城管執法存在的問題及原因范文

導語：如何才能寫好一篇城管執法存在的問題及原因，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

>> 城管執法的法制化思考 論城管執法工作人性化 論城管綜合行政執法 論城管執法的現狀\問題及對策研究 論的問題和對策 論城管執法的困境及路徑選擇 論城管執法中的問題及對策 淺議城管執法法治化的價值目標 城管執法權的法制化問題研究 法治環境下城管執法模式分析 論比例原則在規范城管行政執法自由裁量權中的適用 論構建和諧社會中城管執法的作用 城管執法中的困境與對策 城管執法存在的問題探討 城管執法的公眾參與之路 對城管執法的法律思考 “執法”花樣背后的武漢城管 城管在行政執法中的問題 城管軟硬兼用的執法過程分析 城管執法的合法化出路 常見問題解答 當前所在位置：l.

[2]你喜歡城管嗎？[EB/OL].（2014-11-27） [2014-12-08]..

[3]高明勇，王景蘭.城管需要什么樣的形象[N].新京報，2011-7-30.

[4]王春業.論城管行政執法隊伍形象的重塑[J].西部法學評論， 2012，（2）：20-35.

[5]楊解君，張黎. 法治視野下的城管綜合執法體制研究[J].南京工業大學學報：社科版， 2009，（4）：25-35.

[6]林龍，阿計.暴力執法 VS 暴力抗法――城市管理何時走出怪圈[J].民主與法制，2007，（9）：14-15.

[7]石若坤. 城市管理行政不文明執法的原因及其改善[J].廣州大學學報：社會科學版，2006，（6）：33-36.

[8]顏遷銳.中國行政體制改革問題報告[M].北京：中國發展出版社，2004：77.

[9][美]戴維?奧斯本，特勒?蓋布勒.改革政府――企業精神如何改革著公營部門[M].上海市政協編譯組，東方編譯所，編譯. 上海：上海譯文出版社，1996：12.

[10] [美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：68.

[11]謝建社.中國社會工作創新與管理[M].廣州：廣東人民出版社，2012：3.

[12]深圳有了“新城管” 物業化管理出成效[EB/OL].（2013-10-1）[2014-11-10]..

篇2

摘要：文明的城管執法是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，但由于城管執法落后的管理理念，城管人員的低下素質，不規范的執法程序，以及城管執法保障機制不健全等問題的存在，使得現階段城管執法面臨著失效的困境，因此，轉變執法理念，加強城管執法隊伍建設，規范執法程序，完善法律保障機制將有利于我國的城管執法建設，促進和諧社會的發展進程。

關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法

城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其復雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一公民的權利和義務都有著直接且緊密的聯系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且嚴重威脅了社會穩定，為群體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人為本，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨著失效的困境。

1城管執法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調和的，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為，其原因主要表現在下面四方面：

1.1落后的城管執法觀念

當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。盡管執法部門突破“障礙”，但執法效果并不理想，并引發了很多矛盾甚至沖突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。

1.2執法人員的素質低下

新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成復雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，并且有些執法人員公仆心不強，作風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，為少數利用公共權力謀取私利的行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、以權代法，既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，這也嚴重損害了城管執法隊伍的形象。

1.3城管執法程序不規范

城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認為某些監察人員，不依法辦事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在、執法違法、隨意收費、任意罰款、等現象。

1.4相關法律保障機制不健全

到目前為止全國還沒有一部關于城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規定，城管執法的范圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了發生的幾率。

2化解的相關對策

2.1轉變城管執法理念

城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。

人性化的執法理念主要表現在“以2.2完善法律保障機制

由于相關法律規范不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，急需國家有關部門盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

2.3規范城管執法程序

城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。

2.4提高城管執法人員的素質

城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，必須高度重視隊伍建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。

參考文獻

［1］趙榮福.試論城管執法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封揮.粗暴執法行為的誘因和對策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黃祝山.城管執法的嚴格公正與文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁紅.服務型政府與城管行政執法改革［J］.科學決策，2006，（4）.

篇3

[關鍵詞]：城管、執法、沖突、原因、對策

在我國，城管執法中所存在的問題已為大家熟知，甚至在一段時間內成為難以調和的人民內部的矛盾。其根源在于行政主體城管執法的不規范以及弱勢群體的利益仍沒得到合理的保護，因此引起矛盾。

一、執法沖突的原因

城管執法由于是綜合執法，本身具有著相當的難度。另外，之所以導致城管執法經常產生沖突，還有著以下幾個方面的原因：

第一、街頭小攤小販的生活來源問題和城市的市場管理、市容市貌管理本來就存在著一定的沖突。由于我國市場經濟的發展和城市化進程的加快，大批農村剩余勞動力流入城市。另外，隨著國有企業改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下崗職工，這兩類人構成了街頭小攤小販的最重要的來源。隨著經濟社會的發展，物價飛漲，生活成本飆升，這兩類人要在城市里生存下去面對著巨大的壓力，而城市化進程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能勝任更好的工作，于是在街頭擺攤等技術含量低的工作方式便成為其必然的選擇之一。 由于大部分小攤小販是流動性的，監控困難，因此其提供的商品和服務的安全、衛生等質量問題便給消費者形成了重大的隱患。而且部分攤販經營不誠信、短斤少兩，制假售假，嚴重擾亂了市場秩序。另外，小攤小販的存在也給城市的市容市貌造成了重大的影響。由于其無序性，給交通、環境、衛生等帶來了巨大的壓力。基于以上，一個矛盾便形成了。在我國當前社會保障體系和低技能者的就業體系還不健全的環境下，小攤小販的存在一方面解決了大量進城農民和下崗職工全家的生活問題，另一方面也給城市的市場管理、市容市貌管理提出了嚴峻的挑戰。城管作為綜合行政執法機構，其維護市場和市容市貌的執法行為就不可避免的會和小攤小販的生活問題以及城市低收入者的消費習慣問題發生正面的沖突，容易遭致其抵制。

第二、城管執法行為很難讓小攤小販們信服

市場經濟強調的是市場主體的平等性、自主性，當然這種自主并不能以犧牲公眾利益為代價。小攤小販影響城市環境，因此其自主經營行為必須服從公共利益的需要，應受到行政機關的治理。但同時，其既讓渡了經營的自主權，限制其經營的公共利益亦應令其信服。而在實踐中，城管作為公共利益的代言人，其執法行為卻很難讓小攤小販信服，因此引起矛盾。

第三、城管執法過程中還存在“為處罰而處罰，為收費而處罰”的現象。城管進行行政處罰的目的本來是在于利用行政處罰來制裁違法者，糾正違法經營行為。但由于目前我國城管部門仍然存在著經費不足的現象，因此導致不少執法隊伍實行自收自支，以收費和罰沒收入來補充執法經費的不足或給領導發福利。這樣就導致了該糾正的沒有糾正，而以簡單的罰款了事，影響執法效果。

第四、城管執法中存在著暴力執法現象。近年來，城管暴力執法現象時有發生。由于部分城管隊員缺少系統的法制化教育，甚至是來源于雇傭的社會閑雜人員，法制和服務意識淡薄，權力意識濃重，因此導致其執法時粗暴，動輒用暴力解決問題。

