西方國家依法行政研究論文

導語：西方國家依法行政研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：西方各國依法行政有著鮮明的個性特色和深層次的共性特征。無論大陸法系國家還是英美法系國家，其依法行政既根植于各國深厚的歷史淵源和特定的國情基礎，又遵循著普遍的行政法治規律。本文對法國、德國、英國、美國和日本依法行政的理論和制度進行了深入的內在比較和研究，并在此基礎上提出了對我國依法行政的四點啟示：（1）現代行政權管制功能減弱，服務功能加強，行政權宏觀上擴張，微觀上收縮；（2）行政權的運行規范于行政程序法，行政權的行使依托于公務員法；（3）自由裁量權的擴大為社會發展所必需，加強對自由裁量權的司法審查則是依法行政的必然；（4）救濟制度的建立是依法行政的內在要求，救濟體系的完善是依法行政的根本保障。

引言

比較法學傳統上主要以私法為研究對象。第二次世界大戰以后，隨著行政法的概念和地位在世界范圍內得到普遍承認，尤其是得到普通法系國家法學家的承認，曾被國外有的法學家認為不可比較的行政法也就當然成了比較法學的重要研究對象。比較行政法近年來能夠取得一些發展，一個重要的原因就是了解外國的行政法律制度越來越成為解決“行政國”問題的需要。只有通過比較，才能認識各種事物間的聯系和區別，才能有所鑒別和啟示?！鞍岩蛔ＥD雕像與一座埃及或亞洲雕像對比，就比只觀察一百座希臘雕像更能了解希臘人的才華”.近年來我國行政法學者開始注意研究外國行政法律制度，翻譯了一批西方行政法原著.但從整體而言，比較行政法的研究成果較少；而從歷史演變角度來比較西方國家依法行政的道路和特色，在國內尚屬空白。

行政法被視為動態的憲法，是依法行政的法律保障。我國要實現依法治國的法治目標，就必須大力推進依法行政。歷史是一面鏡子。研究依法行政的歷史演變，尤其是法治較完備的國家的歷史經驗，必將有助于把握當今我國依法行政的發展方向。以法德為代表的大陸法系國家，承認行政法較早，法國更被譽為行政法的母國，其依法行政歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發展歷史和特點；以英美為代表的普通法系國家，承認行政法的存在較晚，其依法行政歷史軌跡演變形成了普通法系行政法的發展歷史和特點；日本早先深受德法行政法理論影響，二戰后又接受英美法治傳統和法律制度，其依法行政歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯系，又與大陸法系、英美法系有區別的混合型特點。上述各國依法行政既有形式的差異性，又有深層次的共性。無論是差異性，還是共性，均有其深刻的歷史根源和國情基礎。各國依法行政的不同歷史發展模式，均符合各國國情，適應各國的法律傳統、民族傳統、政治體制及社會經濟情況。沒有最好的模式，只有最適合的模式。對西方各國依法行政的不同發展模式，我們不能厚此薄彼。“自孟德斯鳩《法意》一書出版后，極少有人敢于自稱本國的制度是世界上唯一最好的制度?！詈玫闹贫取徽f自被孟德斯鳩否定以來，一般人士就開始用比較的方法來研究不同的國家，從實際出發，探索其不斷發展的過程了。”筆者擬研究西方主要國家依法行政的道路和特色，并從中探尋依法行政的法治規律，從而為中國行政法治建設提供某種啟示。

一、西方各國依法行政的個性特色

“法治政府的建設從來沒有一種劃一的模式，各國地方性、知識和經驗的差異性構成了制度資源的多樣性?！覀儾荒苤黄啬骋环N制度模式，而忽視其他的可能性。只有通過對各種模式進行深入的分析和比較研究，我們才可能獲得符合中國法治建設的多種資源?！雹邸皩τ谥袊姆ㄖ谓ㄔO的制度資源，借鑒英美的經驗和歐陸的經驗都是同等重要的。”④由于西方各國政治法律制度、歷史文化傳統等因素的差異，導致其在依法行政的理論觀念和制度構架上存在著較大不同。如各國對依法行政的稱謂即有較大差異，德國稱為“依法行政”，法國稱為“行政法治”，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包括在“法治”原則之內，日本則稱為“依據法律行政”或“法治行政”。在制度構架上，法國、德國等大陸法系國家行政權較強大，行政執法權和行政強制權也較大，對行政行為的審查由行政法院進行；而英美法系國家則行政權相對弱小，行政執法權和行政強制權也較弱小，對行政行為的審查由普通法院進行。即使同屬大陸法系或英美法系國家，在依法行政的觀念和制度上也有一定差別?？傊鞣礁鲊婪ㄐ姓诶碚撚^念和制度體制上各有其特色。依法行政的理論觀念和制度體制的多樣性，為我國實現行政法治提供了可供借鑒和比較的多種依法行政模式。

（一）法國依法行政的主要特色

法學家公認法國是行政法的母國，其行政法的產生有著特殊的歷史背景。①概而言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想準備，羅馬法公私法劃分的傳統為法國行政法的產生提供了法理基礎，法國大革命時期普通法院的保守促成了行政法院的建立。②行政法院的建立是法國行政法產生的必要條件，它標志兩大法系在行政法的產生和發展上形成了截然不同的模式-行政法院模式和普通法院模式。

法國行政法院自創立以來已有二百年的歷史，在此期間法國經歷了巨大的變化：在思想觀念方面，絕對自由個人主義被社會本位主義所置換；在國家觀念方面，福利國家（給付國家）代替了夜警國家；在公民權觀念方面，由絕對個人權益的保障走向積極維護社會公益，由單個人權主義走向集體人權主義；在行政權觀念方面，由消極的不干預走向積極的給付。與此相適應，行政法院的組織和職權也經歷了逐步發展和完善的過程。③

法國行政法院于1799年圣誕節成立，但卻一直沒有獨立的審判權。1872年法律才規定行政法院以法國人民的名義獨立作出判決，這次改革在最高行政法院發展史上是一個重要的里程碑，從此行政法院成為名副其實的最高行政法院。1889年最高行政法院在卡多（Cadot）案件的判決中，否定了部長法官制，從此取得了對案件的普遍管轄權限。由于受理的行政案件太多，積壓現象嚴重，1953年法國對最高行政法院與地方行政法庭的權限劃分，作了一次極大的變動。地方行政法院代替最高行政法院，成為行政訴訟的一般權限法院，初審管轄權下移。此后，法國行政法院系統經過1963年和1987年的改革，而日臻完善。對法國行政法院在推進行政法治、穩定法國社會中所起的獨特而卓越的作用，美國學者莫里斯。拉朗熱作了十分精辟的概括：“行政法院所發揮的卓越作用真正是法國獨創的。在這個國家里，政府經常變動，憲法也并不持久而來回更改，行政法院卻是主要的穩定因素。它所賴以建立的原則，越過成文的憲法，構成一個真實的不成文的憲法。這個憲法，盡管未被意識到，但為法國人所喜愛。雖然新的觀念發展了，但它還維持著一定的傳統規則。在這個多次發生革命的國家里，行政法院以漸進的方式發揮作用，它做事既謹慎，又有效，有時也被急風暴雨所顛覆，但很快又達到恢復，就這樣保持著國家的永久性和民族的連續性。”

