城管行政執法條例范文

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篇1

上海市城市管理行政執法條例全文第一章　總則

第一條　為加強城市管理行政執法工作，規范行政執法行為，提高行政執法效率和水平，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等有關法律、行政法規的規定，結合本市實際，制定本條例。

第二條　本條例適用于本市行政區域內的城市管理行政執法活動。

前款所稱的城市管理行政執法是指市和區、縣城市管理行政執法部門(以下簡稱城管執法部門)以及鄉、鎮人民政府依法相對集中行使有關行政管理部門在城市管理領域的全部或部分行政處罰權及相關的行政檢查權和行政強制權的行為。

第三條　市和區、縣人民政府應當加強對城市管理行政執法工作的領導。

市和區、縣以及鄉、鎮人民政府應當根據區域面積、人口數量、管理需求等狀況，合理配置城市管理行政執法人員(以下簡稱城管執法人員)和執法裝備，并將城市管理行政執法工作所需經費納入同級財政預算，保障城市管理行政執法部門依法履行職責。

第四條　市城管執法部門是本市城市管理行政執法工作的行政主管部門，負責本條例的組織實施。

區、縣城管執法部門負責本轄區內城市管理行政執法工作，并接受市城管執法部門的業務指導和監督。

區、縣城管執法部門應當在街道派駐城管執法機構，以區、縣城管執法部門的名義，具體負責本區域內的城市管理行政執法工作。街道辦事處應當組織協調城管執法機構在轄區內開展城市管理行政執法活動。

鄉、鎮人民政府負責本轄區內城市管理行政執法工作，其所屬城管執法機構以鄉、鎮人民政府名義，具體承擔本轄區內的城市管理行政執法工作，并接受區、縣城管執法部門的業務指導和監督。

市和區、縣城管執法部門根據需要可以在特定區域派駐城管執法機構，以市或區、縣城管執法部門的名義，具體負責本區域內的城市管理行政執法工作。

第五條　建設、交通、綠化市容、水務、環保、工商、房屋管理、規劃國土資源、公安、財政等行政管理部門按照各自職責，協同做好城市管理行政執法的相關工作。

第六條　城市管理行政執法工作遵循合法、公正、公開的原則，堅持以人為本，執法與教育、疏導、服務相結合，文明執法、規范執法，注重法律效果與社會效果的統一。

第七條　本市應當加強城市管理行政執法隊伍建設，完善執法制度和監督機制，促進執法水平的提高。

第八條　各級人民政府和相關行政管理部門以及廣播電臺、電視臺、報刊和互聯網站等新聞媒體應當加強城市管理法律法規的宣傳，增強市民自覺遵守城市管理規定的意識，營造社會共同維護城市管理秩序的氛圍。

第九條　城管執法人員依法執行職務，受法律保護。

公民、法人或者其他組織應當支持城管執法部門以及鄉、鎮人民政府的工作，協助城管執法人員依法行使職權。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當聽取公民、法人或者其他組織的意見，不斷改進和完善執法方式和方法。

第十條　對在實施城市管理行政執法活動中作出突出貢獻或者取得顯著成績的單位和個人，市和區、縣人民政府及有關部門可以予以表彰獎勵。

第二章　執法權限

第十一條　市和區、縣城管執法部門以及鄉、鎮人民政府實施城市管理行政執法的范圍包括:

(一)依據市容環境衛生管理方面法律、法規和規章的規定，對違反市容環境衛生管理的違法行為實施行政處罰。

(二)依據市政工程管理方面法律、法規和規章的規定，對違反非市管城市道路(含城鎮范圍內的公路)、橋梁及其附屬設施管理的違法行為實施行政處罰。

(三)依據綠化管理方面法律、法規和規章的規定，對除綠化建設外的違反綠化管理的違法行為實施行政處罰。

(四)依據水務管理方面法律、法規和規章的規定，對傾倒工業、農業、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便;清洗裝貯過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器;以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者構筑物等違反河道管理的違法行為實施行政處罰。

(五)依據環境保護管理方面法律、法規和規章的規定，對道路運輸、堆場作業、露天倉庫等產生揚塵，污染環境;單位未按照規定對裸露土地進行綠化或者鋪裝;任意傾倒或者在裝載、運輸過程中散落工業廢渣或者其他固體廢物;違反安裝空調器、冷卻設施的有關規定，影響環境和他人生活;未經批準或者未按批準要求從事夜間建筑施工，造成噪聲污染;露天焚燒秸稈、枯枝落葉等產生煙塵的物質，以及露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、垃圾、皮革等產生有毒有害、惡臭或強烈異味氣體的物質等不需要經過儀器測試即可判定的違法行為實施行政處罰。

(六)依據工商管理方面法律、法規和規章的規定，對占用道路無照經營或者非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為實施行政處罰。