二、解決問題的對策

為解決城管執法沖突及城市弱勢群體保護的問題，筆者認為可以從以下幾個方面努力：

第一、提高城管執法人員素質

城管執法目前存在諸多問題一個重要的原因是因為部分城管執法人員的素質較差，法制意識淡薄。要解決此問題，我們需要大力提高城管隊員的素質。首先，在城管執法人員的選拔上，要注意嚴格選拔標準，公開競爭、擇優錄用，把那些素質高、懂法律的人員選拔進來，而把那些能力低、素質差、法制意識淡薄的人員淘汰出去。在條件允許的情況下，盡量穩定城管執法隊伍，防止一些臨時隊員因為缺乏培訓而影響整個隊伍的素質。其次、要加強對城管執法人員的培訓，要通過培訓使其樹立起服務觀念和依法行政的觀念，這是文明執法的根本。還要加強法律培訓，不光讓隊員掌握實體法的規定，更要使其掌握程序法的規定，使其樹立起較強的法律意識。

第二、加強城管隊員的自律和外部對城管隊員執法的監督，部分城管執法人員在執法中不夠規范，憑關系辦事，憑人情辦事，這也是造成城管執法難以達到期望效果，并難以讓行政相對人信服的重要原因。為避免這種不正之風，我們需要加強對城管隊員的監督。要發動群眾，對城管執法中吃、拿、卡、要的不規范行為進行舉報；在相關部門設立糾風熱線，并對公眾宣傳，歡迎群眾打熱線舉報；對群眾舉報的問題及時查處，以糾正違法違規案件。對于搞權錢交易,與不法分子勾結,失職瀆職,損害公共利益,敲詐勒索,侵害經營者合法利益的人員要堅決查處。

第三、加強對廣大攤販和市民的法制教育和文明教育，使其自覺服從管理，維護城市的整體形象。

城市的發展、城市管理目的的有效實現離開了廣大市民的參與將很難實現。因此要通過各種形式，包括舉辦豐富多彩的宣傳活動等，教育廣大攤販和市民自覺服從城市管理，自覺養成良好的經營和生活習慣，共同維護城市的良好形象。要通過宣傳教育活動增強廣大攤販和市民的法制觀念，使其認識到違法經營的嚴重后果，進一步增強其行為的自覺性。對于一些違法經營、不文明經營的行為，要通過媒體等方式進行批評曝光，使廣大市民都對其進行監督，以促使其改正。

第四、創新執法思路，積極探索和嘗試一些不易引起沖突的城管執法的新方式。

我們需要大力創新城管執法思路，積極尋求一些新的、容易為廣大群眾接受的執法方式。如很多城市在試行的“軟性執法”“柔性執法”，通過聘請監督員、執法協管員等來進行執法方式、執法作風的改變 。

篇4

一、執法沖突的原因

城管執法由于是綜合執法，本身具有著相當的難度。另外，之所以導致城管執法經常產生沖突，還有著以下幾個方面的原因：

第一、街頭小攤小販的生活來源問題和城市的市場管理、市容市貌管理本來就存在著一定的沖突。由于我國市場經濟的發展和城市化進程的加快，大批農村剩余勞動力流入城市。另外，隨著國有企業改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下崗職工，這兩類人構成了街頭小攤小販的最重要的來源。隨著經濟社會的發展，物價飛漲，生活成本飆升，這兩類人要在城市里生存下去面對著巨大的壓力，而城市化進程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能勝任更好的工作，于是在街頭擺攤等技術含量低的工作方式便成為其必然的選擇之一。 由于大部分小攤小販是流動性的，監控困難，因此其提供的商品和服務的安全、衛生等質量問題便給消費者形成了重大的隱患。而且部分攤販經營不誠信、短斤少兩，制假售假，嚴重擾亂了市場秩序。另外，小攤小販的存在也給城市的市容市貌造成了重大的影響。由于其無序性，給交通、環境、衛生等帶來了巨大的壓力。基于以上，一個矛盾便形成了。在我國當前社會保障體系和低技能者的就業體系還不健全的環境下，小攤小販的存在一方面解決了大量進城農民和下崗職工全家的生活問題，另一方面也給城市的市場管理、市容市貌管理提出了嚴峻的挑戰。城管作為綜合行政執法機構，其維護市場和市容市貌的執法行為就不可避免的會和小攤小販的生活問題以及城市低收入者的消費習慣問題發生正面的沖突，容易遭致其抵制。

第二、城管執法行為很難讓小攤小販們信服

市場經濟強調的是市場主體的平等性、自主性，當然這種自主并不能以犧牲公眾利益為代價。小攤小販影響城市環境，因此其自主經營行為必須服從公共利益的需要，應受到行政機關的治理。但同時，其既讓渡了經營的自主權，限制其經營的公共利益亦應令其信服。而在實踐中，城管作為公共利益的代言人，其執法行為卻很難讓小攤小販信服，因此引起矛盾。

第三、城管執法過程中還存在“為處罰而處罰，為收費而處罰”的現象。城管進行行政處罰的目的本來是在于利用行政處罰來制裁違法者，糾正違法經營行為。但由于目前我國城管部門仍然存在著經費不足的現象，因此導致不少執法隊伍實行自收自支，以收費和罰沒收入來補充執法經費的不足或給領導發福利。這樣就導致了該糾正的沒有糾正，而以簡單的罰款了事，影響執法效果。

第四、城管執法中存在著暴力執法現象。近年來，城管暴力執法現象時有發生。由于部分城管隊員缺少系統的法制化教育，甚至是來源于雇傭的社會閑雜人員，法制和服務意識淡薄，權力意識濃重，因此導致其執法時粗暴，動輒用暴力解決問題。

二、解決問題的對策

為解決城管執法沖突及城市弱勢群體保護的問題，筆者認為可以從以下幾個方面努力：

第一、提高城管執法人員素質

城管執法目前存在諸多問題一個重要的原因是因為部分城管執法人員的素質較差，法制意識淡薄。要解決此問題，我們需要大力提高城管隊員的素質。首先，

在城管執法人員的選拔上，要注意嚴格選拔標準，公開競爭、擇優錄用，把那些素質高、懂法律的人員選拔進來，而把那些能力低、素質差、法制意識淡薄的人員淘汰出去。在條件允許的情況下，盡量穩定城管執法隊伍，防止一些臨時隊員因為缺乏培訓而影響整個隊伍的素質。其次、要加強對城管執法人員的培訓，要通過培訓使其樹立起服務觀念和依法行政的觀念，這是文明執法的根本。還要加強法律培訓，不光讓隊員掌握實體法的規定，更要使其掌握程序法的規定，使其樹立起較強的法律意識。

第二、加強城管隊員的自律和外部對城管隊員執法的監督，部分城管執法人員在執法中不夠規范，憑關系辦事，憑人情辦事，這也是造成城管執法難以達到期望效果，并難以讓行政相對人信服的重要原因。為避免這種不正之風，我們需要加強對城管隊員的監督。要發動群眾，對城管執法中吃、拿、卡、要的不規范行為進行舉報;在相關部門設立糾風熱線，并對公眾宣傳，歡迎群眾打熱線舉報;對群眾舉報的問題及時查處，以糾正違法違規案件。對于搞權錢交易,與不法分子勾結,失職瀆職,損害公共利益,敲詐勒索,侵害經營者合法利益的人員要堅決查處。

第三、加強對廣大攤販和市民的法制教育和文明教育，使其自覺服從管理，維護城市的整體形象。

城市的發展、城市管理目的的有效實現離開了廣大市民的參與將很難實現。因此要通過各種形式，包括舉辦豐富多彩的宣傳活動等，教育廣大攤販和市民自覺服從城市管理，自覺養成良好的經營和生活習慣，共同維護城市的良好形象。要通過宣傳教育活動增強廣大攤販和市民的法制觀念，使其認識到違法經營的嚴重后果，進一步增強其行為的自覺性。對于一些違法經營、不文明經營的行為，要通過媒體等方式進行批評曝光，使廣大市民都對其進行監督，以促使其改正。

