社會保障法律制度探究論文

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[內容摘要]：建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證。因此加強和完善我國社會保障制度具有重大的戰(zhàn)略意義。

[關鍵詞]：社會保障；制度；完善；措施

在現(xiàn)代社會里，社會保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過立法建立起來的。社會保障法就是調整在社會保障中發(fā)生的各種權利義務關系的法律規(guī)范的總稱，同時也是社會保障制度的法律表現(xiàn)形式。現(xiàn)代的社會保障法律制度是伴隨著人類社會從農業(yè)社會向工業(yè)社會的邁進而產生和發(fā)展起來的，本身就是社會進步的一種表現(xiàn)。在自然經濟社會里，社會成員的生活保障是以自給自足的小農經濟為基礎的，體現(xiàn)為家庭自我保障，并未形成規(guī)范化、法制化的社會保障制度。近幾年來，中國社會保障制度改革和發(fā)展速度之快是前所未有的。經過共同努力，中國已經在社會保障制度領域取得了三個方面的突破性進展，即形成了養(yǎng)老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線，為中國的社會保障制度增添了新的內容，為經濟體制改革的順利進行和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

一、我國特色的社會保障法律制度的現(xiàn)狀

完善的社會保障制度應是指社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助、社會優(yōu)撫等幾個方面。我國的社會保障工作始于50年代初。當時，新中國剛剛成立，百業(yè)凋零，百廢待興，國民經濟基礎相當薄弱。黨和政府高度重視社會保障工作。1951年2月，政務院了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國成立后的第一部社會保險法規(guī)，奠定了我國社會保障法律制度的基礎。此后，我國還陸續(xù)頒布和實施了有關養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計劃經濟相適應的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫安置在內的社會保障法律制度，顯示了勞動人民當家作主的權利和國家對勞動者權益的保護，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。這一制度的建立，在相當長的時期內，對發(fā)展我國國民經濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。

當前，我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，我國社會從農業(yè)社會開始向工業(yè)社會邁進，經濟結構進行戰(zhàn)略性調整，形成以公有制為主體、多種經濟成分并存的格局；過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度，已不適應社會主義市場經濟的建立和發(fā)展的客觀需要，成為深化經濟體制改革的制約因素。社會保障工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，急需進行改革。根據(jù)當前兩種經濟體制轉換過程的實際，社會保障法律制度改革需要一個漸進過程，要堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方負擔轉變，由“企業(yè)自保”向“社會互濟”轉變，由“福利包攬”向“基本保障”轉變，由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”轉變，由“政策調整”向“法律規(guī)范”轉變。近兩年來，我國社會保障法律制度的改革和發(fā)展邁出了較大的步伐，已經形成了養(yǎng)老保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三條保障線”制度。在此基礎上，按照“逐步形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的有中國特色社會保障體系”的思路，進一步深化社會保障法律制度改革。

社會保障制度是我國憲法的一項重要內容《中華人民共和國憲法》第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”憲法第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。上述憲法規(guī)定，是中國社會保障法律制度的立法根據(jù)和最高法律準則。

二、我國社會保障法律制度存在的主要問題

（一）社會保障的立法不健全。社會保險是社會保障制度的核心內容，但目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費用的征繳、支付、運營、統(tǒng)籌管理也不規(guī)范；社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割。由此導致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會保障方面發(fā)生爭議糾紛進行仲裁或提起訴訟時，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對社會保障爭議進行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。

（二）現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門，應該由全國人民代表大會及常務委員會制定社會保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實施專門調整社會保障關系的基本法律；有關社會保障的制度被分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范文件中。這種狀況與社會保障法所應處的地位是不相符的。完整的法律規(guī)范應當由假定、處理和制裁構成，無法律責任、無制裁措施的法律規(guī)范，是一個有嚴重缺陷的系統(tǒng)，無法發(fā)揮法律規(guī)范的強制功能。在我國已經制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責任的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實施。

（三）社會保障的法律實施機制較為薄弱。合法的籌資機制、穩(wěn)定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制，有力的監(jiān)督機制都不夠健全。社會保障監(jiān)督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險金行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運營處于不安全狀態(tài)。

（四）我國當前的社會保障制度沒有與國際接軌，在對外交流中不斷產生障礙與磨擦。我國已正式成為WTO的成員，我國的經濟發(fā)展將越來越與世界經濟相聯(lián)系，經濟全球化將在不同的程度上逐步形成。市場經濟是法治經濟，作為擴大了的市場經濟——經濟全球化則更應是法治經濟，如果在全世界范圍內無法形成相對穩(wěn)定和權威較高的游戲規(guī)則（條約、習慣、慣例等），則不能稱之為經濟全球化，當然WTO也沒有其存在之可能。能起“穩(wěn)定器”、“安全網”作用的社會保障制度作為市場經濟建立的前提和保障在世界范圍內將必然形成，只有這樣國際資源特別是人力資源的自由流動方能順利實現(xiàn)。而我國過去的有關社會保障制度方面的法律在涉外社會保障這一塊顯然處于空白狀態(tài)，這將不僅影響我國對外交流的順利進行，而且從長遠來看必將影響我國整個經濟的穩(wěn)定和發(fā)展。

三、完善社會保障制度的具體措施

我國是一個人口大國，是世界上最大的發(fā)展中國家，仍處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，各地經濟發(fā)展狀況不平衡。再這樣的國家建立起與社會主義市場經濟體制相適應的完善的社會保障制度，所遇到的情況和問題與經濟發(fā)達國家是有所不同的。我們必須從自己的國情出發(fā)，使社會保障水平與我國社會生產力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應；堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅持法律調整與特殊政策調整相結合，對社會發(fā)展中某一特殊時期出現(xiàn)的急迫需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調整，如對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，就是特殊階段采取的特殊政策；借鑒和吸取國際社會帶有共性的經驗，適當參照國際標準但不能照搬；總結我國社會保障法制建設的經驗，通過改革和制度創(chuàng)新，建立起具有中國特色的社會保障法律制度。

