人事行政救濟制度探究論文

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一、人事行政救濟制度的確立

公務員是國家行政機關的組成分子，他在執行公務時，代表所在行政機關與公民、法人或其他社會組織形成外部行政法律關系。在外部行政法律關系中，公務員并不是法律關系的主體，也沒有獨立的法律利益，當然也無需救濟制度的保護。但是，公務員在與所在行政機關或政府間的內部行政法律關系上，卻是獨立的主體，具有獨立的法律利益。這種法律關系與其他行政法律關系一樣具有不平等性，即公務員作為被管理者處于被支配的地位，行政機關以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對公務員都具有拘束力、確定力和執行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當的。在這種情況下，如果沒有人事行政救濟制度，公務員的合法權益就不可能得到有效的保障。

我國很早就認識到了人事行政救濟制度的重要性。1957年10月26日，國務院了《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》（以下簡稱《獎懲暫行規定》），確立了公務員不服行政處分的救濟制度。《獎懲暫行規定》第12條規定：“國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，應該在接到通知后一個月內，向處理機關要求復議，并且有權直接向上級機關申訴，國家行政機關對于受處分人的申訴，應該認真處理。對于受處分人給上級機關的申訴書，必須迅速轉遞，不得扣壓。但是在復議或者申訴期間，不停止處分的執行。”這個規定至今仍然有效。但是，《獎懲暫行規定》所確立的人事行政救濟的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的政治運動對法制的踐踏和法律虛無主義的盛行，我國在人事行政管理領域的高壓政策和人治，使得我國僅有的人事行政處分救濟制度也缺乏必要的法制基礎和民主氛圍，功能得不到應有的發揮而形同虛設。

黨的十一屆三中全會以來，我國的民主和法制建設得到了較快的發展。黨的十三大政治報告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標。這就為我國人事行政救濟制度的發展創造了必不可少的條件。1990年1月1日《行政訴訟法》的施行和1991年1月1日《行政復議條例》的施行，終于確立了我國的行政救濟制度。過去，我國公民、法人或其他社會組織對具體行政行為不服只能通過政治途徑，即依靠黨組織、國家權力機關和上級行政機關的監督來實現救濟，而現在就可以通過法律機制，即可以向復議機關申請復議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會組織的信訪、檢舉、控告和揭發等政治權利，正逐漸成為其切實可行的復議和訴訟的法律權利。盡管《行政訴訟法》和《行政復議條例》未把人事行政救濟納入到統一的行政救濟制度中來，卻促使國家將人事制度的完善問題及早提上議事日程，為人事行政救濟制度的確立提供了有益的經驗，推動了人事行政救濟制度的發展。

1990年12月9日，國務院了《行政監察條例》。該條例再次肯定了《獎懲暫行規定》所確立的對行政

處分的救濟制度，并有所發展，即規定了對監察決定和監察建議的行政救濟。1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》施行。該條例第16章規定，涉及特定公務員權利義務的人事行政行為，都可受行政救濟；對公務員的合法權益造成損害的，應予賠償。至此，我國的人事行政救濟制度才得以真正確立。

二、人事行政救濟的范圍

人事行政救濟的范圍，是指依法可受行政救濟的人事行政行為的范圍。根據《國家公務員暫行條例》的規定，可請求行政救濟的具體人事行政行為有兩類：

1.人事行政處理決定

人事行政處理決定，是指行政機關依法對特定公務員的權利義務所作的單方、要式人事行政行為。《國家公務員暫行條例》第81條規定：“國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的”，都可以依法請求行政救濟。根據該條例的規定，人事行政處理決定有以下幾種：