(七)依據建設管理方面法律、法規和規章的規定，對損壞、擅自占用無障礙設施或者改變無障礙設施用途的違法行為實施行政處罰。

(八)依據城鄉規劃和物業管理方面的法律、法規和規章的規定，按照市人民政府確定的職責分工，對擅自搭建建筑物、構筑物的違法行為和物業管理區域內破壞房屋外貌的違法行為實施行政處罰。

(九)本市地方性法規和市政府規章規定由城管執法部門實施的其他行政處罰。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府按照前款規定實施行政執法的具體事項由市人民政府確定，并向社會公布。

第十二條　本市地方性法規或者政府規章可以對城市管理行政執法的范圍進行調整。

除前款規定外，其他任何單位和個人不得擅自變更城市管理行政執法的范圍。

第十三條　已由市和區、縣城管執法部門以及鄉、鎮人民政府依法行使的城市管理相對集中行政處罰權及相關的行政檢查權和行政強制權，有關行政管理部門不得再行使;有關行政管理部門履行的其他行政管理和監督職責，應當依法繼續履行。

第十四條　區、縣城管執法部門以及鄉、鎮人民政府負責本轄區內違法行為的查處。

管轄區域相鄰的區、縣城管執法部門對行政轄區接壤地區流動性違法行為的查處，可以約定共同管轄。共同管轄區域內發生的違法行為，由首先發現的城管執法部門查處。管轄權發生爭議的，由市城管執法部門指定管轄。

第十五條　市城管執法部門對區、縣城管執法部門未予查處的違法行為，應當責令其查處，也可以直接查處。

區、縣城管執法部門對鄉、鎮城管執法機構未予查處的違法行為，應當責令其查處，也可以直接查處。

市城管執法部門可以對社會影響重大的違法行為直接進行查處;必要時，也可以組織相關區、縣城管執法部門共同進行查處。

區、縣城管執法部門在開展重大執法行動時，可以對街道、鄉、鎮城管執法機構進行調動指揮。

第三章　執法規范

第十六條　城管執法人員實行全市統一招錄制度，公開考試、嚴格考察、擇優錄取。城管執法人員經法律知識和業務知識的統一培訓并考試合格具備行政執法資格的，方可取得行政執法證件。未取得行政執法證件的人員，不得從事行政執法活動。

城管執法人員從事行政執法活動，應當著統一識別服裝，佩帶統一標志標識，做到儀容嚴整、舉止端莊、語言文明、行為規范。

城管執法人員從事行政執法活動時，應當向當事人出示行政執法證件;除法律另有規定外，必須兩人以上共同進行。

第十七條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當建立和完善城管執法巡查機制，并可以利用城市網格化管理系統，及時發現、制止和查處違反城市管理法律、法規和規章規定的行為。

本市舉辦重大活動時，市城管執法部門可以組織區、縣城管執法部門進行集中巡查。

第十八條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府可以根據違法行為的性質和危害后果，采取不同的行政執法方式。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，對情節較輕或者危害后果能夠及時消除的，除法律、法規、規章規定直接給予行政處罰外，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當先對當事人進行教育、告誡、引導，并責令其改正;對拒不改正的，依法給予行政處罰。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

第十九條　城管執法人員在查處違法行為時，可以采取以下措施:

(一)依法進入發生違法行為的場所實施現場檢查，并制作檢查筆錄;

(二)以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現場取證;

(三)詢問案件當事人、證人，并制作詢問筆錄;

(四)查閱、調取、復印與違法行為有關的文件資料;

(五)法律、法規規定的其他措施。

城管執法人員、當事人、證人應當在筆錄上簽名或者蓋章。當事人拒絕簽名、蓋章或者不在現場的，應當由無利害關系的見證人簽名或者蓋章;無見證人的，城管執法人員應當注明情況。

第二十條　城管執法人員調查取證時，應當全面、客觀、公正，符合法定程序，不得以利誘、欺詐、脅迫、暴力等非法手段收集證據，不得偽造、隱匿證據。

通過非法手段獲取的證據不能作為認定違法事實的依據。

第二十一條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，可以依法扣押與違法行為有關的物品。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府實施扣押措施，應當遵守法律、法規規定的條件、程序和期限。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府實施扣押措施后，應當及時查清事實，在法定期限內作出處理決定。對于經調查核實沒有違法行為或者不再需要扣押的，應當解除扣押，返還物品。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，對違法事實清楚的，依法應當沒收的非法物品，予以沒收。城管執法部門以及鄉、鎮人民政府對依法沒收的非法物品，除依法應當予以銷毀的外，應當按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理，所得款項應當依照規定上繳國庫。

第二十二條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當妥善保管扣押物品，不得使用或者損毀，屬非法物品的，移送有關部門處理。

被扣押的物品易腐爛、變質的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當通知當事人在二日內到指定地點接受處理;逾期不接受處理的，可以在登記后拍賣、變賣;無法拍賣、變賣的，可以在留存證據后銷毀。

