我國行政立法研究論文

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法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方規章，共同構成了在憲法統領下的統一的中國社會主義法律體系。其中制定行政法規和行政規章（包括國務院部門規章和地方政府規章）的活動合稱為行政立法。改革開放22年來，我國行政立法得到了迅猛發展。據統計，截至1999年底，國務院制定的行政法規846件，國務院各部門和有規章制定權的地方人民政府制定規章30000多件。數量如此龐大的行政立法調整的社會關系非常廣泛，涉及國防、外交、公安、海關、司法行政、財政、稅收、審計、勞動、人事、金融、保險、民商、對外貿易、郵電、教育、城鄉建設、科學、文化、衛生、民政、環保、監察、民族事務和計劃生育等各個領域和各個方面，行政立法已經成為我國立法的重要組成部分。

但是，我國行政立法在取得突出成就的同時，也暴露出諸多缺陷，如權限劃分不明確，程序規定不完備，監督機制不健全等。2000年3月15日經第九屆全國人民代表大會第三次會議審議通過、并于2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），對我國行政立法的一些基本制度作了明確規定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。本文擬以《立法法》為依據，對我國行政立法的新發展進行較為全面的闡述。

一、我國行政立法的權限范圍

我國享有行政立法權的主體包括國務院，國務院各部門，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區所在地的市人民政府，經濟特區所在地的市人民政府，以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規與法律之間的制定權限劃分、行政法規與部門規章之間的制定權限劃分、行政法規與地方性法規之間的制定權限劃分、地方性法規與地方規章之間的制定權限劃分、部門規章與地方規章之間的制定權限劃分，都沒有明確的法律規定，從而導致多頭立法、部門爭權、內容沖突的情形時有發生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權限作出了統一規定。

（一）明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，限定了行政立法權的范圍

《立法法》在制定時，借鑒了國外關于法律保留的原則和理論，在第8條明確規定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。根據第8條的規定，對于上列事項，尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權。

（二）明確規定了國務院制定行政法規的權限范圍

根據《憲法》第89條規定，國務院根據憲法和法律制定行政法規。在《立法法》制定以前，對于如何準確理解憲法規定的“根據”原則，存在“職權說”和“依據說”兩種不同意見。“職權說”認為，國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內，根據實際需要制定行政法規；因為制定行政法規是國務院行使行政管理職權的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規定由法律調整的事項，國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規來行使職權。“依據說”則認為，國務院制定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權，否則不能制定行政法規；因為制定行政法規不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式。“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權說”是國務院制定行政法規的主導思想，在20多年的立法實踐中，國務院依據職權制定了大量的行政法規；另一方面，“依據說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。

為了明確國務院制定行政法規的權限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院制定行政法規的權限范圍內作了詳細規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”根據第56條的規定，再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規定，應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點，即原則上屬于國務院行政管理職權的事項，國務院均可以自主制定行政法規，而不需要必須有明確的法律依據，也不需要有法律的具體授權；同時，《立法法》對此又作了一定的限制，即有關全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項，即使國務院具有行政管理職權，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規。

改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定，這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，并借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規則作了如下規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”應當指出的是，《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在制定的法律中專設一條規定國務院可以就有關問題制定行政法規，如《票據法》授權國務院制定票據管理的具體規定，《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規定了部門規章的制定主體及其權限范圍

在《立法法》制定以前，對于國務院哪些部門可以制定規章存在較大爭議，爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規章。憲法第90條規定：“各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，命令、指示和規章。”《國務院組織法》第10條對此作了進一步的規定。憲法和《國務院組織法》都只規定國務院的部委可以制定規章，沒有規定國務院直屬機構可以制定規章。因此，有人認為國務院直屬機構沒有權力制定規章。但是，由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執法任務，了大量的規范性文件，因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規章制定權；而且如果單純從法律字面上來理解享有規章制定權的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務院的組成部門）也不具有這項權力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規章制定權的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務院直屬機構根據一定程序制定的規范性文件，一直都被賦予規章的法律地位。因此，為了正式明確國務院直屬機構的立法地位，《立法法》第71條第1款規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”

在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關于“根據”一詞的不同理解，在部門規章的制定權限上同樣發生了“依據說”和“職權說”之爭。《立法法》第71條第2款規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”因此，部門規章必須在法律、國務院的行政法規、決定或命令規定的事項范圍內制定，這與國務院可以自主制定行政法規的權限有很大不同。另外尚須注意的是，根據第71條第1款規定，部門規章只能在本部門的權限范圍內制定，而不能超出其權限范圍；根據第72條規定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

