行政機(jī)關(guān)審批頒證行為論文

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行政機(jī)關(guān)依法行政，既必須在實(shí)體上嚴(yán)格依法行使職權(quán)，做到作出的具體行政行為主要依據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，不超越職權(quán)，不濫用職權(quán)，履行法定職責(zé)；又必須在程序上嚴(yán)格依法行使職權(quán)，做到按照法律規(guī)定的方式、步驟、時(shí)限和順序作出具體行政行為。實(shí)體上的依法行政與程序上的依法行政同等重要，缺一不可。正如英國學(xué)者S.A.德史密斯所說：“不管行政活動的結(jié)果公正與否，如果程序上失去公正，都是不良行政，因?yàn)楣粌H僅是對結(jié)果的要求，而且要求外觀上也不應(yīng)使人有理由懷疑為可能有偏私。”①

有專家曾模擬過6個(gè)人分粥的例子，來說明程序公正對實(shí)體公正的保證作用。為了做到分粥的公平，專家設(shè)計(jì)了4組程序：第一組程序是選擇一個(gè)品行最好、最為公正、最孚眾望的人負(fù)責(zé)每天早晨分粥。一開始，此人十分敬業(yè)和公正；但時(shí)間一久，他開始逐步懈怠和以權(quán)謀私，每次將自己的粥分得最多，與自己關(guān)系好的也分得較多，關(guān)系疏遠(yuǎn)和不好的分得較少。這是人治的程序。于是改為適用第二種程序：選擇兩個(gè)十分公正又深孚眾望的人，一個(gè)負(fù)責(zé)分粥，一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督。結(jié)果出現(xiàn)與一個(gè)人分粥同樣的弊病。一開始二人十分敬業(yè)和公正；時(shí)間一久，此二人逐步先將自己的粥分得最多，再將與二人關(guān)系好的人分得較多，關(guān)系疏遠(yuǎn)和不好的人分得較少，腐敗開始由個(gè)體發(fā)展到群體，由被監(jiān)督者發(fā)展到監(jiān)督者。這是不完善的法治程序。于是改為適用第三組程序：由6個(gè)人輪流分粥；結(jié)果每個(gè)人分粥時(shí)均將自己分得最多，將與自己關(guān)系好的人分得較多，關(guān)系疏遠(yuǎn)和不好的人分得較少，公正和效率蕩然無存。這是絕對平均主義和無政府主義的程序。后來6個(gè)人總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反復(fù)研究和磋商，終于創(chuàng)造了第四種程序：仍然選擇一個(gè)品行端正、深孚眾望的人負(fù)責(zé)分粥，但他必須最后一個(gè)取粥；結(jié)果他每次總是將粥分得又公平又迅速，腐敗失去了存在的機(jī)制，公正和效率由此產(chǎn)生。這是一種比較完善的法治程序。

上述分粥的例子，十分典型地說明了程序公正直接決定著實(shí)體公正；②而實(shí)體公正有時(shí)未必十分復(fù)雜，關(guān)鍵是我們要發(fā)揚(yáng)民主制定正確的程序，要公正執(zhí)法遵守嚴(yán)格的程序。我國1989年頒布的《行政訴訟法》，之所以第一次將行政程序違法放到與行政實(shí)體違法同等的高度，規(guī)定具體行政行為只要違反法定程序，就應(yīng)被判決撤銷，其立法意圖和重大意義也正在于此。

就湖北省地震局告武漢市政府、武漢市土地局違法審批頒證行政訴訟一案③而言，武漢市土地局違反法定程序?qū)徟恋剞D(zhuǎn)讓行為十分明顯：首先，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第39條明確規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。”而本案中時(shí)辰站轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)使用權(quán)是在1998年9月17日，銀海公司辦理出讓手續(xù)和繳納土地出讓金是在1999年3月份，武漢市政府、市土地局給銀海公司頒發(fā)土地使用權(quán)證是在1999年3月4日；更為嚴(yán)重的是武漢市政府至今沒有正式批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的批文。因此，本案明顯是先轉(zhuǎn)讓、后出證，無批準(zhǔn)、就頒證，違反審批頒證程序。其次，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《國有資產(chǎn)管理評估辦法》等法律、法規(guī)規(guī)定，國有房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行評估；但時(shí)辰站在轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)卻沒有進(jìn)行評估。再次，《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地登記規(guī)則》等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更地籍調(diào)查和勘丈，但武漢市土地局并沒有履行這一法定步驟。

綜上所述，根據(jù)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)以“違反法定程序”為由，判決撤銷武漢市政府、武漢市土地局頒發(fā)給銀海公司土地使用權(quán)證的具體行政行為。但令人不解的是，武漢市中級人民法院和湖北省高級人民法院均判決維持了上述兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的頒證行為，駁回了湖北省地震局的訴訟請求。行政程序的法律權(quán)威遭到了無情的褻瀆。我想借用全國人大常委會法工委一位負(fù)責(zé)同志的話來結(jié)束本文：“程序是瑣細(xì)的，但程序的力量是無窮的。要防止民主和法治的精神被抽象的原則和口號所代替，唯有程序才能證明民主和法治的真實(shí)存在。……在程序民主和法治的時(shí)代，抽象的原則、口號將失去市場，程序的旗幟必將高高飄揚(yáng)。”④

參考文獻(xiàn)：

①參見（英）S·A·德史密斯著：《行政活動的司法審查》，1982年英文版，第238-240頁。

②有學(xué)者認(rèn)為：“法律的正義唯有通過正義的程序才能得到真正的實(shí)現(xiàn)。公正的程序是正確選擇和適用法律，從而也是體現(xiàn)法律正義的根本保證。”參見張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第518頁。

③該案案情詳見《法制日報(bào)》2000年6月21日第6版《地震所里何以“地震”頻發(fā)》以及7月23日第2版各篇文章。

④張春生：《中國行政程序法的發(fā)展與展望》，載《東亞行政法研究會第三屆年會暨行政程序法國際研討會論文集》（1998）。