從宏觀上整體考察法國的依法行政，筆者以為它主要有以下五點特色：

1.在行政法基本觀念方面，法國先后產生公共權力說、公務說、公共利益說、新公共權力說等理論學說

上述理論學說是法國在依法行政的不斷發展過程中產生的，它們的實質是反映依法行政的范圍。公共權力學說將行政法的適用范圍局限于較小領域，適應了當時自由主義的夜警國家的需要。公務學說擴大了行政法的適用范圍，反映了國家公務的增加和行政活動的擴張。此后產生的公共利益學說，新公共權力說等均進一步擴大了行政法的適用范圍，使依法行政領域不斷擴張。

2.在行政權擴張方面，行政立法越來越發達

隨著行政權的擴張，行政立法日益重要，幾乎與國會立法不分伯仲。這是法國依法行政的特點之一。1958年憲法34條列舉了國會立法的范圍，除此以外的事項，條例（即行政立法）都可以涉及?，F在在法律與條例的數量比例上，條例是大海，法律則僅是大海中的幾個孤島?！胺▏姓l例的地位比英國行政機關的行政法規和美國行政機關的行政規章高得多。由于議會法律和政府條例兩者所規定的事項范圍有明確的劃分，而且相互不能逾越，因而在實質上它們幾乎處于并列而不是從屬的關系。這不能不說是法國行政立法的一大特點?！?/p>

3.在司法審查原則方面，法國首創權力濫用理論并發展了均衡原則

對行政自由裁量權的控制一直是依法行政的重大問題。隨著行政權的擴張，為了有效地控制行政機關濫用自由裁量權，法國人率先發展了權力濫用理論。“英語國家之所以如此高度評價法國行政法的原因之一就是法國行政法發展了濫用權力的概念，由國家委員會領導的法國行政法院一直復審濫用裁量權的行為?！倍兰o八十年代，法國又發展了均衡原則，這一原則與英國的合理性原則、德國的比例原則、日本的無瑕裁量請求權和裁量零收縮理論同屬對行政自由裁量權的有效控制手段，但更體現了法國特色。

4.在行政賠償方面，法國最先確立國家賠償原則

最令法國人自豪，但卻最令自詡“法治（ruleoflaw）優于”官法（DroitAdministratif）“的英國人汗顏的是在國家賠償方面。1873年著名的勃朗哥（Blanco）案的判決確立了法國行政賠償制度，而英美直到二十世紀四十年代才有限地突破國家（國王）主權豁免主義。行政賠償是依法行政的必然要求和當然內涵。法國在行政賠償制度方面走在世界前列，成為許多國家的效仿對象，這是法國人對依法行政所做出的重大貢獻。

5.在權利救濟方面，法國逐步建立起了完備的救濟體系

從形式角度來理解，法國沒有司法救濟，因為法國的行政法院在形式上屬于行政系統，最高行政法院院長由國家總理兼任；但從實質角度而言，法國的“司法救濟”經過歷史的演變，已相當完備，其有效性在筆者看來，已超過英美的司法救濟。法國行政法院經過長期的歷史演變，已經在實質上完全司法化：其客觀公正性得到法國人民的尊重；其行政法官具有專門的行政經驗和法律知識-這一點是英美法官所不具備的。在行政法院司法化以前，行政法院的救濟即是行政救濟。但隨著行政法院的獨立地位的確立，行政法院所提供的救濟在性質上發生了變化-由行政救濟變為實質意義上的司法救濟。然而，在行政法院救濟性質發生變化之后，法國人又創立了新的行政救濟形式，即層級救濟和善意救濟。另外，在瑞典的議會行政專員制度和英國的議會行政監察專員制度的啟發下，法國對違法的和不良的行政管理活動設立了一種救濟制度，稱之為調解專員制度。綜上所述，法國行政救濟體系經過長期的演變，已趨于完備，有力地監督著行政機關依法行政。

此外，法國在推行依法行政的過程中還創立了行政法判例制度，這為許多大陸法系國家所效仿，尤其被以成文法為傳統的國家（如日本）所推行。這種制度有很大優越性。

（二）德國依法行政的主要特色

德國與法國并稱為現代大陸法系的兩大脊梁。法國在大陸法系中以民法的貢獻最大，同時亦被譽為行政法的母國。但在公法學、特別是行政法學領域，后來居上的德國也形成了現代世界行政法體系中一般不可忽視的力量，對各國行政法影響極大。有學者對德國行政法的歷史發展作了劃分，將其分為封建國家時期、君主專制警察國家時期、資產市民法治國時期、社會福利法治國時期、國際統合法治國時期。

現代德國行政法奠基于19世紀中葉，當時風起云涌的法國大革命和資產階級自由平等博愛思想深刻地影響了德國。“故德國在19世紀的公法理念基本上和法國所代表的主流思想無太大差異。”例證之一是，當時德國盡管不像法國那樣對普通法院抱著仇視與懷疑的態度，但依然效仿法國，設立了行政法院體制。同時，當時德國有自己特定的歷史背景和固有的民族傳統，于是形成了許多具有德國特色的行政法理論，如公權理論、反射性利益理論、特別權力關系理論、行政便宜主義、行政行為公定力理論、給付行政概念等。

第二次世界大戰以后，德國行政法思想深受英美法治理論的影響，基本法確立了國民主權原則，行政權優越被公民權優越代替，依法行政在許多基本觀念和制度上都發生了重大變化。主要表現為：傳統的干預行政趨緩，給付行政成為現代德國行政的重心，公權理論進一步發展，公權的范圍日趨擴大，公權救濟日益完善，行政程序法治化（制定了行政程序法），特別權力關系理論和行政便宜主義趨于衰落，反射性利益理論逐步被法律保護利益理論、事實上利益理論所代替，行政法院救濟體制進一步完善，等等。

總之，德國依法行政植根于德國特有的民族傳統，決定于特定的歷史背景。君主立憲制時期以行政權優位為特色；一戰后開始注意公民權保護但旋即被納粹政權所破壞；二戰后接受了歷史的教訓，借鑒了英美的法治精神，形成了現代德國依法行政的制度。