解除扣押后，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當通知當事人及時認領。當事人逾期不認領或者當事人難以查明的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當及時認領公告，自公告之日起六十日內無人認領的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府可以采取拍賣、變賣等方式妥善處置，拍賣、變賣所得款項應當依照規定上繳國庫。

第二十三條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府在行政執法活動中，對當事人棄留現場的物品，應當按照本條例第二十二條的規定處理。

第二十四條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府作出具體行政行為，應當告知當事人作出具體行政行為的事實、理由、依據，并告知當事人依法享有陳述、申辯、要求聽證以及申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

當事人進行陳述和申辯時提出的事實、理由或者證據成立的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當采納，不得因當事人申辯而加重處罰。對符合聽證條件的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當組織聽證。

第二十五條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當依照法律規定采用直接送達、留置送達、郵寄送達和公告送達等方式送達法律文書。采用公告送達的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府可以通過其政府網站和公告欄進行。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當向社會公布其網址和公告欄地址。

第二十六條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當建立違法行為舉報制度，并向社會公布全市統一的舉報電話及其他聯系方式。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府收到舉報后，應當及時核查，并在五個工作日內將核查情況告知舉報人;對不屬于本單位職責范圍的，應當向舉報人說明情況，并在三個工作日內移送有關部門處理。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當為舉報人保密。

第四章　執法協作

第二十七條　有關行政管理部門應當履行管理職責，與城管執法部門以及鄉、鎮人民政府加強協作，采取疏導措施，從源頭上預防和減少違法行為的發生。

第二十八條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府在執法活動中發現應當由有關行政管理部門處理的違法行為的，應當及時移送有關行政管理部門處理。有關行政管理部門在執法活動中發現應當由城管執法部門以及鄉、鎮人民政府處理的違法行為的，應當及時移送城管執法部門以及鄉、鎮人民政府處理。移送案件涉及的非法物品等相關物品應當一并移送。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府和有關行政管理部門無正當理由，不得拒絕接受移送的案件和相關物品，并應當在作出處理決定后，及時通報移送部門。

第二十九條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為需要向有關行政管理部門查詢有關資料的，有關行政管理部門應當依照相關法律、法規規定予以配合。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，需要有關行政管理部門認定違法行為和非法物品的，應當出具協助通知書。有關行政管理部門應當自收到協助通知書之日起十日內出具書面意見;如情況復雜需要延期的，應當以書面形式向城管執法部門以及鄉、鎮人民政府說明理由并明確答復期限。

第三十條　在城市管理中開展重大專項執法行動時，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府需要有關行政管理部門協助的，有關行政管理部門應當在職責范圍內依法協助;有關行政管理部門需要城管執法部門以及鄉、鎮人民政府協助的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當在職責范圍內依法協助。

第三十一條　公安機關與城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當建立協調配合機制。

公安機關應當依法保障城管執法部門以及鄉、鎮人民政府的行政執法活動，對阻礙城管執法人員依法執行職務的行為，應當及時制止;對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的行為，依法予以處罰;使用暴力、威脅等方法構成犯罪的，依法追究刑事責任。

區、縣公安機關應當確定專門力量、明確工作職責、完善聯勤聯動機制，在信息共享、聯合執法和案件移送等方面配合本區域內城管執法機構開展行政執法工作。

第三十二條　市和區、縣人民政府應當采取措施推動城管執法部門以及鄉、鎮人民政府和有關行政管理部門建立健全城市管理與執法信息共享機制，促進信息交流和資源共享。

城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當將實施行政處罰的情況和發現的問題通報有關行政管理部門，提出管理建議;有關行政管理部門應當將與城市管理行政執法有關的行政許可和監督管理信息及時通報城管執法部門以及鄉、鎮人民政府，保障城市管理行政執法工作的有效開展。

第三十三條　市和區、縣人民政府應當不斷加大城市管理行政執法科學技術的研發投入，推廣先進科學技術手段在調查取證、檢查檢測等方面的普及運用。

第五章　執法監督

第三十四條　市和區、縣人民政府應當加強對城市管理行政執法工作的監督，對城管執法部門以及鄉、鎮人民政府不依法履行職責的行為，應當責令其改正并追究行政責任。

第三十五條　市城管執法部門應當建立全市統一的執法培訓、崗位交流、督察考核、責任追究和評議考核等制度。

市和區、縣城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當落實行政執法責任制，加強執法隊伍規范化、制度化的建設和管理。評議考核不合格的城管執法人員，不得從事行政執法工作。

市城管執法部門對區、縣城管執法部門及其執法人員發生的情節嚴重、社會影響較大的違法違紀行為，可以向區、縣人民政府提出查處建議。

區、縣城管執法部門對鄉、鎮城管執法機構及其執法人員發生的情節嚴重、社會影響較大的違法違紀行為，可以向鄉、鎮人民政府提出查處建議。

第三十六條　有關行政管理部門發現城管執法部門以及鄉、鎮人民政府有違法執法行為的，可以向其提出書面建議。城管執法部門以及鄉、鎮人民政府收到書面建議后，應當及時調查核實;情況屬實的，應當予以糾正并告知有關行政管理部門。