（1）確定公務員級別方面的決定；

（2）錄用公務員方面的決定（例如，省級以上人民政府工作部門對新錄用的公務員安排到基層工作的決定，行政機關對新錄用的公務員經試用后是否合格的決定）；

（3）考核（如年度考核結果的決定）、獎勵（如對獎勵等級不服等）與行政處分方面的決定（包括監察決定和監察建議及為作出行政處分而采取的措施）；職務升降與職務任免方面的決定；交流方面的決定，包括調任、轉任、輪換和掛職鍛煉方面的決定；回避方面的決定；工資保險福利方面的決定；辭職辭退和退休方面的決定；其他人事行政處理決定（如關于收受禮品方面的決定，財產申報方面的決定等）。

2.人事行政侵權行為

人事行政侵權行為，一般是指非法侵犯特定公務員合法權益的人事行政行為。從這一意義上說，違法或不當的人事行政處理決定，也往往是人事行政侵權行為。但是，對人事行政處理決定的侵權已有相應的救濟形式，并不按人事行政侵權行為進行救濟。因此，這里的人事行政侵權行為，特指行政機關及其領導人員運用職權，以非人事行政處理決定的形式，侵犯特定公務員合法權益的非要式單方行政行為。它包括作為和不作為兩種形式。作為的人事行政侵權，是指積極、主動實施的人事行政行為，侵犯了特定公務員的合法權益。例如，行政機關首長對公務員的打擊報復，在晉升時向公務員索賄等，都是作為形式的侵權。不作為的人事行政侵權，是指對一定行為的抑制侵犯了特定公務員的合法權益。例如，應當確定公務員的級別卻不予確定，試用期屆滿卻不作出相應的決定，應予獎勵卻不予獎勵等，都是不作為形式的侵權。

《國家公務員暫行條例》第82條規定：“國家公務員對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的行為”，可請求行政救濟。這就是說，國家公務員對侵犯其職務關系上合法權益的任何具體人事行政行為，除依人事行政處理決定的規定申請救濟外，都可依這一規定請求救濟。該條例的這一規定，彌補了人事行政處理決定救濟規定的不足，把具體人事行政行為都納入了人事行政救濟的范圍，并杜絕了行政機關及其領導人員利用非書面決定形式規避人事行政救濟的可能，從而具有重要意義。

三、人事行政救濟的程序

《獎懲暫行規定》、《行政監察條例》和《國家公務員暫行條例》對人事行政救濟的程序作了一定的規定。

1.公務員應向規定的機關申請救濟

根據上述法律、法規的規定，公務員對具體人事行政行為不服的，不能向人民法院起訴，只能向規定的國家行政機關申請救濟。（1）公務員對人事行政處理決定不服的，可以向原處理機關申請救濟，也可以向同級人民政府的人事部門申請救濟。（2）公務員對人事行政侵權行為不服的，可以向上級行政機關申請救濟，也可以向行政監察機關申請救濟。（3）公務員對主管部門的行政處分決定不服的，《國家公務員暫行條例》和《行政監察條例》都規定，既可以向原處分機關申請救濟，也可以向監察機關申請救濟。但是，《獎懲暫行規定》卻規定，公務員除可向原處分機關申請救濟以外，也可以直接向上級機關申請救濟。由于《獎懲暫行規定》的法律效力比上述兩個條例高，該兩條例的規定并不能否定公務員可以直接向上級機關申請救濟的規定。因此，公務員對主管部門的行政處分決定不服的，既可以向原處分機關申請救濟，也可以向監察機關申請救濟，還可以直接向上級機關申請救濟。公務員對監察機關的監察決定和監察建議不服的，可以向作出該決定或建議的監察機關申請救濟；公務員可以根據《獎懲暫行規定》直接向上級機關申請救濟。對在作出行政處分決定前所采取的停職檢查等措施不服的，是向人事行政處理決定規定的機關申請救濟，還是向行政處分決定規定的機關申請救濟，有關規定并不明確。筆者認為，這類措施與行政處分有密切關系，屬于行政處分方面的決定，應向行政處分決定救濟的機關申請救濟。