第四、創新執法思路，積極探索和嘗試一些不易引起沖突的城管執法的新方式。

我們需要大力創新城管執法思路，積極尋求一些新的、容易為廣大群眾接受的執法方式。如很多城市在試行的“軟性執法”“柔性執法”，通過聘請監督員、執法協管員等來進行執法方式、執法作風的改變 。

篇5

關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）12-0321-02

城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其復雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一公民的權利和義務都有著直接且緊密的聯系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且嚴重威脅了社會穩定，為群體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人為本，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨著失效的困境。

1 城管執法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調和的，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為，其原因主要表現在下面四方面：

1.1 落后的城管執法觀念

當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。盡管執法部門突破“障礙”，但執法效果并不理想，并引發了很多矛盾甚至沖突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。

1.2 執法人員的素質低下

新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成復雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，并且有些執法人員公仆心不強，作風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，為少數利用公共權力謀取私利的行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、以權代法，既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，這也嚴重損害了城管執法隊伍的形象。

1.3 城管執法程序不規范

城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認為某些監察人員，不依法辦事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在、執法違法、隨意收費、任意罰款、等現象。

1.4 相關法律保障機制不健全

到目前為止全國還沒有一部關于城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規定，城管執法的范圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了發生的幾率。

2 化解的相關對策

2.1 轉變城管執法理念

城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。

人性化的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，但因為執法對象大都是由農村涌入城市的農民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。

2.2 完善法律保障機制

由于相關法律規范不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，急需國家有關部門盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

2.3 規范城管執法程序

城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。

2.4 提高城管執法人員的素質

城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，必須高度重視隊伍建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。

參考文獻

［1］趙榮福.試論城管執法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封揮.粗暴執法行為的誘因和對策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黃祝山.城管執法的嚴格公正與文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁紅.服務型政府與城管行政執法改革［J］.科學決策，2006，（4）.

篇6

關鍵詞：城管執法；執法觀念；轉變

《行政處罰法》頒布至今，各地已經基本設立了城市管理綜合行政執法局，但今天到處是城管執法的“不法、不是”。人們不禁要問執法人員還是人民的公仆嗎？難道是因為法不到位、體制不合理嗎？還是管理者文化不高、素質低下？我們困惑，以上現象的根本原因到底是什么？解決的根本出路到底在哪里？學者認為根本原因有：體制問題即“城管制度不應有”、制度問題即“法律法規不完善”、人的問題即“執法人員素質低下”等原因，現今法律法規不完善是事實，即使不完善，也可以約束執法人員的恣意。部分執法人員素質低也是事實，但不會低到只會用暴力。筆者認為應該是執法觀念的問題，本文從城管執法觀念之界定、內容、現狀、轉變等闡述該觀點。

一、城管執法觀念之界定

（一）城管執法觀念的概念

所謂城管執法觀念則是城管執法工作在城管執法者頭腦里留下的概括形象即城市管理執法人員即綜合執法人員對違反城市規劃度土地管理、房屋拆遷、建筑施工、市政設施、園林綠化、公共交通、環境環保、市容衛生和工商管理等法律、法規行為的進行行政處罰的行為本身的認識與看法或概括形象。

（二）城管執法觀念的重要性

人的行為都是受思想觀念支配的，不同思想觀念，會產生不同的行為結果；觀念是人的思維結果，執法觀念是對執法活動的思維認識結果。執法觀念之于執法者十分重要，執法人員內心的執法觀念，與直接作用于管理相對人利益的執法行為存在動因和結果的關系。執法觀念引領執法行為，執法人員確立正確的執法觀念是規范和保障正當執法的必要前提。城管執法者的執法觀念對其執法行為具有重要的影響力，是城管執法者必備素質之一。

二、現有的城管執法者觀念及問題

城管執法觀念的具體內容是什么呢？學者有不同看法，總的來看有以下：

（一）官本位觀念

“官本位觀念”思想表現在執法就是管人、執法就是罰款的思想上。近幾年來，隨著城市化進程的加快，城市管理在城市建設和發展中顯得越來越重要，越來越受到各級領導的重視和關注。城管執法的職能也由原來單一的市容環境衛生管理發展到“7+1”的綜合執法。職能的增加、隊伍的擴大，加上領導的重視、市民的關注，致使有些執法人員在思想上產生了“我是執法的”、“我是管人的”等錯誤思想，公仆意識差。

（二）權力本位觀念

所謂“權力本位觀念”，即是執法活動的立足點或者說重心在于權力。今天的城管執法者把權力放在首位，隨著相對集中行政處罰權工作的不斷深入，城管執法的職能越來越多，其權力也越來越大，行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，具有無限擴張、易于濫用的特性。在行政執法中只重視自己的權力，忽視自己應盡的義務。對不服從管理的單位和個人，以嚴格執法為名，泄私憤、圖報復。

（三）法治觀念差

法治是指在某一社會中，任何人都必需遵守法律，包括制訂者和執行者本身。城管執法人員要嚴格執行法律。法律有明確規定的，應嚴格依法執行；法律規定不詳的或沒有規定的，必須按照法律的原則來公正地處理和裁決案件。在城管執法中執法的手段不合理，隨意的使用“暴力的執法”手段，而又引發了“暴力抗法”，導致產生了一種惡性循環的怪現象。

（四）程序意識不足

依據《行政處罰法》的及有關法律的規定，要求城管執法人員必須有正確的程序觀念，但現在的城管執法中，執法人員想當然地認為，簡易程序可以“一簡到底”，在執法中三步并作兩步走，沒有履行表明身份、說明理由、聽取相對人陳述等程序，便直接進行處罰，使被處罰人應享有的合法權利被“簡易”掉。

三、城管執法者應用的觀念

以上分析，現在城管執法者在執法中相應觀念的缺失、失范等導致產生城管執法中的種種不和諧現象，那么執法者應該具有那些觀念呢？本文認為有以下幾個方面：

（一）權利本位的觀念

權力來源于權利，權利制約權力，因而權力要自覺接受權利的監督約束，執法為民指在國家權力與人民權利的關系中，人民權利是決定性的，根本的；在法律權利與法律義務之間，權利是決定性的，起主導作用的。必須把權力本位觀念轉變為權利本位觀念，城管執法者要在黨和政府的領導下，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為執法工作的終極目標，切實做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）服務民眾的觀念

服務型政府就是為人民服務的政府，它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以“為人民服務”為宗旨，以公正執法為標志的政府。此種政府的行政以法律為依歸①。所以，必須從“官本位觀念”轉變為“服務民眾”的觀念。服務民眾不是行政管理部門自己設定的義務，而是權力內涵決定的責任，“權力只能服務權利”，否則就偏離了權力的賦予宗旨。

（三）依法行政的觀念

依法行政是實現權利制約權力的基礎，是對行政權力最可靠的約束，也是對行政權力正當行使的最有力的保證。總之，依法行政不僅是行政法治的內在要求，也是防范權力腐敗的有效手段。在具體行政執法活動中要恪守“依法行政”的基本原則，在正當權力程序軌道上依法公開行使行政權力，陽光操作行政過程，在無所不在的群眾監督中公平公正的進行行政執法。

（四）樹立正當程序的觀念

事實證明，程序是保障權利的重要方式。無現代行政程序更無法律對行政的有效制約。程序公正是中國民主法制建設或依法治國的靈魂。構建實體與程序并重的執法環境, 遵守和維護法律，依法執行或履行程序才能真正民主地維護權利，才能進人法治的社會②。正如王名揚先生所言“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”③嚴程序相對實體具有直觀性的價值，對被執法者或群眾更具有教育示范作用，是看得見的正義。