第三十七條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當將城管執法職責范圍、執法依據、執法程序以及監督電話等事項向社會公開，接受社會監督。

公民、法人和其他組織發現城管執法人員有違法執法行為或者行政不作為的，可以向城管執法人員所在單位、上級主管部門或者監察部門檢舉、控告。接到檢舉、控告的部門應當按照法定權限及時核實處理，并及時反饋處理意見。

第三十八條　市和區、縣城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當定期對本單位的行政執法情況組織社會評議;有關部門對城管執法部門以及鄉、鎮人民政府的行政執法情況組織社會評議的，城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當予以配合。評議結果應當向社會公開。

區、縣城管執法部門應當加強對街道、鄉、鎮城管執法工作的監督檢查，組織評議，并將評議結果報告區、縣人民政府，作為街道辦事處和鄉、鎮人民政府績效考核的依據。

第六章　法律責任

第三十九條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府及其執法人員有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位、上級主管部門或者監察部門依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任:

(一)對發現的違法行為不依法查處，情節嚴重的;

(二)超越職權或者違反法定程序執法，情節嚴重的;

(三)擅自變更已經作出的行政處罰決定的;

(四)使用暴力、威脅等手段執法的;

(五)故意損壞或者擅自銷毀當事人財物的;

(六)截留、私分罰款或者扣押的財物的，以及使用扣押的財物的;

(七)索取或者收受他人財物的;

(八)其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的行為。

第四十條　有關行政管理部門違反本條例的規定，拒不履行執法協作職責的，由本級人民政府或者上級主管部門責令改正，通報批評;情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第四十一條　城管執法部門以及鄉、鎮人民政府及其執法人員違法行使職權，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，應當依法承擔賠償責任。

第七章　附則

第四十二條　本條例自20xx年7月15日起施行。

城市管理行政執法大隊的職責1、貫徹實施有關城市管理方面的法律、法規及規章，治理和維護城市管理秩序。

2、組織起草有關城市管理綜合行政執法方面的地方性法規、規章草案，研究提出完善城市管理綜合行政執法體制的意見和措施。

3、負責城管監察行政執法的指導、統籌協調和組織調度工作。

4、負責城管監察行政執法隊伍的監督和考核工作。

5、負責市政設施、城市公用、城市節水和停車場管理中的專業性行政執法工作;負責城管監察隊伍行政執法中跨區域和領導交辦的重大案件的查處工作。

6、負責城管監察行政執法系統的組織建設、作風建設、隊伍建設以及廉政勤政建設工作。

篇2

目前沒有對先行登記保存與行政強制措施的范圍作明確的規定，學界也存在著爭議。有學者認為先行登記保存屬于行政強制措施范圍之內的，是行政強制措施的一種，因為兩者在屬性方式上具有相同性。筆者認為先行登記保存與行政強制措施是存在區別差異的，雖然在某些層面上也出現了交叉的區域，但是兩者并不具有從屬性，不能混為一談，或者是說在兩者之間不能簡單地畫上等號。本文以城市管理行政執法為背景，談談兩者的聯系與區別。

一、適用情形不同

《行政處罰法》與《行政強制法》分別對先行登記保存和行政強制措施作了規定。《行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。

《行政強制法》第二條規定，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。城管執法工作中以對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制為主。

通過以上條文可以看出，先行登記保存從法律性質層面來說，它是行政處罰程序的組成部分，是一種證據收集的主要手段之一，是保證證據不被滅失或流失的一種重要措施。行政強制措施的定義對比先行登記保存，除“防止證據損毀”近似外，其適用更為廣泛，還包括了制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等情形。它是行政機關直接作用于當事人財物上的強制力，比如說扣押。而先行登記保存只是登記保存的行為，體現不出強制力的存在。

二、適用對象不同

城市管理行政執法事件中采取行政強制措施主要是扣押，即對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制，其實施對象是財物。而先行登記保存的實施對象是證據，要成立證據，必須要符合關聯性、合法性、有效性三個基本特征。雖然現實中許多證據也是通過財物的形式表現出來，但財物卻不是證據的唯一的表現形式。《行政訴訟法》第三十一條規定，證據的表現形式有書證、物證、視聽材料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄。許多與當事人違法行為相關的財物如運輸工具等未必可以作為證據，而很多證據如未取得瓶裝燃氣許可證進行燃氣經營案件中的送貨單等書證就不是以財物的形式呈現。因此兩者不是包含與被包含的關系，在實踐中確有交集但并非完全重合。換句話說，先行登記保存的對象并不一定能成為扣押的對象。