（一）加強社會保障的法制建設

首先，社會保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實施。例如，社會保險基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴重，使一些地方離退休人員不能及時足額領取到離退休金，造成人民群眾對政府的不滿。

現(xiàn)行的《中華人民共和國刑法》并沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務委員會制定和通過關于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規(guī)定。由于沒有相應的法律規(guī)范制裁違法挪用、擠占社會保險金的行為，所以，至今無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。

其次，應當把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律。目前，通過立法建立和健全社會保障制度，為社會主義市場經濟的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當務之急。

社會保障的核心法律制度是社會保險制度，因此，應當由全國人民代表大會常務委員會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》。據(jù)了解，《中華人民共和國社會保險法》的草案已經起草了多稿，其內容已經比較成熟。因此，建議全國人民代表大會常務委員會在適當時候，及時地審議該項法律草案。同時，由國務院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。

再次，以法律手段解決社會保險金的支付風險問題。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我們認為，我國的社會保險基金已經出現(xiàn)了支付風險的前兆。近兩年來，國家為了保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老金的發(fā)放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數(shù)額的資金，但這筆錢僅僅能管當年的社會保障金發(fā)放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。社會保險基金的支付風險問題，其潛在的危險并不亞于金融風險。銀行對個人儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢；而社會保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩(wěn)定。我們建議，必須通過立法解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能、達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金的支付風險的重要法律對策。

其四，健全社會保障的司法機制。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現(xiàn)出勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業(yè)采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。

最后，要適應WTO的規(guī)則調整中國社會保險業(yè)的相關制度。第一，中國加入WTO之后，有關社會保險業(yè)的市場開放應當按照循序漸進的策略進行。第二，開展企業(yè)補充養(yǎng)老保險經營業(yè)務。第三，鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務。四、我國社會保障制度改革和發(fā)展思路。

（二）建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系

從我國當前的實際看，農村社會保障水平明顯低落于城市。這是由于過去長期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間不同生產力水平所決定的。城市和農村的社會保障同等重要都需要發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)之間、工農之間在生產社會化程度、就業(yè)結構、社會分配結構、收入消費結構等方面存在明顯的差別。因而城市和農村的社會保障不可采取一個統(tǒng)一的模式，農村不能照搬城市的辦法。農村要納入社會保障范圍，但具體辦法和標準方面應允許有差別。

1、從我國生產力發(fā)展的實際出發(fā)，逐步推進和完善社會保障制度

我國社會保障制度改革的總體目標是建立功能健全、社會化程度高、有充分資金保證的社會保障體系。社會保障改革方案的設計需要明確以下兩點：一是我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多國家綜合經濟實力并不雄厚。社會保障的范圍只能逐步拓寬，保障的社會化程度只能逐步提高，要充分考慮政府及社會各方面的承受能力，在實現(xiàn)經濟增長的前提下逐步提高社會保障水平。二是居民個人作為社會保障籌資方式的一個重要渠道，要考慮到我國目前居民總體收入和消費水平并不高，而且存在很大差異。因此，居民個人對社會保障的繳費率要適度，不能定的太高。總之，下一步我國社會保障要從國情出發(fā)，既要邁出改革的步伐，又要穩(wěn)妥可行，使之與我國的經濟發(fā)展水平相適應。

2、發(fā)揮財政在社會保障中的主導作用

社會保障既是一個分配問題，也是一項政府行為，單靠市場機制無法完全實現(xiàn)，需要國家財政參與分配和管理。在建立和發(fā)展社會保障體系的過程中，財政始終具有重要的地位和作用。財政是國民收入分配的總樞紐，是國家實施宏觀調控的重要手段，而社會保障作為以政府為主體參與社會分配的行為，其本身就是構成了財政分配的重要內容，理應納入國家財政管理范圍。

首先，要建立社會保障預算。將社會保障納入國家預算有利于強化用款單位和基金經辦機構的責任，有利于社會保障資金的專款專用，有利于資金分配的規(guī)范性。財政參與社會保障管理，首要的問題是必須盡快把社會保障預算建立起來。通過預算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和決算制度對社會保障資金實行全過程監(jiān)督。改變目前社會保障資金管理上的混亂局面。在編制財政預算時，必須把社會保障預算與一般政府預算分開編制、單獨反映。

其次，加強對社會保障結余資金的管理。社會保障資金的結余處于暫時的閑置狀態(tài)，應對未來支付需求資金，也是經濟建設和社會發(fā)展的重要財力。為了保證這部分資金的安全和保值增值，從而能夠均衡及時滿足社會保障的支付需求，必須將社會保障結余資金引導到可靠有效的投資上。

再次，開征社會保障稅。一般以企業(yè)工薪支付額為課稅對象，用來建立社會保障基金。在當前，盡快在我國建立和完善社會保障制度已經成為建立現(xiàn)代企業(yè)制度、深化經濟改革的一個關鍵環(huán)節(jié)。而通過開征社會保障稅更加穩(wěn)定、規(guī)范地籌措社會保障資金，是建立和完善我國社會保障制度的重要保證。

在一個從農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會邁進的、擁有12億人口的國度里，建設有中國特色的社會主義的社會保障法律制度，是人類歷史上前所未有的創(chuàng)舉，是一個跨世紀的宏偉工程。我們堅信，在以同志為核心的黨中央領導下，經過不懈的努力，一個健全的社會保障法律制度，必將為人民安居樂業(yè)、國家長治久安、社會文明進步提供有效的保障，必將為把有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀增添光輝。

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