（四）明確規定了地方規章的制定主體及其權限范圍

1982憲法沒有對地方規章作出規定，后來在修改地方組織法時根據地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關地方政府制定規章的權力。該法第60條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章；省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規、省、自治區的地方性法規，制定規章。2000年《立法法》又將經濟特區所在地的市納入到地方規章的制定主體中來。

在《立法法》制定之前，地方規章的制定權限也有“依據說”與“職權說”之爭，而根據《立法法》第73條第2款的規定，規章的制定權限及于下列事項：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬于本行政區域內的具體行政管理事項。這顯然與國務院各部門、直屬機構只能制定執行性規章的權限有明顯不同。

二、我國行政立法的基本程序和監督機制

在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規定。我國第一部較為統一的行政立法程序規定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳的《行政法規制定程序暫行條例》。該條例規定了國務院制定行政法規的基本程序，但它所規范的事項僅限于國務院制定的行政法規以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領域。此外，1990年國務院的《法規、規章備案規定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統一規定。國務院各部門和有關地方政府在制定規章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規章制定程序作出了專門規定；但從總體上，規章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規章；有的部門和地方則對通過的規章秘而不宣，只發通知“內部掌握”。由于《立法法》所規范的立法程序主要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統一規范的現狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規的程序也作了基本規定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。

《立法法》對制定行政法規主要規定了以下6項程序：（1）立項和起草。《立法法》第57條規定，“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”（2）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（3）法規草案的審查。《立法法》第59條規定：“行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。”（4）決定。《立法法》第60條規定：“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”（5）公布。《立法法》第61條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62條第1款規定：“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”

對制定行政規章的程序，《立法法》第74條規定，行政規章的制定程序，由國務院參照《立法法》關于行政法規制定程序的規定另行制定，《立法法》僅對規章的決定、公布和刊登程序作了原則規定：（1）決定。《立法法》第75條規定：“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”（2）公布。根據第《立法法》第76條的規定，行政規章由相關行政首長簽署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77條規定：“部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章簽署公布后，及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。”

《立法法》不僅規定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監督機制。我國實踐中對于行政立法的監督主要由最高國家權力機關、最高國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關行使，但由于缺乏具有操作性的監督機制，現有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監督機制的完善，主要體現在對行政法規和規章的備案和審查制度上。

1.備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機關全面了解相關立法文件的情況，它是接收備案機關行使監督權的基礎，是立法監督制度的一個重要環節。對行政法規的備案，《立法法》第89條規定，行政法規應當在公布后的30日內報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關法律沒有規定國務院制定行政法規應當報全國人大常委會備案。由于國務院制定行政法規的權限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務院制定的行政法規與法律不一致的情況也偶有發生，并在一定程度上影響了法律的權威性，因而應當通過備案制度加強對行政法規的監督。對行政規章的備案，《立法法》第89條第（四）項規定：“部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”行政規章報備的期限也是在公布后的30日之內。

2.審查。接收備案機關在接收到相關立法文件后，即可以主動對其進行審查監督。但實踐證明，這種主動審查受到監督機關人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設置了啟動審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督機制，擴大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據《立法法》第90條的規定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查，提出意見。

根據《立法法》第91條的規定，全國人大的專門委員會在審查中認為行政法規與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務院提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求國務院有關人員到會說明情況，再提出書面意見。國務院應當在2個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關的專門委員會經審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸而國務院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。

根據《立法法》第92條規定，接收規章備案的機關對報送規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接收備案的機關規定。在《立法法》制定以前，已經有了一些這方面的規定，如國務院1990年2月制定的《法規、規章備案規定》，一些地方人大常委會和地方人民政府對于規章的備案審查程序也有相應的規定。根據《立法法》規定，只要這些規定有利于維護法制統一，均可適用。

三、我國法律規范的適用規則和裁決機制

法律規范的適用規則解決的是法律規范之間發生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規、規章種類繁多，數量龐大，難免會出現不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產生困難；因此，需要明確在發生法律規范沖突時，應當根據什么規則來確定予以適用的法律規范。《立法法》確立了下列幾項適用規則：