四、如何轉變城管執法中的觀念

轉變城管執法觀念的有效途徑有以下：

第一、要建立與完善城管執法者的選任、績效考核管理機制。各級城管執法機關應該重視一手抓城管執法者的選任，一手抓城管執法者的考核，及時總結實踐經驗，建立以提高城管執法者隊伍的職業素質。

第二、要開展城管執法檢查活動。執法觀念屬于理性認識，要經過實踐的檢驗。執法檢查活動就是通過對執法實踐、執法效果的檢查，來驗證城管執法人員執法觀念。通過對具體案件的檢查，概括和衡量其中體現出來的執法觀念；通過對錯誤案件的糾正，也使原有錯誤的執法觀念得到改正；通過對嚴重違法違紀城管執法者的處理，使絕大多數城管執法者吸取教訓，使錯誤的思想得到摒棄，使正確的執法觀念得到強化。

第三、要開展各種專項教育與培訓活動，促使城管執法者改造執法觀念。城管執法者正確的執法觀念能否樹立起來，除了自身的學習、修養、鍛煉提高等主觀因素外，客觀上，組織、上級的引導、教育、支持是重要的外在因素。這就要求各級城管執法機關有針對性的開展各種專項教育與培訓活動，多做樹立正確執法觀念，糾正錯誤執法觀念的教育與培訓活動。

五、結語

“徒法不足以自行”，法得不到執法者、被執法者與守法者認同，就形不成法治觀念。法治化的推動不僅要依靠政府的強制推動，更要依靠執法者對法治的自覺遵守。所以，只有轉變觀念，才能實現城管執法的法治目標。

參考文獻：

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社，2003年版.

［2］董炯.國家、公民與行政法[M].北京:北京大學出版社，2001年版.

［3］羅豪才，湛中樂.行政法學[M].北京大學出版社，2006，（1）.

［4］姜明安主編.行政執法研究[M].北京:北京大學出版社，2002.

［5］李國華.試論城管執法觀念之轉變.構建和諧社會法治論壇[J].2007.5.

注 釋：

①姜明安.行政執法[J].行政法學研究，2003(3).

篇7

1 當前城市管理行政執法工作存在的問題

我國城市管理行政執法試點啟動于1997年，經過近20年的發展，我國城市行政執法工作取得了不錯的成績：一是我國城市行政執法體系日益完善。隨著全面依法戰略的實施，關于城市管理的相關法律體系在不斷完善，形成了具有實踐性較強的法律體系，為城市管理工作提供了法律依據。二是行政執法的效率得到提高。在城市管理行政執法前，我國城市管理一直受交叉管理問題的影響，進而導致在執法過程中存在重復執法、多頭執法的問題，嚴重影響城市的發展，而在城市城管部門明確了城市行政執法主體之后，降低了執法的成本，形成了執法合力，為公民提供了良好的城市環境。三是實現了執法形式的多樣化，為行政管理模式改革提供了經驗。尤其是通過運用數字技術，實現了執法的透明度，有效杜絕了各種腐敗行為。我們在肯定我國城管執法所取得較大成績的同時，也要看到當前我國城市管理行政執法中所存在的問題。

1.1 我國城市管理行政執法保障有待加強

隨著城市的日益發展，城市管理工作越來越復雜，因此需要政府部門加強對行政執法工作的支持力度，然而結合當前的工作效果看，城市管理行政執法工作的保障還不充足：一是政府部門對城市管理行政執法人員的薪酬劃定標準不高。通過調查大多數的城市，尤其是基層城管部門的執法人員，他們大多數屬于臨時工，工資水平不高，這樣容易導致他們出現消極執法的情緒;而且基于臨時工沒有編制，因此其工資不能從財政資金列出，這樣無形就會增加行政執法的文明難度。二是財政資金對行政管理執法的經費投入存在較大的差異。很多城管部門由于沒有足夠的經費導致其行政執法的設備不完善，最終影響執法效果。

1.2 城市管理行政執法程序有待規范

城市管理行政執法程序不規范是當前城管執法中所存在的普遍問題。造成城市行政執法程序不規范的原因一方面是由于行政執法的相關文件的效力有限，缺乏相應法律的規定。例如地方政府制定的相關法規大部分屬于試行法規，這樣就會導致其約束力不強，進而使得在具體的運行中容易被隨意的解釋與更改;另一方面是由于受到傳統強制行政管理思維的影響，導致在城市管理行政執法中缺乏人性化的理念，進而出現了為了執法而執法的錯誤現象。

1.3 城市行政執法的手段有待完善

城市行政執法的目的是為公眾提供一個舒適的城市生活、工作環境，如果作為行政執法人員采取暴力行政執法手段必然會引起社會的恐慌，例如近些年發生的城管傷人事件充分表明了公眾對城管執法行為的否定。野蠻執法的現象容易引發群體性事件，因此需要相關部門遏制暴力執法、野蠻執法。

2 完善我國城市管理行政執法的對策

基于當前我國城市管理行政執法中所存在的問題和城市日益發展的需要，提出優化城市管理行政執法的對策。

2.1 構建完善的城市行政執法的法律法規體系

完善的行政法律法規體系是開展城市管理的前提，基于在城市行政執法中所存在的依據不足的問題：一方面要明確城市行政執法工作的法律授權問題，確定城市行政執法的法律地位，確定城市管理執法機構的合法性，劃分具有法律保障的權利體系。例如針對城市管理執法中所存在的強制執行問題，我國法律要給予明確的規定，從而避免出現暴力執法;另一方面構建具有法律效力的行政執法保障規范。城市行政執法過程中需要財政給予相應的資金、人力等保障，因此需要法律層面出臺管理行政許可審批、監管以及處罰的法定職責，以此為城市管理工作提供堅定的后盾。尤其是在人員配置方面要建立系統的規則制度規定，以規則制度的形式確定城市行政管理人員的編制問題，保證各項基礎工作順利開展。

2.2 健全城市管理行政執法體制

首先建立與完善城市管理領導體制，組建垂直領導體制，形成高效的行政管理運行機制;其次整合城管部門的職權，建立責任清晰的崗位制度，推行陽光執法，并且行政執法機關要積極借鑒其他省份的先進管理模式，形成具有地方特色的行政管理機制;最后建立完善的行政執法隊伍培訓機制。行政執法人員的個人素質決定著執法工作的水平，因此要引入準入機制、培訓機制、獎懲機制和退出機制，實現對城市管理行政執法隊伍素質的培養與提升。

2.3 創新城市行政執法工作方式

一是要完善聯合執法機制，提高執法的效率。城市管理行政執法屬于系統的工作，基于城市管理工作的需要，在實踐中應該形成以黨委領導、政府負責的社會管理體制模式，形成全社會參與的城市管理模式。雖然城管執法機關具有集中城市的管理權限，但是其更多的表現為行政處罰權，并沒有行政強制權，因此需要建立完善的聯合執法機制，將公安、法院以及工商等部門納入到城市管理行政執法體系中，以此形成組合。二是引入對話機制，減少野蠻執法、暴力執法。通過對話可以將利益需求方的訴求合理的表達出來，從而實現對問題的根本解決，因此在行政執法過程中行政管理人員要與行政相對人進行協商，形成契約，并且按照契約進行，以此實現城市的和諧發展。