三、控制方式

在《行政強制法》第九條中明確列舉的行政強制措施種類中并不包括先行登記保存，雖然第五項出現了“其他行政強制措施”的兜底條款，但是顯然，將先行登記保存納入兜底條款中的范圍會顯得比較牽強。因為行政強制措施強調的“強制”二字，在一定程度上體現了國家強制力保障效應，同時采取行政強制措施最后實現了對涉案財物暫時性控制的效果，就如上文所述的是對公民、法人或者其他組織的財物實施了暫時性的控制行為，要充分體現“控制”一詞在條文中的存在價值。

而在先行登記保存中，行政機關只是一個登記保存的行為，并未通過行政威懾方式對涉案的證據采取控制約束行為，也沒有實現對證據的暫時性控制。

四、行為性質不同

根據條文規定可以看出，先行登記保存與抽樣取證是并列存在的，是屬于收集證據的方法的一種，行使先行登記保存證據只是行政機關在行政處罰過程中所采取的一種取證手段，只是行政處罰這一具體行政行為中的一個環節，是整體與部分的關系，而不具有個體性和獨立性。可以說先行登記保存僅是一個行政事實行為，尚不足以構成具體行政行為，因此先行登記保存不具有獨立的可訴性。

而行政強制措施是獨立的限權性具體行政行為，是具有可訴性的。《行政復議法》第六條第二項和《行政訴訟法》第十一條第二項明確規定：公民、法人、其他組織對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的，可以提起行政復議或行政訴訟。《行政強制法》第八條也有規定有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

五、期限不同

《行政處罰法》中明確規定采取了先行登記保存措施后，應當在七日內及時作出處理決定，但此處的處理決定是針對保存證據的行為而言的，而不是對整個行政處罰作出決定。因此當期限滿七日后，先行登記保存措施自動解除。法條中沒有對先行登記保存設置延期規定，換句話說，先行登記保存的期限不具有可延性。而行政強制措施在符合法定條件的情況下可以延長時限。如平時工作中經常采取的扣押措施，一般不得超過三十日，但是情況復雜的，可以經過行政機關負責人的批準延長期限，但是延長的期限不得超過三十日，當然法律、行政法規另有規定的除外。

談到期限，筆者對先行登記保存的七日的法定時間的合理性有一些看法，認為這七日法定時間的設定存在一定的不合理性。根據執法工作實踐來看，有些行政處罰的案件，這七日期限完全不能滿足行政處罰操作程序的要求。如行政處罰過程中，有待送檢的需要通過第三方進行某方面專業的事實認定，由于受到這七日法定時間的限制，即行政機關在查處這類案件時受到行政處罰程序規范的約束，因此不能有效地查處違法案件。而在實際執法中，比如在查處排放的污水水質不符合國家有關標準的案件中，要通過檢測來確定排放的污水水質是否符合國家有關標準，這項工作的進行，城管執法機關自身并不具備資質，因此肯定要委托第三方專門機構進行該項檢測。所以說對于此類案件，讓行政機關七日內做出處理決定不符合客觀實際。這是一個比較現實的問題，因此先行登記保存的期限設定應該根據現實執法情況更加合理的區別對待。

篇3

一、什么是違法建設：

（一）違法建筑，是指未經規劃土地主管部門批準，未領取建設工程規劃許可證或臨時建設工程許可證，擅自建筑的建筑物和構筑物。違法建筑包括：

1、占用已規劃為公共場所、公共設施用地或公共綠化用地的建筑；

2、不按批準的設計圖紙施工的建筑；

3、擅自改建、加建的建筑；

4、農村經濟組織的非農業用地或村民自用宅基地非法轉讓興建的建筑；特區內城市化的居民委員會或股份合作公司的非農業用地非法轉讓興建的建筑；

5、農村經濟組織的非農業用地或村民自用宅基地違反城市規劃或超過市政府規定標準的建筑；

6、擅自改變工業廠房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；（七）逾期未拆除的臨時建筑；

7、違反法律、法規有關規定的其它建筑。

（二）違法建筑之種類

違法建筑之種類，可以從不同的角度用不同的方法、標準可以對違法建筑作出不同的分類。

1、以所違反的法律性質為標準，可以將違法建筑分為違反土地管理法類型的違法建筑和違反規劃法類型的違法建筑。違反土地管理法類型的違法建筑，是指違反土地管理法律、法規的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結構來看，主要是指其平面上未經有權審批的土地管理部門批準或超過批準的范圍的情形，應有土地管理部門依照土地管理法律、法規的規定予以處罰。違反規劃法類型的違法建筑，是指違反規劃法律、法規的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結構來看，主要是指其立體結構上未經有權審批的規劃管理部門的批準或超出批準的范圍的情形，應有規劃行政主管部門依照規劃法律、法規予以查處。此項職能是由《中華人民共和國城鄉規劃法》予以確定的，但根據國務院法制辦公室關于在江西九江市開展相對集中處罰權試點工作的復函精神，九江市城市管理行政執法局行使城市管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，此項職能應由九江市城市管理行政執法局履行。