1.上位法優于下位法。在不同位階的法律規范發生沖突時，應當選擇適用位階高的法律規范，這就是上位法優于下位法的規則。正確適用這一規則的前提是明確不同規范性文件之間的效力等級。《立法法》對此作出了明確規定：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得與憲法相抵觸。（2）法律的效力高于行政法規、地方性法規和規章。（3）行政法規的效力高于地方性法規和規章。（4）地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。（5）上級政府規章的效力高于下級政府規章。（6）自治條例和單行條例優先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據當地民族的政治、經濟、文化特點制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規的規定。（7）經濟特區法規優先適用。為了適應改革開放的需要，全國人大及其常委會先后授權廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會制定經濟特區法規，經濟特區法規的立法權限范圍要比一般的地方性法規立法權限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，可以根據具體情況和實際需要，作出變通法律、行政法規和地方性法規的規定。因此，對其所作的變通規定，在經濟特區范圍內具有優先適用的效力。

2.同位階的法律規范具有同等效力，在各自的權限范圍內實施。《立法法》第82條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。”

3.特別規定優于一般規定。這一規則適用于同一機關所制定的多個法律規范之間沖突的解決，也就是特別法優于普通法的規則。《立法法》第82條對此作了規定。

4.新的規定優于舊的規定。這一規則適用于同一機關所制定的多個法律規范之間沖突的解決，也即“新法優于舊法”的規則。《立法法》第82條對此作了規定。

5.不溯及既往原則。《立法法》第84條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”

效力等級和適用規則并沒有完全解決法律規范之間的沖突問題，例如對同一機關制定的規范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規定優于一般規定”和“新的規定優于舊的規定”兩個規則；但如果新的規定是一般規定，舊的規定是特別規定，這時僅依靠適用規則就無法決定所應適用的法律規范，而必須依靠裁決機制來解決。《立法法》對法律規范沖突的裁決機制作了如下規定：

1.同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。

2.地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。

3.部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

4.根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。

四、我國行政立法的前瞻

《立法法》雖然從多方面對我國的行政立法進行了規范，并在立法權限、立法程序和監督機制、適用規則和裁決機制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度；但勿庸諱言，我國行政立法制度離規范化、科學化和民主化要求還有一定的距離。瞻望21世紀我國的行政立法，筆者認為，將在整體上呈現出下列七大發展態勢：

（一）中央與地方行政立法權限的劃分將更加明確

我國改革開放22年來，始終呈現出中央權力逐漸下放、地方權力逐步擴大的趨勢，其中一個表現就是地方立法權、包括行政立法權得到確立和加強。這一趨勢從總體上看有利于地方積極性的發揮，但如果地方利益過度擴張，則也有可能對國家法制統一造成危害；因此，尋求一個中央和地方都能接受的立法權限劃分方案，是健全我國立法體制的必然要求。《立法法》雖然在中央與地方立法權限的劃分上有所進步，但仍未能徹底解決這一問題。筆者認為，從我國社會的發展趨勢來看，一方面應當給予地方更多的自主權，在法治化的前提下逐步強化地方的立法職能和行政職能；另一方面又要加強法制統一和中央的宏觀調控能力。可以考慮在科學劃分中央與地方事權的基礎上，通過憲法和法律明確規定中央與地方的立法權限和行政權限。原則上屬于地方管理的事務應當由地方立法，中央不再行使立法權；而應當由中央管理的事務，如外交、國防、安全、金融、郵政、宏觀經濟調控等涉及國家主權、安全、統一的職能，則應由中央行使立法權，地方不得立法，特殊情況下地方可在中央授權的范圍內行使立法權.