從宏觀上整體考察德國的依法行政，筆者以為主要有以下四點特色：

1.在行政觀念方面，干預行政日趨緩和，給付行政逐步興起

19世紀中葉，德國在政治上實行君主立憲制，經濟上實行自由放任主義，依法行政的重心是維護社會秩序，因而實行機械法治主義和嚴格的法律保留原則。隨著資本主義的發展和政體由君主立憲變為共和體制，行政權廣泛介入社會日顯重要。于是，德國學者Froshoff在1938年首先提出“生存照顧”的概念，確立了“給付行政”理論。二戰后，國民主權原則確立，人民對國家的依賴日益加深，給付行政更進一步發展。正如Froshoff所言：“行政，本質上迄被認為是秩序的保障者，當今則應認系給付的承擔者”。

2.行政權優位逐漸下降，特別權力關系理論日益衰落

德國依法行政在傳統上的特點是行政權優越而對公民權的保護不足?！皻v來德國公法學者論述行政權，時時流露公法制度上行政權優位之傳統觀念，并以此為德國行政法學之基礎。”表現行政權優位的例子之一是特別權力關系理論曾盛極一時。該理論排除依法行政原理適用于勤務關系、營造物利用關系、公共社團關系和特別監督關系。二戰后，德國憲法規定人民的權利遭到公權力侵害時，可向法院提起訴訟；而且行政法院于戰后改為概括條款，廣開行政訴訟救濟大門。在這種背景下，特別權力關系理論受到挑戰，理論和司法實務界逐漸縮小特別權力關系的范圍，擴大依法行政原則的適用范圍，以加強對公民權利的保護，更有學者開始否定這種理論。

3.公權理論發源于德國并隨歷史發展而日益完善

公權理論在德日行政法上具有重要地位，它反映了行政權與公民權這一行政法核心矛盾的演變歷史，對行政法上諸多理論與制度具有重大影響。所謂公權即公法上之權利的簡稱，它相對于私法上之權利而言。一般認為CarlFriedrichVonGerber于1852年首創公權概念。當時德國尚處于君主統治時代。受歷史背景的影響，Gerber的公權理論缺少個人主義、自由主義和民主主義。該理論認為，個人的公權只有在與全體結合時才存在，且公權僅限于選舉權一項，此項公權遭侵犯時不能以行政訴訟作為救濟方式。此一階段稱為公權初期理論時期。19世紀末GorgJellinek對Gerber公權理論作了重大突破，當時以個人主義、自由主義、民主主義為基礎的自由法治國家公權體系，認為公權包括自由權（妨害排除請求權）、受益權（權利保護請求權）、參政權三項，且當公權受到侵害時，可以行政訴訟作為救濟方式。此一階段稱為公權傳統理論時期。但此階段，公權保護對象僅限于國家行為的直接相對人而不及第三人，也沒有請求國家積極作為的公權，且在救濟形式上缺少課予義務之訴，反射性利益理論在行政訴訟理論中居主導地位。二次大戰后，國民主權原則確立，給付行政導致個人對國家的依賴日增。于是傳統公權理論又有許多新的發展，認為公權具有憲法地位，可以從憲法中的基本權推導出公權，承認第三人也有公權，認定行政介入請求權亦屬公權，在行政訴訟救濟中增設了課予義務之訴（日本稱為不作為違法確認之訴），并且克服了反射性利益說，實行事實上利益保護說，使得對公權救濟更加充分有效。此一階段稱為最新公權理論時期?？v觀德國公權理論的演變軌跡，我們可以看出，公權演變史既是公權范圍擴大的歷史，更是公權救濟完善的歷史，它反映了公民在行政法上的地位日益突出。

4.在控制行政自由裁量權方面德國發展了別具一格的比例原則

臺灣學者陳新民教授認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角度如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應部門法中的“帝王條款”。一般認為比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，它濫觴于19世紀警察國家時期，淵源于“法治國家理念及基本人權之本質”，通過聯邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權的有效手段。它具體包三個子原則：適當性原則、必要性原則及狹義比例原則。質而言之，比例原則要求行政目的與行政手段相適應、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。比例原則是在法治主義由機械走向機動，行政權由消極走向積極的歷史背景下逐步發展并完善的，它適應了行政自由裁量權擴張的客觀現實，成為現代依法行政的必然要求。德國創立比例原則構成了德國依法行政的特色，正如同英美創立合理性原則構成了英美依法行政的特色一樣。

此外，德國在推行依法行政的過程中，逐步完善行政法院救濟制度，強化權利保護功能，增加訴訟種類，擴大行政裁判權，使行政裁判司法化；即體現在行政法官司法化。行政法院救濟制度是如此方便，以至“行政法院一直是訴訟堆積，未了訴訟的數目不斷增加”。與中國法院行政庭門庭冷落相比，德國行政訴訟的經驗是值得我們認真研究的。

（三）英國依法行政的主要特色

在英國，依法行政的理念和制度自近代法治建立之后即已確立。但行政法概念被英國人接受卻經歷了漫長的歷史。星座法院等特殊法院的劣跡，使英國人對普通法院之外的任何特殊形式法院懷有戒心；普通法在英國人心目中的崇高威望，使得“官法”（DroitAdministratif）無法容身于英國法制之中；英國著名憲法學家戴雪（A.V.Dicey）對法國行政法的錯誤理解，使得英國人更加認為行政法是歐洲大陸的“行話”。然而隨著社會的發展，19世紀末諸多的社會問題需要行政法加以解決，保守的英國法治觀無法適應新的社會現實，于是行政法概念逐步被承認，并在制度上有了較大的發展。行政法概念被承認標志著依法行政觀念有了重大突破：從消極行政權由消極走向積極行政權，從敵視行政權走向重視并規范行政權，從夜警國家走向福利國家，從注重保障個人權利走向注意維護公共利益。英國行政法發展的歷史背景為個人主義衰落、集體主義興起、新公務激增。