2.4 完善行政執法監督制度

完善城市管理行政執法監督制度首先應該加強行政執法監督的立法工作，通過法制化的方式對監督主體與被監督客體之間的權利和義務予以規范，然后結合各地城市化的實情，因地制宜地制定出關于行政執法監督的規范性文件，在注重監督實效的同時，避免監督的無依據和隨意性，從而確保監督的成效。其次，完善城市管理行政執法的處理及責任追究制度。強化執法機構及執法人員在權力運用過程中的規范意識，不斷加大對權力運行的約束。對此，在監督的過程中，注重對行政執法權的約束和管控的同時，加大相對人權益保護的機制設計。雖然，隨著我國法律制度的不斷完善，行政執法責任的追究程序已經日趨獨立，且對追究程序中的各環節已有相應的規定，但是，可增加當事人的陳述、申辯環節，使得責任的追究程序更加公開、透明。通過設置科學、合理的責任追究機制，使得行政執法人員在城市管理的執法實踐中提高服務意識和法治意識，同時亦促使城市管理行政執法更好地符合城市化發展的需求。

最后，在行政執法的監督力量來源方面，應拓寬監督的渠道，結合城市管理行政執法的實情，創設可行的條件，使不同渠道的監督力量得到整合，實行外部監督與內部監督并舉，權力部門的監督、司法部門的監督以及社會監督均能發揮其應有的效能，形成監督的合力。

篇8

[關鍵詞]城管；暴力執法；行為性質

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2015）01-093-02

城管打人行為的性質分析很大程度上都是力證其到底是執法者在城市綜合管理中依據行政執法權所實施的一種職務行為還是執法者超出職權的個人行為，界定的性質不同意味著承擔責任的主體不同，到底是公權力主體的賠償責任還是私主體的賠償責任，對于權利已經遭受到損害的受害者及其家屬而言到底向誰索償這是至關重要的。

一、城管打人行為的實在法分析

（一）行政處罰權：城管打人行為的違法性

城市管理綜合執法，簡稱“城管”，是行政執法主體的一種，其源于城市管理相對集中處罰權改革，即在城市管理職能分散、聯合執法出現諸多問題的現實考慮下，在1996年的《行政處罰法》第16條中規定了：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行駛有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”為城管部門相對集中地行使職權提供了實在法的依據。

而既然涉及到行政處罰權，那么城管人員所行使的一切行為皆應受到行政處罰權權限的規制，不能超出此范圍。根據《中華人民共和國行政處罰法》第八條的規定，我國的行政處罰種類包括“警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰”七種，無論哪一種都不能涵蓋打人行為的內涵。可見，城管人員在執法過程中的打人行為是一種違法行為。

（二）國家賠償法：違法性不阻卻國家賠償

既然確定了城管打人行為是一種非法的行政執法行為，而由非法的行政執法行為導致的損害后果是否能獲得國家賠償，在《中華人民共和國國家賠償法》的第三條中就規定了行政機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民人身權的，受害人有取得賠償的權利，并列舉了五項侵犯公民人身權的具體表現，其中就包括了“毆打”、“虐待”、“使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的”等。而這些行為可見都可以涵蓋“城管打人行為”的行為內涵，即違法的行政執法行為只要滿足“行使行政職權”就都可以獲得國家賠償。

二、城管打人行為的理論分析

（一）執法主體的身份

城管的執法權依據法定的授權產生，且現今大多數正式的城管都需要通過公務員考試（如綜合執法、綜合管理等崗位），具備國家公職人員的身份，而在城管打人的法律行為中，我們假設這里的“城管”在執法時是具有合法身份的，即本人的資格正當。在此，我們可將城管行使行政權的行為理解為國家工作人員代表國家行使行政職權實施的行為，這便是國家行政權的體現，也是產生國家賠償責任的根本條件，而國家工作人員同時也是自然人，只是當其在行使職權時，同時被賦予了執法者的身份，導致其行為具有雙重性，即職務行為與個人行為。城管對維護城市交通、食品安全、社區安寧、公民人身財產安全等方面負有綜合管理的職能，體現了職務因素，而行使合法的職權時又加入了個人情感所引發的打人行為，便具有了個人因素，如何看待職務因素與個人因素，從而界定行為性質，現在學界普遍存在以下兩種觀點：

（二）職務行為界定“主觀說”與“客觀說”

1.主觀說

“主觀說”主張以行為人的主觀意識為標準判斷行為人的性質，對此又存在兩種不同的觀點，一種認為此時的主觀意思應當理解為國家機關的意思表示，而另一種觀點認為應當以國家機關工作人員的意思表示為準，如果實施該行為的目的是為了國家機關的利益，那么，該行為就屬于職務行為。如果是為了個人的利益，就不應當認定為職務行為。

如果以國家機關的意思表示為準，任何一個法治國家的政府都不可能有容許執法者不端行為的意思表示，那么城管打人行為就當然地不能稱為職務行為；而如果以行為人個人的意思表示為準，且實施該行為的目的是為了國家機關的利益，則需要另當別論。

以北京市為例，北京的城市管理綜合執法范圍涉及14個方面，“包括市容環境衛生、園林綠化、城市規劃、工商行政、公安交通、城市節水、停車管理、環境保護、施工現場、城市河湖、公用事業、導游業、市政、交通等”可見城管執法范圍主要在開放的街頭和社區空間，而針對的對象既包括無證攤販也包括人行道上亂停車輛的車主、室外不規范廣告的責任者等，在街頭環境下，為了盡快地達到整頓市容的目的，實現職能，與相對人、利益關系人等發生沖突的情況下，城管采取了暴力制止的行為，這便是大多數城管打人事件形成的原因。就城管本人而言，縱然可能受到情緒影響，但其出發點多為履行職能，“打人”是手段，而非目的。所以筆者認為，當判斷標準為城管個人的意思表示時，打人行為在大多數情況下都應判定為職務行為。

但是主觀說的標準因為全由行為人的內心意思為準，一般人難以從外部察覺，使得該標準事實依存于行為人，是一個不確定的標準。

2.客觀說

該說認為造成侵權的職務行為，只須在“形式”上認定即可。即只須在“外觀”上以及“社會一般觀念或認定”足以認為在執行職務即可，不必探查實質上該行為是否為執行職務。日本、法國、瑞士、德國等都傾向于采用此學說，大多數學者也認為我國的國家賠償法也是以此標準。在客觀說的區分前提下，并不是一個單一的標準，既然要以行為的外觀為準，即需結合時空標準、名義標準、目的標準等，不一而足。如果以客觀說去判斷城管打人行為的性質，則需要結合當時的一系列客觀表現進行綜合判斷，筆者即準備將城管打人與城管執法相結合，而對城管打人到底應該怎樣認定，應該由誰來承擔法律責任這一問題給出自己的觀點。

三、從法律行為到事實行為：城管執法與城管打人關系分析

（一）城管執法行為是典型的法律行為

“當法律行為與某人的行為有因果關系，它就有了影響，當行為按希望的方向而動，當對象遵守時，法律行為就被認為有效，許多法律行為不是這樣有效的，人們不予理睬或違反命令。”法律行為通過制裁、社會和內在價值對人們的服從意思起作用，法律行為能得到最有效的法律后果當然是在被執行人內在價值認同的前提下，即相對人、相關人認為這樣的法律行為是值得服從的，但是在城管執法時卻很少會有攤販主動服從管理，這既是因為城管這些年來在媒體報道和社會輿論中的負面形象所致，又包含有我國民眾自身素質的原因。而法律行為有效的第二層次原因是社會，同等地位人集團的影響更多時候同樣是表現為消極的狀態，城管的執法環境是一個開放的街頭環境，多數情況下都會有群眾圍觀的現象出現，圍觀群眾一多，群體互動也會產生心理激勵的作用。0所以在大多數情況下，城管打人都是出現在為確保法律行為有效性而采取的制裁方式上，而當這種制裁超過了可控范圍，就演變成了暴力行為，而“打人”就是對人的暴力。