（二）行政立法對社會關系的調整將趨于謙抑

所謂謙抑，就是指縮減或壓縮。行政立法的謙抑，包括行政立法調整廣度及其規制強度的縮減或壓縮。具體來說，行政立法的謙抑性應當體現在如下幾個方面：（1）行政立法對私人（包括個人和組織）權利與自由干預應當符合比例原則。比例原則的實質在于要求行政的方法與目的之間保持均衡。廣義的比例原則包含了三個次級原則：即適當性、必要性與衡量性原則。適當性原則要求行政權力的行使應當適合行政目的實現；必要性原則指行政權力的行使不得超越實現行政目的的必要程度，也即為達到一個行政目的必須采取對私人權力侵害最小、影響最輕微的手段；衡量性原則又稱為狹義的比例原則，是指行政權力的行使即使是達到行政目的所必要的手段，但如果它所造成的損害（不利益）超過所欲達到的目的可帶來的利益時，則同樣不具有合法性，其實質是在手段與目的之間加以衡量。隨著我國對人權保障力度的加強，其行政立法需要貫徹比例原則。（2）行政立法對市場經濟的干預需要進行成本效益的分析，不能無限制地干預。從世界范圍行政法的發展過程來看，行政立法的擴張，很大程度上是行政機關希望運用立法的手段解決市場失靈、加強政府干預的結果。但政府干預的實踐標明，政府干預過度往往會造成社會資源的大量浪費，使行政立法的成本遠遠高于收益，也即出現政府失靈的狀況。管制經濟學認為，政府是否對經濟進行干預，要經過三個步驟的檢驗：其一是必須證實市場失靈確已發生；其二是檢驗政府管制能否減少不合理的資源配置；其三是必須證明管制政策的潛在效益足夠為可能導致無效配置的市場干預開脫“罪責”。美國規章制定程序中的成本效益分析與這一理論基本吻合，對我國行政立法頗具啟發意義。我國目前一些行政立法體現的仍然是計劃經濟體制下國家與社會一體化、國家過度地干預經濟社會的觀念。因此，為了保證我國市場經濟的健康發展，推進我國市民社會的發育成熟，倡導行政立法的謙抑性非常必要。（3）對于通過權力機關制定法律和地方性法規，以及通過法院的司法活動即可調整的社會關系或解決的法律問題，行政立法不宜加以規范。鑒于權力機關代表民意的廣泛性及其立法的權威性，對于時機已經成熟的重要事項，行政機關應及時提請權力機關制定法律、地方性法規；對于法律、地方性法規中已經作出規定的事項，沒有必要為了形式上的完備而在行政立法中照搬照抄；對于法律的規定、特別是民商方面的規定中需要解釋的問題，應盡可能由司法解釋或法院通過裁判加以解決，而沒有必要一律由行政機關作出補充規定。

（三）行政立法的內容將愈益體現現代法的價值取向

人權、自由、平等、安全和秩序等是現代法的基本價值所在，是立法的指引和導向。缺少這些價值要素的立法我們難以稱其為良法，也難以期待其能得到社會的普遍遵循。如美國法理學家博登海默所言：“盡管因社會和經濟制度的特定性質不同而引起的表現形式也不盡相同，我卻依然相信，一種完全無視或忽視上述某些價值的一個價值或多個價值的社會秩序，不能被認為是一種真正的法律秩序。”不僅如此，在一個成熟的法律體系中，這些基本價值在總體上應當是并重和平衡的；它們不能分別孤立地、排他地作為法律的理想價值目標，而應相互依存、補充和結合，各得其所。改革開放以來，我國立法從總體上看越來越重視體現現代法的精神和價值；但也應當引起重視的是，在我國目前的行政立法中，不同程度地存在對法的一種或多種價值的忽視。在一些行政機關的觀念中，立法僅是謀求有效管理的工具和手段，而不注重對公民權利和自由的保護，這導致我國行政立法中管制性立法與控權性立法不均衡，大量內容是對私人的行為進行管制，而對國家行政權進行監督制約的內容則相對較少；有的行政機關以保護甚至擴張本部門、本地方的權力和利益作為立法的目標，在行政立法中忙于爭權限、擴地盤，而不考慮公共利益的需要；有的行政機關在立法過程中搞暗箱操作，不愿吸收廣大群眾甚至利害關系人對立法內容發表意見。隨著我國民主法治化進程的不斷推進，以及整個社會民主法治意識的日益增強，我國行政立法中出現的這些問題將會逐步得到糾正，行政立法的內容必將愈益體現現代法的精神和價值。