從英國著名行政法學家威廉。韋德（H.W.Wade）的名著《行政法》（AdminstrativeLaw）中，我們可以看出英國依法行政的下列演變軌跡：

英國在17世紀下半葉資產階級革命勝利之后，即建立了近代意義上的依法行政制度。18世紀是英國法治的全盛時期，它為普通法院監督政府依法行政奠定了牢固的基礎。直到19世紀末，依法行政的發展與國家權力的擴張仍是并駕齊驅的?？墒?，到了20世紀初葉，依法行政卻停滯不前了。法院對履行憲法的監督職能缺乏自信，沒有勇氣面對新的形勢和新的問題（如委任立法），以至沒有能力開創新的局面。第二次世界大戰期間以及戰后，依法行政到了沒落的邊緣。法院和律師們不敢對政府進行司法控制。“議會控制”、“責任政府”名不副實。人們爭辨說：戰時擴張行政權是可以理解的，但戰后行政權實際上不受法律控制就成為不可理解的了。休厄特法官（LordHewart）認為，在和平時期仍舊存在著這種古往今來一直為公正的人士所深惡痛絕的現象，是“無法無天”，與法治目的完全不相容。只是到了60年代，英國司法界的形勢才發生了根本變化。法國行政法經過一代人的努力研究于此時傳進了英國，被英國人所認識。從此英國理論界的面目發生了變化，權力濫用必須抵制成為共識。于是在制度上，涌現出來的裁判所、聽證會之多，如雨后春筍；法院也開始對行政案件的上訴作出判決，繼承了往日的傳統，使“自然公正”原則得到了適當的應用，從而為行政程序的法治化開辟了道路。在理論上，自由裁量權不受束縛的概念完全被推倒，取而代之的是“越權無效”學說和合理性原則，兩百年前的先例得到了恢復，國家特權堡壘被摧毀，不合理的要求被拒絕，保護公民權利的原則重新獲得了生氣。不到十年的時間就發生了這樣的巨變，對此，我們不防用兩名法官的話來作鮮明的對比和映證：1963年一個法官瑞德（LordReid）說：“我們并無發達的行政法”；而1971年另一個法官丹寧（LordDenninng）卻說：“我們已經有了發達的行政法?！?/p>

從上述英國依法行政發展的粗略軌跡來看，英國經歷了嚴格依法行政（機械法治主義、形式法治主義）到依法行政失控、再到嚴格依法行政（機動法治主義、實質法治主義）三個階段。

從宏觀上整體考察英國的依法行政，筆者以為主要有以下四點特色：

1.英國率先建立現代文官制度，并為其他國家所效仿

“在資本主義國家，英國的文官制度最為典型，較為完備”。眾所周知，科學的文官制度是依法行政的基石，沒有現代文官制度就無法推進依法行政。英國在封建時期實行薦舉制度（Patronage）。資產階級革命之后，則形成政黨分贓制。分贓制雖有存在的原因，但它降低了行政效率，生產了吏治腐敗。1855年英國根據諾思科特-杜維廉委員會的建議，確立了公開考試競爭制度和功績制原則，初步建立起了現代文官制。職務分類、政治中立、公平競爭、功績制、職業保障等原則是現代西方文官制度的核心。英國現代文官制度的建立使英國的依法行政有了堅實的基礎。

2.自然公正原則構成英國行政程序法的核心，并影響世界各國

英國為普通法系的代表國，在行政程序方面沒有統一法典，這與同為普通法系代表國的美國形成鮮明對比。美國的《聯邦行政程序法》為行政程序法典化的楷模，受到普遍推崇。英國卻以自然公正原則為核心，配以零散的單個法規，但也同樣形成了完備的行政程序法制，這是英國依法行政的又一特色。實際上，英國的自然公正原則被公認為是現代行政程序制度的靈魂和淵源。不論是以正當程序為原則制定的美國《聯邦行政程序法》，還是法德日等國的行政程序制度，均體現了自然公正原則的精神實質。

3.在控制行政自由裁量權方面，英國發展了合理性原則

臺灣學者林惠瑜認為，“該合理原則之演進，不啻代表英國近百年來之行政法發展史中最重要之一頁”合理性原則起源甚早，可追溯至1598年的Rook‘s案例和1689年的人權法案（TheBillofRight）以及其他同期有關判決，當時司法審查僅限于程序的瑕疵。1948年通過Wednesbery案例，司法審查擴及實質審查。自該案例以后，法院對于行政行為之審查已如德國的比例原則一樣，及于對行政行為實質上是否顯著不合理的判斷，而與法國行政法的發展異曲同工。1968年Padfield條例又發展出要求行政機關行使行政自由裁量權的行政介入請求權，1985年G？C？H？Q案更進一步確立了對國王特權可以司法審查。綜上觀之，英國的合理性原則有效地控制了行政權的濫用，是英國依法行政的有力保障。正如同德國的比例原則、法國的均衡原則、日本的裁量零收縮理論和無瑕疵裁量請求權一樣，它是現代行政權擴張后民主憲政的必然要求。

4.在權利救濟方面，英國逐步建立了完備的救濟體系

權利的實現重于權利的宣告；而權利的救濟則是實現權利的根本保障，從這個意義上說，英國依法行政的歷史就是救濟制度逐步完善的歷史。英國先后形成并發展了司法救濟、行政救濟、議會行政監察專員救濟等不同救濟形式。這些救濟形式互相彌補各自的不足，逐步形成為一個和諧而完備的救濟體系。司法救濟進一步完善，表現在自然公正原則適用范圍和司法審查范圍逐步擴大，審查原則更加有效（合理性原則），審查程序趨于合理便利；行政救濟建立并日益完善，表現在行政裁判所（Tribunal）紛紛建立并在程序上趨于完善；創立了議會行政監察專員制度，利用法外非正式程序對不良行政提供救濟手段。另外，盡管“國王不能為非”原則在英國根深蒂固，但終因保護公民權的潮流興起和法國行政賠償制度的影響，導致英國于1947年制定了《王權訴訟法》，使英國依法行政更符合戴雪所說的法律平等原則。

（四）美國依法行政的主要特色

美英同屬普通法系，行政法理論和制度有諸多相似之處；尤其是在自由資本主義時期，美英行政法幾乎完全一致。但到了十九世紀末，為了解決工業迅速發展而引起的一系列社會經濟問題，美國建立了獨立管制機構（IndependentRegulationAgency），他集行政權、準立法權和準司法權于一身，獨立管制機構它的出現，標志著美國依法行政開始形成自己的特殊模式。第一個獨立管制機構是聯邦州際商業委員會；此后美國又陸續建立了其他一些獨立管制機構。尤其是在羅斯福新政時期，為了擺脫經濟危機，不得不設立大量的獨立管制機構來推行新政措施。行政權的迅猛擴張，尤其是獨立管制機構集三種權力于一體，導致反對呼聲越來越強烈。于是，美國于1946年制定了《聯邦行政程序法》，從行政程序上和司法程序上對龐大的行政權加以控制，從而使美國行政法得以迅猛發展。二十世紀六、七十年代，由于越戰失利、總統選舉舞弊及種族歧視擴大，公眾對行政機關越來越不滿，于是依法行政的方式有了一系列改革，其宗旨是實現行政公開。公眾認識到過去通過司法審查和行政程序上限制行政權，只能保障個人的權利免受行政機關的侵犯，而不能保證行政權的行使符合公共利益，也不能保證行政機關能有為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監督。1966年美國制定了《情報自由法》，1972制定了《聯邦咨詢委員會法》，1974年制定了《聯邦穩私權法》，1976年制定了《陽光下的政府法》，這些法律的頒布對行政公開起了巨大的推動作用，為世界許多國家所效仿。二十世紀七十年代以來，美國法院在加強對行政監督時表現了一種新的風格，法院的司法審查既沒有放棄傳統的防止行政權侵犯私權的目的，同時又更積極地擴大公眾對行政程序的參與，監督行政機關努力維護公益和提供福利。