當然，作這種分類并非絕對，事實上存在著既違反土地管理法又同時違反規劃法的復合型違法建筑。從理論上講，對于這種復合型違法建筑在查處時，土地管理部門和規劃行政主管部門均有權查處，既可以單獨查處，也可以聯合查處，但對于同一違法狀態一般來講應避免重復查處的情況發生。

2、以違法建筑存在的地域為標準，可以將違法建筑分為城市（區）違法建筑和鄉村違法建筑。所謂城市（區）違法建筑是指建筑于城市規劃區內的違法建筑。這類違法建筑由于位于人口相對稠密的城區，往往表現出以下特點：以違法搭建即臨時性建筑物、構筑物為主，主要影響城市市容（當然也就影響城市規劃）；發現比較容易，因為城區內人員流動相對比較頻繁，城市管理隊伍比較充足；但是，由于城管隊伍的組建較遲（主要組建于上個世紀末，05年市三區就集中開展了大規模的綜合整治工作，做到了還路于民），歷史遺留問題較多。所謂鄉村違法建筑是指建筑于廣大農村地區的違法建筑，這類違法建筑的特點是：以固定的違法建筑為主，主要是違反土地管理法律，但違反規劃法律的情形也已出現并呈增多趨勢；由于執法力量比較薄弱，發現往往較遲，查處工作比較被動。當然，作這種分類主要意義在于可以明確執法、管理工作的重點，但實際上隨著我市城市化建設進程的加快，正在大量地出現雖已列入城市規劃區但實際上在發展程度上仍屬于農村的地區，即城中村的問題，在這類地區違法建筑的存在仍呈現出鄉村違法建筑的特點。

3、以違法建筑是否已實際建成為標準，可分為已建成違法建筑和在建違法建筑。這里，對于“已實際建成”的標準可能會有不同的認識，一般認為，違法建筑已完成結頂即為建成，并不要求完成違法建筑的裝飾工程。作這種分類在《中華人民共和國城市規劃法》執行期間其意義重大，因為發現時違法建筑是否建成直接關系到處罰措施的選擇。如果行政執法機關在發現違法的情形時，違法建筑已實際建成，則只能依法作出相應的處罰決定，而不能直接采取相應的強制措施，法律將對已建成的違法建筑采取強制措施如的權力賦予法院。如果行政執法機關在發現違法的情形時，違法建筑尚未建成則相關的法律、法規賦予行政執法機關一定的采取強制措施的權力。當然自《城鄉規劃法》頒布實施以來，在查處違法建筑時此類法律上的強制制約問題已經解決，《城鄉規劃法》第六十八條規定：城鄉規劃主管部門作出停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、等措施。這里的“有關部門”，是指具有執法權的部門。

對違法建筑還可以其他標準作進一步的分類，如以違法建筑本身的物理結構為標準，可分為固定違法建筑和臨時性違法建筑；以違法建筑的實際用途為標準，可分為生活型違法建筑、生產型違法建筑、經營型違法建筑和其他類型違法建筑（如用于飼養信鴿的鴿棚）；以違法建筑所有人即違法主體的戶籍為標準，可分為當地居民所有的違法建筑和外地人所有的違法建筑；以事先是否經過審批為標準，可分未經審批之違法建筑、申而未準之違法建筑及超過審限之違法建筑，等等。但每一種分類可能都有一定的意義，都會對具體查處產生一定的影響。

二、違法建筑之違法構成

1、違法建筑之主體。一般來說，當指違法建筑之所有人。然而，社會生活之實際表明，違法建筑之所有人往往并非個體之自然人，而是以家庭為表現形式的特定之自然人集合即所有家庭成員。那么，是否所有的家庭成員均為違法建筑之違法主體呢？答案當然是否定的。因為，違法建筑之違法行為在性質上屬于行政違法行為，而行政違法行為的主體一般來說只能是成年人（包括年滿16周歲且已獨立生活之人），未成年人不能成為行政違法的主體，所以可以且應該排除家庭成員中的未成年人。同時，根據一般家庭的實際情況，建筑主要應由戶主決定并具體組織實施的，家庭中的戶主相當于法人組織中的法定代表人。所以，我們在查處此類違法建筑過程中應盡可能地將戶主列為違法主體。送達有關法律文書時，應當在這方面加以注意。

只將戶主列為違法主體本身并不意味著其他成年家庭成員就不是違法之主體，相應的行政處罰之法律后果應該由家庭成員共同來承擔，如罰款應由家庭共同財產來承擔，而不能由戶主個人之財產來獨立承擔。同時，家庭成年成員（主要應該是共同生活的）中，如果有機關工作人員則即使其不是戶主也應在承擔相應的法律責任之后，還應承擔相應的行政責任，如由所在單位作出相應的行政或黨紀處分。