2.公務員申請救濟的期限

申請救濟的期限，是指公務員不服具體人事行政行為有權申請救濟的時間限制。在規定的期限內未申請救濟的，公務員就不能再申請救濟了，即使申請了也不會被受理，而只能按一般信訪案件處理。之所以作這樣的規定，是為了促使公務員及時行使救濟申請權，避免有關機關處理人事行政救濟案件因時間久遠而難以取證的麻煩。

（1）對人事行政處理決定（包括行政處分決定）申請救濟的期限為30日，即公務員從收到人事行政處理決定書的次日起30日內有權申請救濟。

（2）對監察決定和監察建議申請救濟的期限，《行政監察條例》規定為15日，即從收到監察決定書和監察建議書的次日起15日內有權申請救濟。筆者認為，監察建議和監察決定屬于行政處分方面的決定。這樣，《行政監察條例》的這一規定，就與《獎懲暫行規定》所規定的申請救濟期限為一個月相抵觸了，自然應以《獎懲暫行規定》的規定為準。即使不把監察決定和監察建議視為行政處分決定，而將其視為一般的人事行政處理決定，根據《國家公務員暫行條例》第81條的規定并根據后法優于前法的原則，對其申請救濟的期限也是30日。

（3）對人事行政侵權行為申請救濟的期限，目前尚無規定。今后在加以規定時，按我國立法慣例，應按公務員從知道人事行政侵權行為之日起計算期限，并應比人事行政處理決定的申請救濟期限長。在目前，公務員對人事行政侵權行為申請救濟的期限從知道該行為之日起計算，也不應少于30日。

3.公務員申請救濟的名稱

法律、法規對公務員申請救濟的名稱作出了明文規定。公務員對人事行政處理決定不服，請求原處理機關救濟的，稱“申請復核”；請求同級人民政府人事部門救濟的，稱“申訴”。公務員對行政處分決定不服，向原處分機關請求救濟的，根據《獎懲暫行規定》稱“要求復議”，根據《國家公務員暫行條例》稱“申請復核”；向上級機關或監察機關請求救濟的，稱“申訴”。根據《行政監察條例》，對監察決定不服，請求作出監察決定的監察機關救濟的，稱“申請復審”；對復審決定仍不服，請求上一級監察機關再次救濟的，稱“申請復核”。根據該條例，對監察建議不服請求作出建議的監察機關救濟的，稱“提出異議”。對人事行政侵權行為請求救濟的，稱“控告”。筆者認為，有關法律、法規對公務員請求人事行政救濟名稱的規定，過于繁瑣，也太混亂，使用起來極為不便，應盡早予以統一，可采用人們已比較熟悉也易于接受的“申請復議”這個名稱。

4.人事行政救濟案件的處理

目前，我國監察機關處理人事行政救濟案件，已有比較具體的法規和規章依據。

（1）對不服監察決定和監察建議案件的處理。根據《行政監察條例》第40條第2款的規定，監察機關對不服監察決定案件的復審決定，應當在一個月內作出；公務員對復審決定仍不服的，可以向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當在兩個月內作出復核決定。根據該條第3款的規定，監察機關對不服監察建議案件的處理，應當在15日內給以回復；對回復仍然不服的，由監察機關提請本級人民政府或者上一級監察機關處理。

（2）對不服主管部門行政處分的案件向監察機關請求救濟的，應由與原處分機關同一級別的監察機關管轄。監察機關經復審認為原行政處分決定正確的，應予維持；認為原行政處分決定不適當的，可以建議原決定機關變更或者撤銷，也可以直接作出變更或者撤銷的決定。公務員對監察機關的復審決定仍不服的，可以向上一級監察機關申請復核。對這類人事行政救濟案件的處理，監察部于1991年11月30日的《監察機關處理不服行政處分申訴的辦法》，作了更為具體的規定。

（3）對不服人事行政侵權行為的案件，監察機關應根據《獎懲暫行規定》、《國家公務員暫行條例》和《行政監察條例》等的規定進行審理。對實施人事行政侵權的國家行政機關及其領導人員，監察機關應作出監察決定或監察建議；對受侵害的公務員，監察機關應根據《國家公務員暫行條例》第84條的規定，并參照《行政監察條例》第24條第2、3項的規定予以補救。