從以上論述可以看出，美國依法行政經歷了從傳統普通法院的司法審查模式、到獨立管制機構加行政程序模式、再到行政公開模式的發展過程，從而與同為普通法系的英國的依法行政模式形成鮮明對比。

從宏觀上整體考察美國的依法行政，筆者認為主要有以下四點特色：

1.獨立管制機構的興起

王名揚教授認為，獨立管制機構的成立標志著美國行政法開始形成自己的特色。獨立管制機構的建立違背了傳統的三權分立原則，但又適應了社會發展的需要。于是美國又從行政程序和司法審查兩方面來加強對獨立管制機構的控制，以克服其消極面，發揮其積極作用。而在同一時期，英國卻采用了另外一種依法行政模式-建立行政裁判所，這是普通法系兩大脊梁在依法行政方式上的重大不同。英國的行政裁判所只有準司法職能，明顯不同于集三權于一體的美國獨立管制機構。獨立管制機構在美國行政法上具有重要地位，它直接影響美國其他重要行政法律制度的發展，如行政程序制度和行政法官制度等等。

2.行政程序制度和行政公開制度的發達

由于獨立管制機構的普遍建立，美國開始重視從行政程序上來制約行政權濫用，終于在1946年制定了《聯邦行政程序法》。這部法典基于“正當法律程序”原則首次規定了聽證程序，是確立公正優先原則的典范，它一經制定便在世界范圍內產生了重大影響，帶動形成了歷史上行政程序立法的第二次高潮。美國行政程序發達，行政公開制度尤為突出?！懊绹谛姓_方面的立法比其他西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其它西方國家起了示范作用?！薄肚閳笞杂煞ā?、《陽光下的政府法》、《聯邦咨詢委員會法》、《隱私權法》構成了美國行政公開制度的骨架?！肚閳笞杂煞ā芬幎ㄕ募瓌t上應公開，除非基于特殊情況，如國家安全、商業秘密等；《陽光下的政府法》規定合議制行政機關的會議原則上應公開，除非基于特殊情況，如國家安全；《隱私權法》規定了政府掌握的個人信息（隱私）原則上必須對該個人公開和限制向第三者公開，除非基于特殊情況，如國家安全。行政公開已成為現代世界行政法發展的一個潮流，美國行政公開制度在這個大潮中無疑扮演了開創性角色。

3.行政法官制度的建立

美國行政法官制度是美國行政程序制度的重要組成部分，是美國現代行政法發展的一個縮影。它一方面反映了行政權隨著社會的發展而不斷擴張的歷史趨勢-行政司法權日益發達；另一方面它更反映了公眾對約束行政權的呼聲日益高漲。遵守行政程序和恪守自然公正原則已成為與行政權擴張并駕齊驅的主題。概而言之，美國行政法官制度的建立和發展是為了保證行政法官的地位逐步趨于獨立化，以保障行政法官能公正辦案，從而有效制約行政權的濫用。行政法官地位的獨立化過程，是與其名稱演變相伴隨的。美國行政法官的稱謂先后經歷了Examiner[審查官]、HearingExaminer[聽證審查官]、AdministrativeLawJudge[行政法官]三個階段。每一次名稱的改變，均標志著行政法官獨立性和公正性的增強。

4.司法審查制度的發展

行政程序制度和司法審查制度是美國依法行政的兩大保障。在美國依法行政過程中，司法審查雖在特定時期（如二十世紀三十年代）有所放松；但從整體角度而言，司法審查是呈逐步加強趨勢的。司法審查的范圍逐步擴大，即使立法排除復審，法院也想方設法加以否定.原告資格逐步放寬。“在最近幾年中原告資格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是發展中的觀念日益頻繁地打開了司法復審行政行為的大門?！边^去實行嚴格的時機成熟性原則，現在則為“時機的成熟性放寬?！狈ㄔ簲U張了憲法中正當法律程序的適用范圍，使其不僅僅及于普通法上的權利，而且適用于社會福利補助項目?？傊?，司法審查的逐步加強，反映了美國社會對行政權擴張進行控制的必然要求。

（五）日本依法行政的主要特色

1968年開始的明治維新使日本開始了近代化。但日本的近代化不是由徹底的資產階級革命開始的近代化，而是在封建制度逐漸解體的過程中，為確立天皇制國家結構而進行的自上而下的近代化，因而具有濃厚的君主專制色彩。日本依法行政就是在這種歷史背景下開始的，這與德國依法行政產生的歷史背景極為相似。因此，善于移植吸收外來文化的日本選擇了適合日本國情的德國依法行政模式作為自己的范本，形成了近代日本行政法。近代日本行政法構建于明治憲法之上，明治憲法的特性決定了日本依法行政的特征。眾所周知，明治憲法一方面具有民主主義色彩，在形式上確立了分權原則和議會主權，對公民權利保障有一定規定；另一方面，明治憲法又具有鮮明的君主主義色彩，反映了對以天皇為代表的行政權的維護。因此，融近代立憲主義與君主主義于一體的明治憲法，決定了近代日本的依法行政在具有監督行政權、維護公民權的同時，又更多地體現了對行政權的維護和偏袒，這也是日本接受德國依法行政理論和制度的原因所在。二戰后，日本作為戰敗國被美國占領，明治憲法存在的基礎崩潰。在美國的指導和施壓下，日本制定了《日本國憲法》，它與明治憲法有著本質的區別，確立了國民主權原則、和平主義和尊重基本人權原則。它標志著日本依法行政由近代走向現代。簡而言之，日本依法行政體現了日本的固有民族傳統，又體現了兩大法系的融合。曾有學者認為，兩大法系的行政法差異極大，無法融合，日本現代行政法的發展否定了這種觀點。

從宏觀上整體考察日本的依法行政道路，筆者認為主要有以下四點特色：

1.傳統依法行政理論受到挑戰，現代依法行政理論迅速發展

二戰以前，日本接受德國依法行政理論，對行政權的保護有余，對公民權的保障不足。特別權力關系理論、行政行為公定力理論、反射性利益理論、行政便宜主義在日本傳統行政法中占主導地位。傳統公權理論中的公權范圍狹小，且救濟不完善。二戰以后，日本國憲法確立了國民主權原則，公民權利的保護日益被重視。在這種歷史背景下，傳統的行政法理論受到挑戰。特別權力關系范圍被縮小，甚至該理論被否定；行政行為公定力理論有進一步發展，公定力不是絕對的，在“重大且明顯”違法的情況下，公民有對抗權；反射性利益理論被沖擊，代之而起的是法律權利理論、事實上利益理論；行政便宜原則不再是絕對的，裁量零收縮理論產生；公民有了無瑕疵裁量請求權?？傊?，現代日本依法行政在傳統行政法的基礎上注入了新的血液，這使得日本依法行政從傳統走向現代，從保守走向進步。

