，在未來，各地方政府不應(yīng)把一切權(quán)力交給城管，城管不是各職能部門相關(guān)職能的簡單疊加，更不是相關(guān)法律職責(zé)的大一統(tǒng)。其次，要理清各職能部門的法定職責(zé)，進(jìn)一步相對集中執(zhí)法權(quán)，從源頭上解決多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉等問題，真正建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，從而提升城市執(zhí)法的效能。最后，各職能部門也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不能把所有職責(zé)全部交給城管，應(yīng)該把和城管執(zhí)法最相關(guān)的法律職責(zé)轉(zhuǎn)讓給城管部門，其他方面還得相互配合。城管部門只有清楚自己的法律職責(zé)，才能知道在執(zhí)法過程中自己該做什么不該做什么，才能在執(zhí)法中有信心地進(jìn)行行政活動(dòng)。

三、結(jié)語

我國正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾不可避免，城市管理存在問題也在所難免，而我們需要做的是理順矛盾關(guān)系，梳理問題的關(guān)鍵所在，然后采取措施解決矛盾。在這樣一個(gè)過程中，人人都有責(zé)任，百姓有責(zé)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或部門更加有責(zé)任參與城市行政執(zhí)法。為了實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“尊重和保障人權(quán)，依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”這一目標(biāo)，必須盡快提高城管人員的法律意識與執(zhí)法水平，不斷提高普通公民的參與意識，加強(qiáng)雙向溝通和理解，重新建立城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公民的信任關(guān)系。

作者:范小東單位:四川大學(xué)