（二）時空環境：城管執法到城管打人的介入因素

一個理想法治社會的城管執法是沒有城管受到阻撓，在法定授權范圍內依照法定程序行使行政處罰權，以查抄過程為例，需要攤販沒有對物品的查扣行動進行抵抗，沒有圍觀群眾群體心理的發酵，城管隊員將物品裝車、拉走，然后將攤販帶到執法車上開暫扣單，并讓其到城管隊接受處理。但是正如上文提到的，城管執法是在開放的環境中，隨時都會面臨攤販抵抗、圍觀群眾的壓力，加之一些城管隊員的不理性，隨時可能引發暴力沖突。這種暴力沖突也是我們的政府在設置城市綜合管理部門時應當預見的，政府相關的職能部門也可以通過改變執法手段、選拔高素質的執法人員、制定相應的制裁措施、普及法律知識而予以避免的。但城管打人的頻繁發生卻證明了這一介入因素并沒有被妥善地解決，這也為國家承擔相應的法律責任提供了依據。

（三）城管執法與城管打人的因果關系

需要明確的是，本文的城管打人當然不是城管故意挑釁、無緣由無目的地打人，而是因執法沖突導致的打人行為。筆者認為，在此種情況下，城管執法這一法律行為當介入了特定的時空因素而導致的打人行為，是與城管行使職權有因果關系的，正如有學者提到的一樣，“在不考慮管理因素下，單純的執法是單純的行使行政處罰權，處罰使執法人員與相對人的利益關系無法一致，城管的天職在此。要完成這種天職，在沒有制裁甚至沒有制裁威脅的情況下，用暴力無疑‘很好’，久而久之，暴力就會成為習慣，也會傳染。”。

由此，我們可以得出這樣一個結論，城管打人是城管在執法過程中在特定時空下所產生的一種事實行為，其與城管執法有著法律上的因果關系。

（四）法律責任：職務因素與個人因素考量

考慮到我國行政機關的實際執法狀況和人民的法律意識、二者地位的不對等性等因素，有一些學者提出，只要在國家工作人員的行為中，職務因素大于零皆可認定為職務行為，職務因素和個人因素的比例大小解決的只是國家在承擔賠償責任后是否需要對其工作人員行使追償權以及追償權的范圍問題。筆者認為這種觀點在對城管打人的法律性質分析中具有一定的參考性，至少在法律責任的承擔上是具有可行性的，從保護私權的角度出發，首先將城管因執法而引發的打人行為認定為職務行為，按照國家賠償法先行賠償，再由國家依據個人因素體現的大小向城管進行追償是最好的解決辦法。

篇9

摘 要： 臨時工，一個在法律意義上并不存在的用工形態，如今卻大量存在于多個行業，并引發“臨時工現象”。行政執法中臨時工普遍存在，究其原因有諸多方面，最根本的原因是近年來政府的社會管理能力不足，依靠大量臨時聘用人員協助社會管理。素質低下的執法人員不是在增加政府的執法力量，而是在瓦解法律的權威和減弱執法者的能力，因此不得聘用編制外的臨時工。政府通過簡政放權，將權力下放給市場和社會，緩解執法不力的壓力。

關鍵詞： 臨時工 行政執法

一、行政執法中的“臨時工現象”

2010年11月9日，河南中牟縣76歲的菜農張會全在賣紅薯時，被執法城管掀了菜攤，連連扇臉，后有關部門稱打人者為臨時工；2011年9月，江西修水縣一女子到派出所為孩子辦戶口，與戶政人員有所爭執，辦事女警竟然發怒拿起臺面資料砸向辦事居民。修水縣公安局回應，已將“發飆女警”蔣某予以辭退，蔣某為聘用人員，并非在編警察；2012年3月，溫州公交車司機撞死3人后逃逸，官方稱肇事者系臨時工；2013年5月31日，陜西延安市發生“城管跳腳踩商戶頭部”事件。延安市城管局回應，包括踩人城管在內的4人均為臨時聘用人員。另據《新京報》記者披露，延安市城市管理局參與一線執法的城管隊員超1/4是協管員，屬于臨時聘用人員。該市城管監察支隊目前正式在編人員139名，協管員55名。 2014年4月9日，福建馬尾亭江集貿市場，城管與一名攤販發生小沖突后，一名老人上前勸架，疑因遭到城管方面人員的毆打，當場不治身亡。馬尾區政府在微博通報中提到兩位傷人者的身份是該地區的“市容協管員”，而不是此前有媒體報道中提到的“城管人員”。 而“市容協管員”是政府聘任的臨時工，沒有編制。

臨時工，一個在法律意義上并不存在的用工形態，如今卻大量存在于多個行業，到處都是臨時工，并引發“臨時工現象”，中儲糧林甸糧庫幾萬噸糧食失火是臨時工監管不力，紅十字會向國企、老干部捐贈上萬輛自行車是臨時工，“中華脊梁”獎的活動文件是臨時工偽造的，暴力執法的是臨時工，上班打牌的是臨時工，違規申請保障房的是臨時工，強制拆遷的是臨時工。政府臨時工，指的是政府機關臨時聘任的人員，沒有編制。根據我國新勞動合同法，已經沒有了“臨時工”一說，法律規定用人單位與勞動者必須簽訂勞動合同，簽訂勞動合同的就是單位的正式員工。

政府雇傭臨時工作人員參與行政執法，臨時工們并不具有相關的專業知識、職業道德及執法能力，使得行政執法過程中存在大量違法違規行為，不僅損害了公民的人身財產全，而且使政府部門和公職人員公信力下降。政府雇傭臨時工對學歷沒有要求，以延安為例，城管部門的臨時工大多為初中畢業，少數為高中或以上學歷。多數部門在招聘時只要求初中、中專或高中以上學歷，沒有職業技能要求。部分臨時工入職后會為他們培訓相關的法律法規和執法程序，但多數入職后不進行正規進行培訓，工作僅憑經驗。政治工作、黨團學習、紀律教育等制度形同虛設，對于隨時可能遇到的暴力沖突，也沒有任何針對性的防御培訓。協管員的隊伍設置、人員招錄辭退、福利待遇、經費來源、法律責任都沒有明確的法律規范。這些制度上的不完善必然導致行政執法的不規范，引發一系列社會問題。

二、“臨時工現象”存在原因

行政執法中臨時工普遍存在，究其原因有諸多方面：首先，臨時工沒有編制，不用占編制名額，在編制滿額的情況下，各單位只好大量擴充編外人員和其他人員，不占編制單位也就不用承擔各種福利待遇；其次，臨時工的工資待遇較低，延安城管局臨時工每月910元，浙江2009年城管基本工資為900元，不解決住宿。但是臨時工的勞動強度卻很大，實際工作都由他們承擔；再次，臨時工入職和辭退更容易，程序更簡單，在職期間管理、培訓沒有嚴格要求。最根本的原因是近年來政府的社會管理能力不足，依靠大量臨時聘用人員協助社會管理。

改革開放以后，隨著經濟體制改革的深入，中國的經濟高速增長，這導致了城市在規模上的迅速擴張。近二十年來，中國各個城市的面積和人口都在成倍增長，流動人口大幅度增加。城市規模的擴張給政府的行政執法能力提出越來越高的要求。城市管理問題變得棘手。各地政府開始通過“社會公益性”崗位招聘輔執法人員，包括治安協管員、交通協管員、城管協管員等，但沒獨立執法權。再者，從上個世紀50年代到80年代開始，對社會公共事物的管理主要是通過黨政企三位一體的單位體制管理社會。這種黨政企三位一體下把整個社會都納入了有效的管理系統，地方政府本身的管理職能顯得多余而嚴重退化。但在改革開放后，政企分開，經濟單位不再承擔社會管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出來。上述兩個重大的社會變化導致中國地方政府社會管理能力無法跟上社會的發展，再加上我國進行政府機構改革，推進政府職能轉變，政府部門人員減少，而社會管理事務增多，政府部門沒有根據新形勢及時調整編制，使得執法人員短缺，各個地方政府才開始大量聘用編制外的臨時工作人員。①