2.行政指導廣泛運用

“運用行政指導方式管理國家經濟活動，最成功的當數日本?！笔廊斯J日本經濟的飛躍當歸功于日本國民的勤勞和日本政府科學的行政指導。行政指導是指行政主體用非強制性手段來實現行政目的，它體現了行政權行使過程中強權色彩趨于淡化。日本學者鹽野宏指出：“作為表示行為之一的行政指導，有人認為在明治憲法下即已作為行政的行為形式使用過。”當時“沒有將其作為法律問題來意識。但是，自昭和30年（1956年）開始，行政指導及其功能，即成為大眾媒體及社會關注的問題。”鹽野宏認為，行政指導現在“廣泛應用于行政的所有領域，”這是由于日本傳統觀念影響的結果，即“由于行政主體和行政客體雙方所認可的溫情主義，與正式的行政行為相比，人們更喜歡非正式的這種行為形式?！毙姓笇Ч倘桓灿谌毡竟逃械拿褡鍌鹘y，但它作為現代依法行政的一種新型方式，在世界上已獲得普遍采用?！霸诜▏?、德國、英國、美國、奧地利等發達國家，行政指導成為重要的行政管理方法?！睙o疑，行政指導是對傳統依法行政如機械法治主義和干預行政的重要修正，使現代依法行政走向機動法治主義和福利行政，體現了現代行政管理權力手段淡化的新特點。

3.行政訴訟制度逐步完善

二戰以前，日本采用行政法院來管轄行政案件，對審查范圍采用列舉條款，訴訟種類單一，一審終審，表現了對行政權的偏袒和對公民權的忽視。二戰后，日本行政訴訟體制接受了英美行政法傳統的改造，進行了重大改革。撤銷行政法院，改為普通法院管轄行政案件，審查范圍改為概括條款，增添了訴訟種類，增加了審級，放寬了原告資格。也許將日本與德國二戰后的行政訴訟制度進行對照是有所啟迪的。二戰后，德國仍采用行政法院體制，且案件堆積如山；而日本改用普通法院體制，行政案件的數量較少。日本行政訴訟案件少是現代日本依法行政特點之一，但這并不說明日本行政訴訟制度不健全，只是表明日本在行政訴訟方面的特點，與其他西方國家形成鮮明對比-其他西方國家多是“行政訴訟過量，法院負擔過重?！?/p>

4.依法行政救濟體系走向健全

在二戰后現代依法行政精神的指導下，日本建立了各種救濟形式。這些救濟形式相互補充，各有特色，形成了一個完備的救濟體系。日本的救濟形式既包括司法救濟，又包括行政救濟；既包括正式程序救濟，又包括非正式程序救濟；還包括國家賠償制度。司法救濟是指行政訴訟制度，行政救濟是指行政不服審查制度，司法救濟與行政救濟統稱為正式程序救濟；非正式程序救濟是指苦情處理制度和行政監察員制度等。救濟制度的健全是依法行政的保障，又是依法行政完善的標志。日本依法行政救濟體系的健全標志著日本依法行政已步入現代法治的軌道。

二、西方國家依法行政的共同演變趨勢

早期西方各國依法行政模式差異極大，個性特色鮮明。從整體上可將其分為大陸法系依法行政模式和英美法系依法行政模式。依法行政的不同模式不僅有實質上的差異，更有形式上的差別。隨著西方各國依法行政的發展，現代西方各國依法行政的不同模式在保持各自特色的同時，開始在實質上走向同一，在形式上相互借鑒?！胺ㄖ蔚亩鄻有允且阅撤N一致性的共識為前提的，否則，就失去了制度的比較意義?！?/p>

“行政法，是人性尊嚴的具體化?！笨v觀行政法的發展史，一條核心的線索展現在我們面前：作為動態憲法的行政法，隨著社會的發展和時代的變遷，逐步實現人性尊嚴的最大化。不論是英美法系的依法行政，還是大陸法系的依法行政，都圍繞著人性尊嚴的實現而展開、變化和發展。人性尊嚴是一個歷史范疇。在自由資本主義時期，個人主義盛行，人性尊嚴體現為對個人的絕對不干預和放任，對公民個人權利的維護即是對人性尊嚴的實現。在壟斷資本主義時期，集體主義興起，人性尊嚴體現為對個人權利的尊重和對社會公益的維護。此時，人性尊嚴的外延擴大了，傳統的對公民個人權利的維護已不能實現對人性尊嚴的維護，對人性尊嚴的維護必須注入新的理念和制度；于是社會權利觀念和制度應運而生。對公民個人權利的尊重和對社會集體利益的維護構成現代人性尊嚴外延的兩大支架。行政法作為人性尊嚴的具體化，亦隨著人性尊嚴外延的擴大而面貌一新。行政法質的飛躍，改變了依法行政的基本理念和制度架構：消極的依法行政變為積極的依法行政，夜警國家觀變為福利國家觀，行政權強制色彩趨于淡化，特別權力關系理論被修正了，公權理論注入了新質，裁量零收縮理論得以發展，自然公正原則復興，正當程序推廣，司法審查范圍擴大，國家賠償制度確立，行政程序法治化和行政行為公開化成為世界性潮流，行政公開了，合理性原則、比例原則、權力濫用理論、均衡原則迅速發展，……總之，西方依法行政圍繞人性尊嚴實現而不斷前進。

縱觀歷史，兩大法系依法行政經歷了兩條不同的軌跡；但橫觀現實，我們可以看出，這二條曾經相異的依法行政之路如今在本質上呈現逐步靠近并融合的趨勢：在依法行政道路上，英美法系逐步改變了對行政法的無理偏見，大陸法系逐步改變了對行政權的特殊偏袒；英美法系接受了對公益維護的思想，大陸法系接受了對公民權保障的制度；英美法系從敵視行政權走向重視行政權，大陸法系從行政權優越走向公民權優越；英美法系從絕對崇尚司法權走向重視行政裁判權，大陸法系從崇尚行政權走向重視司法權。

綜觀西方依法行政的歷史演變，一條清晰的脈絡呈現在我們眼前：依法行政演變的歷史既是行政權作用不斷擴大的歷史，又是公民權救濟不斷加強的歷史；既是行政權行使的強權色彩趨于淡化的歷史，又是行政權運行的程序法治化的歷史；既是國家主權豁免主義趨于消匿的歷史，又是公民權救濟制度體系逐步完善的歷史。依法行政的“依”由消極走向積極，由機械走向機動；依法行政的“法”由單一走向多樣，由零散走向統一；依法行政的“行”由被動走向主動，由強制走向平緩；依法行政的“政”由狹窄走向寬泛，由干預走向給付。西方依法行政道路并非是平緩和直線發展的，而是崎嶇的和波浪式前進的。它既是民主憲政的產物，又是民主憲政的保障，它與民主憲政互動式前進：民主憲政一方面為其發展鋪平了道路，另一方面又要求完善依法行政。