2、違法建筑之主觀方面。很顯然，違法建筑作為一種行政違法行為在主觀方面只能由故意構成，且這種故意主要表現為直接故意，但也存在間接故意之情形，如非戶主家庭成員之違法可能出現放任違法，但這種間接故意仍然應承擔與直接故意相同的法律責任，也即并不能因某家庭成員系“放任”違法建筑而可以不共同承擔責任。

在違法建筑之主觀方面，有必要作進一步分析的乃違法之動機。動機雖然不影響違法建筑之構成，但應該成為在具體處罰時予以考慮的一個因素。有的違法建筑主體，系出于解決居住的實際困難而建筑；有的系出于解決謀生而建筑，如殘疾人臨時搭建為設攤；有的系出于個人愛好且帶有一定公益性而搭建，如信鴿協會會員為飼養信鴿而搭建；有的是符合條件卻受不了相關人員的拖沓甚至刁難而違法建筑；而有的則主要是因為從事或擴大經營而建筑，有的則主要是為了享受而建筑，等等。顯然，前幾種動機在一般人來看均屬“情有可原”，而后二種情形則一般均屬不符合條件，屬違法故意比較明顯且惡劣。在對違法建筑進行具體查處時，有必要區別不同的動機采取不同的方法和措施，比如對于“情有可愿”的應在法定范圍內盡量選擇較輕的處罰措施，給予適當更為合理的寬容期限，而對于違法動機純屬無理甚至惡劣的則應相對給予較重之處罰，采取的強制力度可以適當大一些，以體現執法之威嚴。

3、違法建筑所侵犯之客體。一般認為，違法建筑侵害的客體可分為三種，一是侵害了國家的土地管理制度，二是侵害了國家對城市或農村的規劃管理制度，三是既侵害了土地管理制度同時又侵害了城市、農村的規劃管理制度。當然，違法建筑可能還同時侵害了相鄰關系，但這不是違法建筑所主要客體。

4、違法建筑之客觀方面。簡單地講，違法建筑之客觀方面是指違法主體實施了未經土地管理部門、規劃管理部門之審批或超出范圍故意實施違法建筑的行為并實際地使所建造之建筑物、構筑物處于違法狀態。每一個違法建筑行為都會有各不相同的客觀方面，這里對“違反規劃”作一些適當的分析。

社會生活的實際決定，任何一份標準的城市規劃或村鎮規劃都不可能對規劃范圍內的每一幢（棟）建筑物都作出具體明確的規劃說明，一般來說規劃只能明確一些大的原則，如功能區之設置、公用設施之布置、道路之布局等等，而每一幢（棟）具體的建筑是否影響規劃則不一定能在城市規劃或村鎮規劃中找出十分充足的理由。為此，實際部門有人提出未經審批的建筑物、構筑物一律視為“違反規劃”，與審批內容不相符的也一律視為“違反規劃”。應該說這種觀點有其合理性、可操作性，但我認為首先，《城鄉規劃法》及其相關的法規、條例中均沒有“違反規劃”之說法，《而城市規劃法》只有“影響規劃”和“嚴重影響規劃”之說，《城鄉規劃法》對此進行重新表述，更加科學和規范。第六十四條規定，尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，限期改正，關處罰款，無法采取措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處罰款。違法建筑之四個構成要件是一個統一的整體，只有當某行為同時具備這四個要件時我們才可以說這個行為構成了違法建筑（行為）。

三、違法建筑查處中的問題分析

對于違法建筑的查處或者說違法建筑之整治，目前來看主要由政府部門中的土地管理部門和規劃行政主管部門實施。這項工作關系到土地資源的科學、合理化利用，關系到城市化進程的推進，也關系到一個城市、一個地區的社會、經濟、文化等各方面綜合發展的水平，也關系到和諧社會、小康社會的建設，對此予以充分地重視實有其內在的、迫切的現實需要。但是，我們在實際操作中，存在的問題仍然不少。

1、行政執法存在明顯的不公平性。“法律面前人人平等”是我國憲法所確定的一個立法、執法、司法的基本原則，這一原則應適用于所有立法、執法和司法活動，對此是眾所周知的，行政執法自然也不能例外。法律面前人人平等，貫徹到具體執法實踐應該說主要是對同樣的情況應給予同樣的法律評價，不能區別對待。然而，在對于違法建筑的查處過程中，我們發現經常出現執法中的不公平現象。比如，對于毗連的違法建筑群中，只查處其中的一處；在一個相對比較狹小的范圍內同時出現的違法建筑，部分被查處而另一部分卻被“視而不見”；同樣的違法狀況，有的被處以拆除甚至沒收，而有的只是相對比較輕微的罰款；基本同樣的情況，有的被批準了，有的被沒有理由地長期擱置沒有答復。九江市城市規劃區范圍內存在大量此類問題，如05年廬山區政府拆除潯南大道周邊大量的違法建筑，但也仍存在大量的違法建筑，給以后拆遷工作增加了非常大的工作困難。開發區拆除九瑞大橋下兩幢違章建筑，業主就投訴相關部門執法不公。