但是，這種以降低標準和人員素質，擴大工作人員數量的方式，對提高政府公共管理能力不僅無益，而且有害。首先，政府的社會管理能力，尤其是行政執法能力的提高并不取決于數量的增加，而是取決于管理和執法人員的素質和能力。一個沒有經過正規教育和專業培訓的人員進入社會管理部門和執法部門，不僅很難嚴格按照法律和法規進行工作，而且這些人本身可能會成為違法的主角。其次，政府執法主要是憑借法律的權威，而不是靠人多勢眾。如果說，城市執法主要靠人多的力量，那么每個城市的城管部門再增加一倍或幾倍都無濟于事。因為一旦在執法過程中發生沖突，執法人員再多也只能在數量上居于少數。一個城市，一個地區，如果沒有樹立起法律的權威，政府人員再增加幾倍都無法有效管理。

對這些執法部門來說，聘用臨時工既解決了人手不足的問題，又節約了成本，一旦出了事，還可以直接推向前臺充當替罪羊，實在“美事”一樁。可是，對公眾來說，并不具有執法資格、只能協助執法的臨時工在不少地方成了執法主體，因為權力大責任輕，權責嚴重不對等造成他們輕視法律，肆意侵犯執法對象的權益，引起公眾的極大不滿。

三、關于政府“臨時工”的法律定位

1、臨時工的法律身份

臨時工的產生可以追溯到計劃經濟時代的固定工制度。1954年5月，勞動部《關于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動合同辦法》首次在國家文件中引進了臨時工的概念。1962年10月14日，國務院頒布《關于國營企業使用臨時職工的暫行規定》第一次對臨時工的使用管理作出規范。1965年，國務院的相關規定要求企業、事業單位積極推行兩種制度，少用固定工、多用臨時工。1989年10月5日，國務院頒布《全民所有制企業臨時工管理暫行規定》第一次對臨時工作出明確的法律定義，該規定第二條規定：“全民所有制企業招用的臨時工，是指使用期限不超過一年的臨時性、季節性用工。”即便是在國家鼓勵用人單位使用臨時工的計劃經濟時代，相關規定也并不否認臨時工是單位的職工。執法領域，公安、城管行業的“臨時工”群體始于改革開放初期。他們協助普通民警、城管執法人員，負責治安維護、交通管理、市容市貌維護等。

1995年實施的《勞動法》明確規定，對所有勞動者實行全員勞動合同制、同工同酬， 所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別，就企業而言“臨時工”的稱謂或用工形式已經過時。 《中華人民共和國勞動合同法》規定，今后國家機關、企事業單位用人必須簽定勞動合同，并給予相應的福利待遇。《勞動法》和《勞動合同法》并沒有把用人單位與勞動者的勞動關系以臨時工、正式工進行劃分，而是規定雙方都應簽訂有固定期限、無固定期限或完成一定工作為期限的勞動合同，就是說我國在法律意義上已沒有臨時工、正式工之分，只有合同期限長短之別。這標志著，從法律的層面上來說，“臨時工”概念早在1995年就退出了歷史舞臺，臨時工這個計劃經濟的產物就已經不復存在了。但事實上，“臨時工現象”仍然存在，大量的臨時聘用人員

2、臨時工的執法身份

雖然臨時工群體由于種種原因現實存在，但是他們并不具有執法主體的身份，不得參與行政執法。行政執法活動是行使國家行政權的活動，這就要求承擔行政執法活動的機關或組織，要具備相應的條件或資格并經國家有關機關的合法許可。按照我國《公務員法》，行政執法崗位早已實行定崗定編和逢進必考制度。要有執法權，必先有行政執法資格和身份；否則，就沒有行政執法權。在行政執法機關，“臨時工”本來就沒有合法身份和行政執法權。

按《行政強制法》第十七條：行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。該條表明，行政強制措施必須由行政機關內的具備執法資格的人員實施，并且不得委托其他人，按照行政機關的邏輯，臨時工們并不屬于行政機關的在編人員，那么臨時工并不能參與行政強制措施的執法任務。

《行政處罰法》第十五條：行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第十七條：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。第十八條：行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。第十五條、第十七條、第十八條的內容表明行政處罰只能由行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施，不再編制內的臨時工是不能實施行政處罰的，行政處罰即使委托也要委托符合條件的組織，而不是個人。

以上表明臨時工不能參與行政執法，將執法權委托給臨時工的做法是違反法律的。退一步講，即使臨時工參與了行政執法，相關部門也不能免除責任，不能因為是臨時聘任的人員就將違法行為和自己劃清界限，臨時工所在的部門也是要承擔責任的。臨時工參與執法代表的是行政機關，民眾相信，無論你是臨時工還是正式工，當你站在社會管理的第一線，你就代表政府形象，你行使的就是政府職能。根據我國《民法通則》第六十三條規定：公民、法人可以通過人實施民事法律行為。人在權限內，以被人的名義實施民事法律行為，被人對人的行為，承擔民事責任。《侵權責任法》第三十四條明確：用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任。所以說，就算是臨時工，只要參與執法，代表的就是單位法人主體，如果發生城管打人等暴力行為，不管是正式職工還是所謂的“臨時工”，單位都要承擔民事責任。

四、政府不應雇傭“臨時工”

十八屆三中全會精神中央宣講團成員、國務院法制辦副主任袁曙宏在日前公開發行的三中全會《決定》輔導讀本中撰文披露以下內容：土地征用、房屋拆遷、環境保護等引發糾紛甚至，往往由執法機關不按程序辦事或程序不規范造成。鑒于此，我國將全面清理行政執法人員，嚴禁未取得執法資格的人員執法，將履行行政執法職責的合同工、臨時工調離執法崗位。從法理上講，行政機關是權責統一的，行政權力既不得擅自放棄，也不能任意轉讓，聘用“臨時工”違背了現代行政精神。在現實層面上，招聘“臨時工”既容易導致權力尋租和某種灰色交易，也在權力外包過程中導致基層亂象叢生，還會助長相關單位和編制內人員的慵懶作風，更直接加劇了有關部門人員冗多、財政負擔過重，或者通過亂罰款、亂攤派、亂收費來供養“臨時工”。因此，廢除編制外的協管員制度勢在必行，因為素質低下的執法人員不是在增加政府的執法力量，而是在瓦解法律的權威和減弱執法者的能力。不僅如此，即使是編制內的公務員和事業編制的管理人員也需要大幅提高法律水平和執法能力。

那么不聘用臨時工作人員，政府無力管理社會的方方面面，很多基層工作由誰來承擔？長期以來，臨時工參與執法，是因為執法者“人手不足”，太多的事要做，而取得執法資格有著能力門檻與編制限制，于是，合同工、臨時工進行執法成為“中國式執法”的必然現象。簡政放權，“濃縮”執法范圍與空間，才是釜底抽薪之舉，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市場去做， 譬如園林綠化、市政設施維護等。“向市場放權，向社會讓權”，“強化宏觀調控，強化民生保障”當這些目標實行之后，“濃縮的都是精華”，有執法資格的人員去執法也就變得很輕松。