概括起來，西方國家依法行政的共同演變趨勢是：

（一）依法行政的范圍逐步擴大

法國在行政法的基本觀念方面由公共權力理論而至公務理論、公共利益理論、新公共權力理論；德日兩國特別權力關系范圍逐步縮小，反射性利益理論被事實上利益理論取代；美英司法審查范圍逐步擴大等等，這些無一不說明依法行政的范圍在日趨擴大。依法行政范圍的擴大，一方面說明行政權日趨擴張，另一方面說明加強公民權的保障亦日益受到重視?！凹訌娦姓嗪图訌妼π姓嗟闹萍s是現代西方國家行政法一個車子上的兩個輪子?！?/p>

（二）依法行政的價值取向趨于權利保護和公益維護并重

在這方面，大陸法系與英美法系恰好從相反的方面走向同一共同點，體現了兩大法系的融合。戰前，以法德日為代表的大陸法系尤其是德日兩國，強調行政權的優越，突出對“公共利益”的保護，而對公民權的保障有所忽視。而以英美為代表的普通法系深受以戴雪為代表的規范主義影響，強調對行政權的制約，對公民權的保護格外重視，控權論是其行政法的主導理論。二戰以后，國民主權原則在德日兩國被確立，人權保障思想在世界范圍內興起，社會集體權利亦被充分重視。在這種背景下，德日行政法接受了英美行政法的改造，英美行政法亦深受大陸行政法尤其是法國行政法的影響，開始注重對公共利益的保護，并有“綠燈”理論產生。公益與私權的平衡是西方依法行政的一大趨勢。

（三）依法行政的程序逐步走向法治化

面對行政權的不斷擴張，為了防止其被濫用，西方各國逐漸認識到以行政程序控制行政權的重要性，并逐步建立了行政程序法律制度?，F代行政程序法源淵于英國，發展于美國，傳播到世界各國。英美行政法的核心有兩個，即司法審查和行政程序。大陸法系受英美的影響，亦開始注重行政程序法治化，德日均已制定行政程序法典，法國亦已制定幾個單行的行政程序法。雖然兩大法系行政程序制度不盡一致，德國將行政契約、日本將行政指導納入行政程序法調整范圍，而英美則與此不同。但它們畢竟同屬行政程序制度，它們均規定了行政行為的法定程序，規定了聽證制度，且有相互融合的趨勢，注重對行政權的制約和對公民權利的保護。行政程序法治化應是西方依法行政的共同發展趨勢。“行政程序法的頒行，是法治國家法治行政的必不可少的基石之一，也是行政領域的重大事項。就世界而言，制定行政程序法的熱潮正方興未艾。”

（四）依法行政的司法控制日益嚴格

西方依法行政的趨勢之一是行政自由裁量權日趨擴大，但對行政自由裁量權的司法控制卻日益嚴格。行政法在形式上的演進趨勢之一就是：“行政法趨向概括化原則化。”在實質上演進趨勢之一就是：“自由裁量權日趨擴大”。西方國家為了嚴格依法行政，不得不加強司法審查，創立新的司法審查原則。法國先后發展了權力濫用理論和均衡原則，德日兩國發展了比例原則，英美國家發展了合理性原則。毫無疑問，依法行政的必然趨勢是必須加強對行政自由裁量的控制司法。依法行政不拒絕廣泛和合理的自由裁量權，依法行政卻絕不允許自由裁量權失控。

（五）依法行政的手段多樣化

傳統依法行政手段單一且多以強權作后盾，其模式是“命令—服從”。行政指導、行政契約的興起，改變了單一的依法行政手段，且行政指導、行政契約等屬于非權力行為，不實行強制。無論是大陸法系還是英美法系，行政指導與行政契約手段均被普遍采用，它體現了現代依法行政的民主精神，體現了對行政相對人的尊重。“現代行政法的發展證明，行政權的強制作用并不總是萬能的，它會由于相對一方有形或無形的抵制而大大降低其功效；行政機關也并不總是需要運用行政權來強制實現行政目的，它還可以運用一些權力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與實現行政目的，或自覺服從行政機關的意志。行政合同和行政指導便是其中最重要的兩種手段。”現代依法行政手段不再是單一的而趨于多樣。

（六）依法行政的救濟體系日趨完備

完備的救濟體系是依法行政的根本保障。西方依法行政的歷史從某種意義上來說就是依法行政的救濟制度逐步完善的歷史?，F代西方各國無不建立了較完備的依法行政救濟體系。法國建立了以行政法院救濟為核心，以行政救濟（善意救濟和層級救濟）、調解專員救濟等為輔助的救濟體系。英國建立了以司法審查為核心，以行政裁判所救濟和議會行政監察專員救濟等為輔助的救濟體系。日本建立了以行政訴訟救濟為核心，以行政救濟（行政不服審查）和苦情處理制度等為輔助的救濟體系。美、德亦如此?？傊?，救濟體系逐步建立和完善是西方各國依法行政的共同演變趨勢。

三、西方依法行政對我國依法行政的啟示

在中國如何實現法治的基本道路上，我們既反對“全盤西化”的觀點，即認為現代法治是西方的產物，中國只有全部照搬和移植西方的法律制度才有可能實現法治；亦反對“全盤本土化”的觀點，即以不符合中國國情為由，拒絕借鑒西方數千年的法治成果，要完全閉門造車走自己的法治之路?！拔鞣絿业姆ㄖ谓洑v了漫長的演化歷程，在此期間，許多制度理念和制度模式經過了試驗和檢驗，能夠保留下來的思想資源和制度形態是有其一定合理性和科學性的，從中選取可資借鑒的內容，可以使我們少走彎路，節省摸索和試驗的成本?！币婪ㄐ姓仁乾F代法治國家所普遍遵循的原則，也是各國據此原則所建立的一整套行政法律制度。由于各國政治法律制度、歷史文化傳統等因素的差異，西方各國依法行政形成了各自的特色，導致其在理論觀念和制度構架上存在著一定的區別。同時，依法行政也是整個人類社會數千年的共同文明成果，西方各國依法行政在深層上也具有某種共性。各國特有的國情決定了各國依法行政的特色，法治規律的普遍性決定了各國依法行政的深層次共性。依法行政理論觀念、制度體制的多樣性為我國依法行政提供某種啟示，法治理念、法治規律的普遍性為我國依法行政提供某種導向。