（四）行政立法受全球化的影響將日益深刻

孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡。”今天的時代正在步入一個全球化的時代，全球化的主要標志是經濟的全球化以及信息傳播的全球化。隨著我國改革開放的逐步深入，我國的經濟、社會將與世界相互融合，這種融合也必然要反映在立法、包括行政立法上。全球化對我國立法的沖擊和影響首先體現在我國立法的內容越來越多地學習、借鑒、吸收國外立法的成功經驗，在經濟立法方面更加注意與國際接軌，按照國際慣例辦事；隨著我國加入WTO日期的迫近，我國立法、包括行政立法與國際接軌的步伐必將加快。WTO貿易總協定對行政立法以及其他規范性文件在公開、公平和統一實施方面都提出了具體嚴格的要求，我國一旦加入WTO，就必須嚴格履行自己的承諾。有關政治和行政體制改革的立法，在立足中國國情和國家性質的基礎上，對國外的某些有益經驗也應當大膽借鑒。人權問題是當今世界各國所共同關注的一個普遍問題，只要是真正維護人權的立法，就包含著世界人民共同奮斗的成果和人類社會法治文明的結晶，就可以而且應當為我所用。另外，立法體制、立法程序和立法技術等環節在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國家、特別是法治發達國家的影響。

（五）行政立法的程序制度將更加完善

行政立法作為由行政部門制定規則的活動，在民主性方面存在著先天不足，有必要通過完善民眾參與行政立法的程序并加以制約。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”.從法治發達國家的行政立法程序規定來看，雖然在具體的制度設計上存在著較大差別，但對一些基本制度的重要性的認識是一致的，如行政立法草案的告知或公布，利害關系人在一定程度上和以一定方式參與行政立法過程，以及立法機關對立法內容進行理由說明等。在《立法法（草案）》的討論過程中，一些學者一再建議借鑒美國行政立法的程序經驗，將“通知－評議”的非正式程序規定在《立法法》中，以兼顧立法的效率和民主參與，可惜未能被采納。我國行政立法需要嚴密完備的程序性法律規范，這一制度的建構既需要總結我國自己的立法經驗，又需要大膽借鑒和移植國外的先進立法成果。《立法法》所未能完成的工作，尚需要由未來的《行政程序法》完成。

（六）對行政立法的司法監督將更加有效

隨著現代行政權的擴張，司法對行政權控制的廣度和深度也得到了加強。在我國，盡管一些學者對司法權和司法能動性給予了高度重視，但具體制度的設計往往限制了司法權在國家法治化進程中所應發揮的功能。例如，根據《行政訴訟法》的規定，法院對行政立法不具有直接的審查權，這無疑不利于對行政權的廣泛監督和有力保護。在外國法上，法國、英國和美國的法院都可以對具有抽象性質的行政行為進行監督，取得了良好效果，值得我們借鑒和學習。我國目前司法功能的發揮，還受到現行法律解釋體制的限制。在我國目前的法律體制下，行政解釋與司法解釋界限不清，并且行政解釋在很大程度上優越于司法解釋。筆者認為，考慮到行政機關所擁有的豐富的行政管理知識與經驗，法院對行政機關的解釋應當予以尊重，但這種尊重不能取代法官作為法律專家對法律解釋與適用所擁有的主導地位，特別是法院在審理行政訴訟個案時，不能受行政機關對個案所作的解釋的左右。可以相信，隨著我國司法體制改革的不斷深入，以及司法獨立性和法官素質的不斷增強，我國司法對行政立法的監督控制功能將會得到更大程度發揮。

（七）行政立法的技術將更加科學

行政立法技術的完善，不僅對行政立法質量以至整個行政立法的科學化具有非常重要的影響，而且直接關系到實踐中對行政法規范的準確理解和正確適用。當今世界各國規范立法的專門法律，大多把立法技術放在重要位置，有的國家和地區還以立法技術為主要內容制定立法標準法。我國由于行政立法歷史不長，對行政立法技術一直未能引起足夠的重視。行政立法在技術上的落后和不規范體現在諸多方面，如對立法時機的把握有時滯后于改革和發展的需要；立法名稱不夠規范和統一；章節劃分不當，內容錯位，總則和分則內容含混重復，整體失衡；語言不規范，概念模糊不清，某些用語不是法言法語，不符合語法規則和邏輯要求；規范內容過分概括籠統，可操作性差；立法條款中有時包含大量道德的、理想的要求，呈現出明顯的政策傾向；授予行政機關自由裁量的范圍和幅度過大；行政立法整理、匯編和編纂工作滯后等。《立法法》雖然對立法、特別是法律的制定技術作出了規定，但尚未規定系統完備的立法技術規范。為了進一步完善我國的行政立法，我們必須更加認真地對待立法技術，并將某些立法技術的規律性要求用法律規范的形式確定下來，以使我國的行政立法技術在21世紀真正走向科學化和規范化。