礦產資源法的憲法原則探索

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本文作者：蔣承菘

制定與修改任何自然資源法律都有三個影響因素:一是憲法原則;二是經濟體制改革進程;三是法律科學完善程度。憲法是國家根本大法,是各項法律的準則。但是,憲法內容在不同經濟體制下的表現形式可以不同,例如憲法規定礦產資源國家所有,在計劃經濟體制下,礦產資源的所有者、生產者、經營者三位一體,即礦產資源國家所有,國家投資進行勘查與開發,開發的礦產資源無償提供給國有企業使用,因此憲法中規定的礦產資源國家所有是以礦產資源無償使用、礦業權無償取得的形式來表現的。但是,在市場經濟體制下,由于投資主體多元化,必然使礦產資源國家所有的表現形式為礦產資源有償使用、礦業權有償取得。法律也是一門科學,要不斷實踐、不斷總結、不斷完善。隨著法律科學的不斷完善,憲法的各項原則才能正確貫徹。在這三個因素中,憲法原則是根本性的,是決定因素。本文主要討論制定與修改礦產資源法的憲法原則。

一、自然資源法律的憲法原則與礦產資源法的憲法原則

1954年,我國制定了第一部憲法,這部憲法開創了中華人民共和國憲政的歷史。近50年來,憲法經過了三次大的修改,分別為1975年、1978年和1982年,此外還經歷了數次小的修改。從1988年起,即以修正案的形式修改憲法,到目前為止已有1988年、1993年、1999年和2004年四個修正案,憲法修改程序已進入規范化軌道。應該看到,關于自然資源法律規范的憲法原則已經基本確立。第一部憲法已將有關自然資源的法律規范問題寫入其中,其第六條第二款中明確規定:/礦藏、水流,由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有。0這就明確了條文中所列自然資源的權屬,即歸全民所有。憲法第八條第一款又規定:/國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。0這就承認了農民對部分土地的所有權。1975年,對憲法修改時保留了這些規定。1978年,修改憲法時對有關自然資源的法律規范問題略作調整,在原第六條中將其他資源改為其他陸海資源。這一修改十分重要,對海洋資源的權屬作了明確規定,即一切海洋資源,包括一切海域、海島、海礁和灘涂,以及海洋中的各種生物資源、礦物資源和海水均為國家所有。1982年,對憲法作了大量修改,其中有關自然資源的法律規范問題同時作了歷史上最大改動。憲法第九條第一款繼續明確了我國自然資源的權屬問題,其第二款對自然資源的合理利用和保護內容作了相應增補。由此可以看出,我國憲法有關自然資源法律規范問題在1982年前,由于歷史原因和人們認識的局限性,主要著重于對自然資源權屬問題的法律規范,1982年修憲期間,由于人類對利用自然資源認識的不斷提高,一些思想和理念必然反映到憲政制度之中,使這次修改后的憲法中關于自然資源法律規范問題增加了有關利用和保護的內容。縱觀憲法全部內容可以看出,憲法對自然資源法律規范可以歸納為五個方面:1.關于自然資源的權屬問題。我國憲法對自然資源的權屬問題的原則規定是較為清楚的,即沒有明確規定私人對自然資源的所有權,自然資源的所有權歸屬主要包括兩個方面:一是國家所有即全民所有;二是集體所有。對此需要把握如下原則:其一,礦藏、水流和城市土地為單一國家所有制;其二,森林、山嶺、草原、荒地、灘涂為雙重所有制,即包括國家所有和集體所有,但后者是有條件的,必須有法律規定,否則均為國家所有;其三,農村和城市郊區土地也有國家所有和集體所有兩種形式,但國家所有也有一個前提條件,就是必須有法律規定,否則均為集體所有;其四,宅基地和自留地、自留山屬于集體所有;其五,上述以外的一切自然資源均應為國家所有。2.關于利用自然資源的憲法原則問題。國家保障自然資源的合理利用是憲法關于規范人類利用自然資源的最基本的原則。其含義有二:一是對自然資源應當合理利用;二是國家要保障自然資源的合理利用。3.關于保護自然資源的憲法原則。憲法沒有從整體上對自然資源保護作規定,憲法第九條第二款規定,保護珍貴的動物和植物。這一憲法原則十分明確,對于珍貴的動物和植物不得利用而強調保護。4.關于國家有權征收與征用土地的憲法原則。憲法第十條第二款規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收與征用。這一條款可以視為對土地權屬問題規定的補充。5.關于禁止侵占或者破壞自然資源行為的強制性憲法原則。憲法第九條第二款已明確規定,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。憲法以強制性條款保證有關自然資源權屬和合理利用自然資源、保護珍貴動物和植物規定的憲法原則的實現。礦產資源是自然資源中的一種,因此憲法關于自然資源法律規范的上述基本原則同樣適用于礦產資源。這些原則也可以歸納為三個方面:礦產資源為單一國家所有的憲法原則;國家保障礦產資源合理利用的憲法原則;禁止侵占或者破壞礦產資源的強制性憲法原則。制定與修改礦產資源法時應遵循上述原則。