筆者曾撰文指出：“綜觀世界各國的法治歷程，大凡法治搞得比較成功的國家，無一不是較好地堅持了法治規律與本國國情的創造性結合?！彼^法治規律，從根本上說，就是世界各國在走向現代化的過程中，必須確立法律的最高權威，必須依法管理國家政治事務、經濟事務和社會事務。而所謂具體國情，則是指世界各國在政治制度、經濟制度和社會制度，在歷史傳統和現實情況，在人民的知識水平、思維方式和行為習慣等各個方面的不同狀況。所謂將法治規律與具體國情結合起來，說到底，就是如何使法治的普遍性準則為特定國家的人民所理解、接受、信仰和維護。我國是一個人治傳統很深、經濟文化發展水平不高、法治觀念淡薄的國家，要實現這一任務，無疑具有更大的難度，需要更長的期限。它既需要對全體人民進行依法治國知識的教育和依法治國觀念的培養，更需要推進經濟和文化的發展，以及建立與這一發展要求同步的、符合社會主義法治原則的政治體制、經濟體制和社會體制。

依法行政不能構成法治的全部內涵，但依法行政卻是法治的重點和難點?！耙婪ㄐ姓乾F代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治走向法治轉變的歷史進程?！薄叭绻婪ㄐ姓荒苋〉贸尚?，則依法治國最終也難以實現?！惫P者認為，中國的依法行政道路應當堅持依法行政的法治規律與中國的具體國情的創造性結合。雖然西方依法行政的共同趨勢不能被簡單地稱為依法行政的法治規律，但它卻可以為我們探索法治規律提供佐證，可以對我國依法行政提供諸多啟示。

啟示之一：現代行政權管制功能減弱，服務功能加強；行政權宏觀上擴張，微觀上收縮。

行政權的有效運轉，給付行政的興起，成為社會發展的必需和歷史發展的必然。西方國家為了使行政權有效地運轉和提供充分的給付，授予行政機關廣泛的自由裁量權和準立法權、準司法權。從搖籃到墳墓，行政權無處不在、無孔不入。從形式上看，我國行政機關的行政權與此相似。但從實質上看，隨著西方行政權的擴張，行政權的性質由守夜人的維持秩序變為服務者的積極給付，擴張的行政權是為了給民眾提供有效的給付，而不是對社會進行事無巨細的管制。從總體上看，西方行政權側重于從宏觀上的調控，政企分離，政事分開，政社分開，中國行政權則側重于微觀管理，政企、政事、政社不分。改革開放以來，我國進行了行政體制改革，但行政職能轉變的任務仍遠遠沒有完成。西方依法行政道路給我們的啟示是：龐大的行政權并不可怕，可怕的是行政權功能錯位、缺位和濫用。因此，我國的依法行政，應減弱行政權的管制功能，加強行政權的服務功能和給付功能。在加強行政權宏觀調控功能的同時，更應在微觀上收縮行政權，使行政權從企業、事業、社會中撤退，還權于企業、事業和社會，在微觀上實行社會自治。

啟示之二：行政權的運行規范于行政程序法，行政權的行使依托于公務員法。

現代社會的發展離不開行政權的介入，但行政權的介入必須規范，行政權的行使必須依托于優秀的公務員隊伍。西方國家為了規范行政權的行使，普通建立起了以“自然公正”和“正當程序”原則為核心的行政程序制度，以及以素質優良、職業保障、職務分類、嚴格監督為核心的現代公務員制度，從而使行政行為程序化、公開化，使行政權行使于廉潔高效的公務員之手。我國是一個有著“重實體輕程序”傳統的國家，行政程序法治化、公開化的水平較低。1996年《行政處罰法》的頒布雖是我國行政程序法治化的里程碑，但它的適用范圍有限，且程序的公正性尚有待提高。我國雖有龐大的公務員隊伍，但整體而言，公務員素質尚需繼續提高，公務員制度尚需進一步健全。因此，我國在實行依法行政的過程中，應大力推動行政程序的法治化、公開化，保障公民的行政知情權和直接參與權；建立一支廉潔、高效、勤政、務實的公務員隊伍，從而為依法行政奠定扎實的根基。

啟示之三：自由裁量權的擴大為社會發展所必需，加強對自由裁量權的司法審查則是依法行政的必然。

現代社會問題日益增多，社會關系日趨復雜；為了有效地維護公益，必須賦予行政主體廣泛的自由裁量權。英美法系傳統上司法權不介入自由裁量權，大陸法系傳統上實行行政便宜主義，賦予行政主體廣泛的活動空間。但是，不論是英美法系還是大陸法系，在面對行政自由裁量權日益擴張時都采取了相應的對策：加強司法審查-英美國家發展了合理性原則，大陸國家發展了比例原則、權力濫用理論和均衡原則。我國1989年頒布的行政訴訟法規定對濫用行政自由裁量權人民法院可以判決撤銷。“一部行政法的歷史，就是圍繞強化自由裁量權與控制自由裁量權兩種因素此消彼長或互相結合的歷史?！睌U大自由裁量權是現代依法行政的要求，加強對行政自由裁量權的司法控制更是依法行政的必然趨勢。西方依法行政道路給我們的啟示是：依法行政不能實行絕對自由的自由裁量權，亦不能實行絕對規則主義的自由裁量權。司法審查與自由裁量雖應各有其合理空間，但司法審查在自由裁量權日趨擴張的情況下必須加強；否則，行政權力就失去控制，危害無窮。我國依法行政的突出問題之一就是司法審查不到位，自由裁量權失控。我們應在理論上研究司法審查與自由裁量權之間的恰當關系，在立法上規定司法審查與自由裁量權之間的合理空間，在司法上推動司法審查與自由裁量權之間的良性運轉。

啟示之四：救濟制度的建立是依法行政的內在要求，救濟體系的完善是依法行政的根本保障。

無救濟即無權利；無有效救濟即無真實權利。有效救濟的標準是：救濟類型多樣化，救濟依據明確化，救濟范圍擴大化，救濟標準合理化，救濟實現真實化。西方國家為了推行依法行政，對因行政權違法或不當行使而遭受侵犯的行政相對人提供了有效的權利救濟途徑，普遍建立了較完備的救濟體系-既有司法救濟，又有行政救濟；既有事前、事中救濟，又有事后救濟；既有正式程序救濟，又有非正式程序救濟。而且這些救濟形式多能有效地運轉，充分發揮了權利保障作用。我國為了推行依法行政，亦已構架了救濟體系，先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等重要法律，創設了司法救濟、國家賠償救濟、行政救濟和信訪救濟等救濟形式。但我國依法行政起步晚，起點低，各種救濟形式尚不夠完善，且運行的效果還不能令人滿意。西方依法行政道路給我們的啟示是：依法行政的發展與完善必然伴隨著救濟制度的發展與完善，加強對權利的救濟是依法行政的根本保障。因此，我國依法行政應進一步完善司法救濟，加強行政救濟，改進國家賠償制度，規范信訪制度，從而形成完善和諧、相互配套的救濟體系。而且救濟體系不應停留在規定層面，而應落實到實現層面。有法不依是中國依法行政的一大痼疾。中國的依法行政應從理論走向制度，從制度走向實施。