除監察機關處理人事行政救濟案件以外，其他國家行政機關對人事行政救濟案件應如何處理，我國目前尚無具體規定。

四、人事行政賠償

《國家公務員暫行條例》第84條規定：“國家行政機關對國家公務員處理錯誤的，應當及時予以糾正；造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響、賠禮道歉；造成經濟損失的，應負賠償責任。”這一規定，對我國的人事行政救濟制度具有極為重要的意義。首先它在我國歷史上第一次確立了人事行政賠償制度。以往，我國雖有平反冤、假、錯案和恢復名譽的做法，對受害人在經濟上也給予一定的彌補，但卻沒有將其法律化、制度化，并不是國家及其行政機關應承擔的法律責任，也并不是公務員可以主動請求的，而是作為政治任務以“運動”形式進行的政策性補償。因此，該條例的這一規定，在糾正違法或不當人事行政行為的問題上，是從人治走向法治的標志。其次，這一規定表明，人事行政賠償是人事行政救濟制度的重要內容。它表明，人事行政救濟不僅僅在于撤銷或變更違法或不當的人事行政行為，對行政機關及其公務員追究政紀責任，而且還要求國家及其行政機關對此所造成的損害承擔行政賠償責任，即造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響、賠禮道歉；造成經濟損失的，應賠償該損失。只有這樣，公務員的救濟申請權和整個人事行政救濟制度，才具有實際意義。因為，公務員的救濟申請權本身并不是目的，而只是一種手段。如果這種手段和人事行政救濟這種法律機制，不能使公務員受侵害的合法權益得到賠償，那么救濟申請權將成為開給公務員的空頭支票，人事行政救濟制度也只不過是一種法律擺設。因此，盡管上述第84條對人事行政賠償只作出簡單地規定，對我國的人事行政賠償來說只有該規定是遠遠不夠的。但它對我國人事行政賠償制度的建立和完善，對我國人事行政救濟制度的確立和發展，卻有特殊的價值和貢獻。

五、完善人事行政救濟制度的建議

我國的人事行政救濟制度，無疑有待完善。最主要的問題，是要把人事行政救濟納入到統一的行政救濟制度中來。

1.適用《行政復議條例》

人事行政糾紛有其特殊性，人事行政救濟有其相對獨立性，因此法律法規相應地作出了特殊規定，如人事行政救濟的范圍、管轄和申請期限等。但是，人事行政糾紛與外部行政糾紛、人事行政救濟與行政復議間的共性更多于其個性或差異性。例如，《行政復議條例》關于復議原則、參加人、申請與受理、審理與決定、期間與送達的規定，對人事行政救濟也是適合的。因此，除法律、法規已有明文規定者外，筆者認為人事行政救濟可以適用《行政復議條例》的統一規定。當然這需要由立法加以確認。

2.實行司法最終救濟原則

對人事行政行為是否實行司法最終救濟原則，各國有不同的規定。在日本，根據《日本公務員法》第90條的規定，公務員對人事行政行為不服的，不能向法院提起訴訟、請求司法審查。但在美國，公務員對人事行政行為不服，經向考績制度保護委員會申訴后，可依《美國法典》第7703條的規定向法院提起訴訟，請求司法審查。在法國，公務員對侵犯其合法權益的人事行政行為，都能以越權之訴向行政法院請求撤銷。筆者認為，把具體人事行政行為納入行政訴訟的范圍，對人事行政救濟實行司法最終救濟原則，在我國也是可行的，也有利于公正、有效地保障公務員的合法權益，使法治深入人事行政管理。

3.適用國家賠償法

在人事侵權賠償方面，筆者認為人事行政賠償與一般的行政賠償幾乎沒有什么區別，可以統一適用《國家賠償法》的有關規定，只要通過立法加以確認即可，而無需制定專門的人事行政賠償法規。