值得提醒的是，傳統的行政執法模式與習慣也要與時俱進，加快在依法行政框架下的行政執法改革與創新，由執法范圍的“量變”、執法人員的“量變”，引發執法功能走向更好地捍衛法律尊嚴、維護公民權利的“質變”。 （作者單位：中南財經政法大學）

篇10

一、存在問題及原因分析

在充分肯定成績的同時，我們也清醒地看到，城市管理執法工作在適應城市的發展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復雜的系統工程，需要各職能部門齊抓共管，協同作戰。在城市創建的目標下，遇有重大活動時,往往習慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內集中力量進行突擊整治，短期內能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協調配合、推諉扯皮少，市領導及相關單位也大力支持，一旦階段性創建任務完成，各職能部門各自為政,缺乏統攬機構來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發揮。城市管理點多面廣，尤其在現場、現行方面，管理重心太高，往往出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責任人之一的區（街辦）、社區、城中村（組），沒有管理城市的具體責任和壓力，因而不能很好地發揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節、斷鏈，城市管理網絡不健全。從我們調查的情況看，很多違章占道現象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協委員，為了個人或小團體利益，帶頭違規“種房”、違章占道經營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執法難度大。

1、執法手段單一。根據《行政處罰法》和部分行政法規的規定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執行。從我國目前法律、法規的規定來看，具有上述行政強制措施權的只能由法律設定，而且只有司法機關和工商、稅務、海關等少數行政機關可以實施。城市管理方面的法律、法規和規章設定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續監管措施，沒有賦予城管行政執法部門任何有效手段。

某年5月26日，某省十屆人大常委會第21次會議在審議《某省城市市容和環境衛生管理條例（建議表決稿）》時，專門就是否取消有關“暫扣物品”的相關條款進行單項表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經營的物品和裝盛器具”內容；而對違法行為的法律責任，僅設置了實施罰款和責令清理、改正的行政處罰措施。

現實的執法情況是，違章者對執法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責令清理、改正我不干。執法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機關處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執法效果不佳。目前，我市違反市容環境、秩序的違法行為出現以下特點。第一，普遍性。違法違章現象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態性。表現在時間上、空間上和性質上的不確定，沒有規律可以掌握，隨時隨地都有可能發生。第三，反復性。由于多種因素的影響，違法行為呈現出多發性、反復性和經常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執法人員窮與應付，疲于奔命。

3、執法人員安全無保障。近年來，我們加強了對執法人員的教育，要求執法人員決不能與群眾發生沖突，決不允許發生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發生。據不完全統計，20__年以來，我市就發生情節嚴重的暴力抗法15起。實際上全省乃至全國各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴重。由于城管執法機關自身缺乏強有力的強制手段，發生暴力抗法時，只能

向公安機關報案，公安機關由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實踐中，一些執法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創傷，造成在日常執法過程產生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀，無視執法人員，從而形成了“加大執法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執法效果可想而知。

（三）執法環境差。

1、違章行為當事人認識上有誤區。他們沒有意識到城市管理法規也是行政法規體系的組成內容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔法律責任。城管執法人員在執法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內心深處沒有認識到自己行為的違法性和社會危害性，導致不主動配合執法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理執法工作不理解，不配合。當執法人員對違法行為實施必要的處罰時，經常有一大幫圍觀群眾，出于“同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責執法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執法人員的執法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執法的社會氛圍。給城管執法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質不高。一些市民的環境衛生習慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責不自責，袖手旁觀而不身體力行。

二、對策建議

（一）積極探索城市管理長效機制。

1、成立城市管理委員會。有必要按照“統一指揮，條塊結合，部門負責，屬地管理”的原則，成立政府的非常設機構——城市管理委員會，具有更廣泛的包容性、協調性和動員性，是創建指揮部的常態化。由市長擔任主任，有關部門負責人為成員委員。在區、街道兩級參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負責人參加。委員會的辦事機構設在市、區城管局和街道城管科。委員會虛實結合，通過相應的規定，厘清各方面城市管理職責，將部門之間、行業之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關的橫向關系全面貫通；制定城市管理的目標計劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協調推進城市管理法規的覆蓋范圍；指導督促相關部門完善聯席會議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標考核和責任追究制度，形成運作高效、配合密切的城管執法聯動機制，從宏觀上、源頭上解決城管執法職責不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個有效的平臺。

2、組建城市管理行政執法局。按照“兩級政府，三級網絡”的模式，以及“統一指揮，分級管理，區街負責，交叉任職，雙重領導”的原則，市級設立城市管理行政執法局，與市城市管理局合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，相對集中城市管理領域的行政處罰權，歸并相關行政管理職能，使之具有統籌全市城市管理和執法的能力。

3、發揮街道、社區基層城市管理的重要作用。貫徹“統一領導，分級負責，條塊結合，以塊為主”的原則，推進城市管理工作重心下移，明確城區各街道辦事處為城市管理的主要責任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負責本轄區城市管理的組織實施和監督檢查。社區（居委會）、城中村村委會在街道辦事處的領導下，組建工作專班，切實負責本轄區的日常城市管理工作。各駐街單位也應按照確定的范圍和職責，承擔相應的城市管理任務。同時，將城市管理的責任履行情況，納入各區、街辦和市直各部門的年度工作責任目標考核體系，發揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執法保障機制。借鑒長沙、宜春等城市做法，在公安局內整合成立城市管理警察支隊，專門配合支持城管執法。其主要任務是把維護治安秩序與預防和處理暴力抗法結合進行，他們并不直接參與日常的城管執法，而是根據執法需要，派警察跟隨執法，發生暴力抗法時，由警察根據情況或當場處理，或帶離現場，或依法采取其他強制措施，以有效制止暴力抗法事件發生，震懾違法者，既提高執法效率，保障文明執法的效果，同時又能保證經營戶平等競爭，守法經營。在審判工作方面，城管執法機關有不少需要申請法院強制執行的案件，能否迅速有效的執行，直接關系行政處罰的權威與效果。同時，隨著城管執法工作的加強，所引發的行政訴訟案件也呈上升之勢，這些都需要法院的支持。可以建立一個協調機構，法院行政庭、執行局為主，統籌安排，簡化手續，加強城管執法案件的強制執行力度，并對城管執法機關進行執法指導，減少因執法行為不規范引發的行政訴訟案件，保障城管執法工作的順利開展。

（三）堅持疏堵結合

在市場經濟條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補衣服、賣早點等，很難根本杜絕。從事此類經營活動的人員和接受服務的對象，主要是進城務工農民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現階段城市發展水平及人們的經濟狀況出發，研究疏堵結合的長效管理辦法。可采取“三不”和“三分”的原則來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區分行業，區分區域和地點，區分時間進行規范管理和疏導。

1、區分行業：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補衣服等群眾生活需要的服務項目，開展“送市場、送方便”等活動，納入社區服務體系，由社區進行管理。對非法食品加工設攤，占道賣盒飯等則堅取締。

2、區分區域和地點：如在人口眾多，農貿市場不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地設置臨時性的農貿市場，引導游動攤販進場經營。在小區里適當設置一些小型公共廣告欄，疏導小廣告，減少管理工作量。

3、區分時間：針對早點、夜市等飲食攤群衛生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導管理的辦法，按照統一開市、閉市時間等“8個統一”的要求，對城區早點、夜市進行定點規范，既可兼顧困難群眾就業需求，方便市民生活，又可緩解執法人員與個體經營者的矛盾。

（四）營造良好輿論氛圍。一個國家法律化程度不僅取決于依法執法的力度，更主要通過國民的法律素質及守法自覺性來體現出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執法形象。需要城管執法人員進一步規范執法行為，倡導文明執法，不斷

加大執法宣傳力度，樹立城管執法新形象。