3、對違法建筑的具體處罰缺乏可操作性。相關法律、法規所設置的處罰措施都有其相應的適用對象，對具體處罰措施的選擇應該注意把握其可操作性。在對違法建筑的處罰中，問題最為突出的是對“拆除”措施的采用。客觀地講，“拆除”是一種在法律上恢復原狀，使違法建筑恢復到原有的合法狀態最為有效的方法，但在實際操作中“拆除”并非始終都是合適的。對于過去違法建筑所使用的材料相對比較簡單的情形或者一般的違法搭建，拆除無疑是可行的，但對于目前經常出現的大量使用鋼筋混凝土結構違法建筑來講，拆除就越來越顯得不適宜了。比如，某份處罰決定要求對某鋼筋混凝土結構的別墅式建筑拆除其超高的1.2米頂部，如何執行？且不說這種“拆除”須有非常高的技術要求（否則實際操作中會有很大的技術風險），而且作為一個整體的建筑物拆除其上部必然會對下部造成損害，那么，對于這種損害具體執行部門就有承擔賠償的風險。如姚家洼一家農房，違章加層，部分違章，市執法局配合街道拆除兩次，但難度非常大。當事人對執法部門的工作不滿意，目前仍在反復投訴。對于拆除目前經常出現的建造得非常考究的建筑物之一部分，畢竟不是切菜，具體承擔強制執行的相關部門并不具備應有的技術力量。其實，從目前的科技發展水平來看，要對其他部分不能損害地拆除部分違法建筑，其執行（即拆除）的成本明顯過于龐大。所以，我們認為，對于那種拆除整體違法建筑中的緊密相連部分的處罰屬于“執行不能”。作為建筑物是一個物理意義上的整體，一旦出現超審批范圍，就可視其整體為違法建筑，如必須拆除則其范圍應及于整體之全部，當然，作為執法部門來說，關鍵或者說應將主要的精力放在及時監管之上，應避免在違法建筑整體完工之后才卻查處，因為建筑物越考究其建設所需的時間也越長，給執法部門提供的查處時間也越長，應該有可能在其整體完工之前就著手查處，在未完工之前拆除顯然更為合適且執法成本較低。

4、具體處罰欠缺合理性。行政執法部門的同志往往認為合理性是一個抽象的概念，在具體中無法把握，但行政執法中的合理性其實也是為行政法律所明確要求的，我國行政訴訟法在規定法院對于行政具體行為的審查標準中就明確包括合理性的要求，同理，對于非訴行政執行案件的審查也應包括合理性之審查，對于確屬不合理的法院可以依法裁定不予執行。相當一部分違法建筑之出現有其內在的客觀原因，這些原因包括行政許可部門工作的過錯或瑕疵，如當事人符合報批條件但審批部門工作不及時導致未批先建；歷史原因，長期以來行政部門對于客觀存在的違法、違規建筑未予查處，以至類似情況得以蔓延；生活原因，有的違法建筑主體確有特殊困難需要搭建，且其搭建影響其生活關系至巨，對此類情形應先在設法幫助其適當解決生活之出路后再行拆除為妥，等等。總之，涉及合理性問題的情形，我們認為應盡量在執法中體現執法為民的觀念，努力幫助相關當事人解決實際困難的前提下再來的嚴肅性，也即執法必須同時考慮維護政府和黨的形象。

四、違法建筑整治中應予注意把握的幾個問題

1、區別對待，將查處的重點放在新出現的違法建筑。從目前城市規劃區內的實際情況來看，違法建筑存在的面仍然很廣，大量歷史遺留下來的違法建筑一下子全面查處不利于當地的社會穩定。所以，應采取區別對待的辦法并將查處之重點放在新出現的違法建筑，這雖然會在一定程度上影響執法的公平性，但這是一種從實際情況出發的執法政策之選擇，有其合理性。

2、把握合理性。面對大量存在的違法建筑由于執法的力量、成本，我們不可能一蹴而就，只能有步驟、分階段地逐步整治，在這一過程中應努力把握好合理性。主要是指對于同樣的情況應努力給予同樣的法律評價，具體操作中對于同時發生并發現的違法建筑應基本同時地予以查處，在一個相對比較接近的小范圍內（如物理結構上毗連，目力所及的范圍）幾處違法建筑應考慮同時查處。當然，在實際查處中確有理由的可以例外，但這種例外必須屬少數甚至極少數且這種理由應為普通人所能普遍接受（06年開發區在組織對茅山頭號墾殖場三分場范圍內的違章建筑時就出現此類總問題）。