二、從礦產資源的自然屬性出發,全面認識、正確把握礦產資源國家所有的憲法原則

礦產資源是自然資源的種類之一。它與其它自然資源有許多共同自然屬性,但同時也具有一些特殊的自然屬性,這些特殊的自然屬性主要是指不可再生的耗竭性與隱蔽性。這些特殊的自然屬性決定了礦產資源權屬的一些特殊性。礦產資源是一種不可再生的自然資源。它與土地資源不同,土地資源是非耗竭性資源,被利用時以勞動資料形式出現,不消耗自身,也不加入到產品之中。礦產資源被利用時以勞動對象形式出現,消耗自身而加入到產品之中,而且消耗后不可再生。雖然礦產資源與森林資源、草原資源和生物資源同屬耗竭性資源,但是森林、草原和生物資源都可以通過種植、繁殖實現再生,而礦產資源則不可再生。人們不僅要問這種不可再生的耗竭性資源的權屬和價值將如何體現?礦產資源被開采后,其實物形態消失,但其價值則轉移到礦產品之中,顯然,礦產資源的價值包含在礦產品價值之中。由于礦產資源是不可再生的,因此我們可以從礦產品的價值中提取礦產資源的價值。這也是國際慣例,國際上通稱權利金或礦區使用費,我國稱為礦產資源補償費。權利金的概念比較確切,它較清楚地體現了礦產資源所有者的財產關系。還應提到的是,目前我國礦法中還規定應收取礦產資源稅,應該看到資源稅是國家憑借行政權力參與礦業收益的分配。在市場經濟體制下,凡是能用財產權來說明經濟關系的就不宜用行政權力,更何況現行法規中資源補償費和資源稅均從礦產品價值中提取,只不過一個是從價提取,一個是從量提取,實際上是重復提取。至于如何體現不可再生的耗竭性礦產資源的權屬,應考慮礦產資源的另一個自然屬性,即礦產資源的隱蔽性。由地質作用形成的礦產資源往往隱蔽于地下,要通過一定的物化勞動才能發現它,利用它,即通過地質勘查活動發現它,通過開采活動利用它。這種勘查發現與開采利用的權利通常稱為礦業權。誰具有這種權利?無疑是礦產資源的所有者。這就是不可再生的耗竭性礦產資源所有者權屬的表現形式。所有者可以自身行使這種權利,也可以出讓這種權利,在不同的經濟體制下可以選擇不同的模式。在市場經濟體制下,我們采用了后者,即采用所有權與礦業權相分離的模式。根據物權理論,礦業權通常屬于特許用益物權,即特許的礦業權人可以合法利用礦產資源所有者的財產創造財富。但仔細分析,并非全然如此,應該看到礦產資源的利用要經過三個階段,即發現、評價與開發,發現要回答有沒有礦的問題;評價要回答有多少礦及礦的質量如何的問題,以便作出礦床開采的經濟可行性評價;開發是指開采礦產資源,提供利用。從嚴格意義上講,發現階段尚不存在用益物權,因為這個階段礦床尚未發現,所有者的財產仍屬虛構,既然財產是虛構的,用益物權就不存在。這個階段投資的風險大,為了鼓勵投資者,常常把這個階段的地質工作列入公益性工作,而不列入礦業權中,也可以鼓勵法人投資公益性地質工作,法人應承諾地質工作成果為社會公眾所用,但可以無償取得所發現礦床的礦業權。這樣礦業權就可以理解為評價與開采礦產資源的權利。設立礦業權與出讓礦業權是所有者的權益,管理礦業權是國家的行政權力。在研究礦產資源所有者權益時,必須注意其與土地資源所有者的關系,這是因為礦產資源往往與土地資源位于同一空間之中,相互緊密聯系。由于我國土地資源既有國家所有又有集體所有,因此處理好兩者關系就顯得十分重要。我國現行礦法規定,礦產資源屬于國家所有,地表或者地下的礦產資源的國家所有權,不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變,這是十分必要的。

三、全面理解、切實遵循合理利用礦產資源的憲法原則

正如前面所述,這項憲法原則的確立反映了人們對利用礦產資源認識的不斷提高,人們已經認識到資源是稀缺的,不是無限的,礦產資源更是不可再生的,因此珍惜資源、合理利用資源已成為人們的自覺行動。從這個意義上說,這項憲法原則是制定與修改礦產資源法的關鍵內容所在。認真實施這項憲法原則應把握以下幾方面:1.確立以礦產資源全球配置為主導的礦產資源宏觀調控機制。礦產資源分布極不均勻,任何一個國家不能擁有所有種類的礦產資源,現代化建設必然要利用全球資源;經濟全球化決定了礦產資源配置的全球化,它已使任何一個國家的礦業及相關產業都會自覺或不自覺地參與到全球礦產資源勘查、開發的競爭中去。我國經濟的可持續發展,也必然要求實行全球資源配置。與其說我國礦產資源面臨嚴峻形勢,不如說我國面臨著世界礦產資源日益被壟斷的形勢。礦產資源規劃要立足在全球化配置資源的基礎上,這是最合理利用我國礦產資源的關鍵。規劃既要有科學性,又要保持嚴肅性,還應有靈活性,要根據全球資源形勢的變化和我國資源的需求及時調整,這就要求規劃具有明確的法律地位。2.確立在礦產資源勘查與開發過程中合理利用資源的憲法原則。節約資源是我國的國策之一,節約資源要從源頭上抓起,即從勘查與開發過程著手。勘查與開發礦產資源是一項知識密集和資金投入較大的生產活動,因此必須建立準入制度;鑒于我國礦產資源共生與伴生元素多的特點,要堅持綜合勘查、綜合利用的方針;根據我國礦產資源大礦少、小礦多和富礦少、貧礦多的現狀,必須實施開發規模要與礦床規模相適應的辦法;應制定開采回采率、采礦貧化率與選礦回收率的下限指標,并不斷適當調整,使/三率0水平不斷提高;要加大資源二次利用的力度,做好尾礦、廢礦石的利用,充分發揮資源利用的潛力。3.確立在保護中開發、在開發中保護的方針。礦產資源的開發不可避免地會影響與破壞周圍的其它資源和環境,因此必須堅持開發前的資源與環境影響的評估,進行效益對比,凡是資源與環境影響的負效益大于礦產資源開發效益時,礦產資源就不得開發。開發中與開發后要設法恢復被破壞的資源與環境,使礦產資源開發所帶來的其它資源和周圍環境影響減到最小。4.依靠科技創新、依靠政策調控,努力落實、合理利用礦產資源這項憲法原則。勘查、開發礦產資源是一項知識密集型產業,勘查、開發過程中合理利用礦產資源更需要科學技術的不斷創新,開發過程中如何減少對其它資源和環境的影響,如何恢復資源的功能和恢復生態環境更是一門正探索之中的科學。因此,從某種意義上講,科技創新是實現這項憲法原則的關鍵所在,必須鼓勵與支持一切有利于礦產資源合理利用的科學研究成果和技術創新成果。要采用政策調動礦業權人積極使用新方法、新技術,促進礦產資源的合理利用。可以通過調節權利金與各種稅費的政策,把權利金、稅費與合理利用礦產資源聯系起來,有效地促進這項憲法原則的實現。四、確保禁止侵占或者破壞礦產資源的強制性憲法原則得以實施憲法第九條第二款規定,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。這是憲法為了保障礦產資源的權屬和合理利用所規定的一條強制性條款。這個條款要把握兩點:一是條款的內涵;另一個是如何保證條款的實施。這個條款的內涵包括四個方面內容:即何為侵占礦產資源,何為破壞礦產資源,任何組織與個人的含義以及任何方式的含義。所謂侵占礦產資源,是指侵占礦產資源所有者權益或者侵占了依法取得礦業權的礦業權人權益。憲法規定我國礦產資源為單一國家所有,即全民所有。國家依法收取權利金、依法出讓礦業權,這些都是礦產資源國家所有者的權益。礦業權人依法取得礦業權就獲得了勘查與開發礦產資源的權利,這些權利都應受到法律保護。因此不依法收取、繳納與使用權利金即礦產資源補償費、違法出讓礦業權、無證勘查與開發礦產資源、越界開采礦產資源的都應屬侵占礦產資源之列。所謂破壞礦產資源是指采用國家明令禁止的方法或者是采用非開發方案中所批準的開采方法,導致礦產資源無法利用,或者是導致礦產資源的價值喪失或減少的行為。任何組織或者個人是指包括黨、政、軍、各類社會團體、各類企事業單位的法人或任何自然人。任何方式是指一切活動。綜上所述,這項原則的內涵就是禁止包括黨、政、軍在內的各種社會團體,各類法人包括自然人,采用任何手段,侵占礦產資源所有者的權益、侵占合法礦業權人的合法權益或者是使用不合法的開采方式破壞礦產資源,導致資源不能利用、喪失與減少礦產資源的價值。強制性就要求對侵占或者破壞礦產資源的各種行為追究相應的法律責任,尤其對情節嚴重的,應依法給予刑事處分。目前,我國刑法明確規定了破壞礦產資源罪,民法通則及礦產資源法也對侵占和破壞礦產資源的行為設定了相應的民事責任和行政責任。強制性憲法原則的執行需要組織保證,除了有相應的行政機構外,還必須建立相應的監督部門,獨立承擔相應的監督任務。既要監督行政部門是否依法行政,又要監督礦業權人是否依法生產與經營,更要嚴格依法處理侵占與破壞礦產資源的各種行為。礦產資源是一種重要的自然資源,是人類生存與發展的重要物質基礎。新中國成立以來,黨和國家十分重視礦產資源保護,第一部憲法中已對礦產資源權屬做了十分明確的規定,后來憲法修改又專門就保障包括礦產資源在內的自然資源的合理利用做了規定,與此同時,還對禁止侵占與破壞包括礦產資源在內的自然資源的行為做了強制性要求。1986年,第一部礦產資源法頒布實施。1996年,進行了修改,礦產資源法日趨完善,但由于歷史的局限性與認識的滯后性,現行礦產資源法還不能完全體現憲法有關自然資源的法律原則,還有待于在深入學習憲法的基礎上作進一步修改和完善。