土地制度改革論文

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一、當前我國農村土地制度的局限性和存在的問題

1.農地產權關系模糊，所有權不明

1978年，農村土地產權關系調整后的家庭聯產承包責任制主要是為解決農村計劃經濟體制對農民束縛的問題而產生，缺乏系統理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農地產權關系模糊，所有權不明。

現行農地產權制度關系模糊，所有權不明主要體現在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都規定農村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農村集體經濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農地所有權表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權內涵、法律形式、實現方式，所有權主體地位沒有相應合理的規定。這就造成政府經營土地，土地產權轉讓高額收益被政府獨得。

2.農地承包經營權穩定性不強

土地承包經營權是隨家庭聯產承包責任制出現的。新《農村土地承包法》頒布前，土地承包經營權屬契約規定的債權性質，而非法律賦予的物權。雖然國家強調穩定農村家庭承包制，但農地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農地承包經營權關系不穩定。由于農地承包經營權關系穩定性不強，就為有關部門利用權力，任意進行土地調整提供了便利。土地發包者在利益驅動下進行權力尋租，利用土地所有權侵蝕農民的承包經營權，借結構調整、規模經營、農業產業化等名目，強行流轉農民土地經營使用權。由此引發農民對土地預期的不確定，導致農戶追求短期經濟效益，粗放式經營，掠奪式開發，以致整個農業生產后勁乏力，最終使中國特色農業現代化發展受阻。

3.農村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農民受益權隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農村土地經營制度運行效率。從集體土地受益權來看，家庭聯產承包責任制最初是將集體經濟組織作為發包方，以土地所有權向農戶收取土地承包費；農戶作為承包方，承包土地使用權，獲取土地產出的全部產品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農業稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方。”這意味進入大中城市非農就業農民將失去土地權益，造成大中城市與小城鎮非農就業人員及全民和集體之間土地權益不平等。最后，農村稅費改革后，很多農村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農民負擔?；诂F行農地制度安排的不完善，農村土地生產能力因制度缺陷而受到制約。

二、當前我國農村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經營格局下，進一步穩定和完善農地承包制度，讓農地所有權和使用權分離，明確農民使用權主體地位，以適應現代化農業經營的需要。在實際操作中，可將土地所有權分解為由國家掌控的社會所有權和農戶掌控的個人所有權兩部分，農村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產權安排既確保國家擁有宏觀調控土地資源開發、利用權，又堅持農戶為基本的經營組織單位。實際就是賦予農村土地使用權以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農地承包經營權長期化，為農地使用權商品化提供了法律支持。貫徹《農業法》，把農地家庭承包經營納入法制軌道，明確農民土地使用權主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權，如此才能促進農戶對土地的長期投資和資本積累，保障農業可持續發展。同時，明確農地集體所有權與農民使用權之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農民合法權益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規范推動農地的自由流轉，減少政府、企業、村民自治組織經營土地的弊端，使農村土地達到優化組合和規模經營。

2.規范土地經營模式，推進土地使用權私有化，實行土地入股的經營方式。土地使用權私有化就是在農村構建土地所有權與使用權分離的制度架構，在保持土地所有權歸集體的前提下，明確土地使用權歸農民私有，將農民對土地的承包權由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權私有化長期化的經營模式。土地使用權歸農民私有，使勞動者與生產要素能夠家庭經營范圍內緊密結合，使農民能夠合理地開發利用土地。在保證農民土地使用權私有化的前提下，實行土地入股的農地經營方式成為可能。這種方式比較符合農村目前生產力狀況。實行按股分紅與按勞分配結合的方式，讓愿意種地的農民留下，激發農民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農業規模經營效應；憑土地股份分紅的農民可向非農產業轉移，獲得更多收入。再者，土地使用權私有化可避免土地承包定期調整時土地所有權人的權力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權流轉障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農地資產資本化、證券化進程。

3.進一步完善農村稅費制度，加強農業社會化服務體系建設，完善農村社保體系，為農村土地制度改革提供保障。我國農業稅改革已取得一定成果，但與體現土地價值，保證土地市場化經營相應的土地產權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內的土地稅體系尚需完善；此外，農業稅取消后，農村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農業社會化服務體系的建立，能夠克服農地家庭承包經營的弱點，有效解決農業技術推廣、農機聯合作業等問題，有利于發揮分工協作優勢，促進高技術農業發展和農業規模經營，為農地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農村社保體系，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉變為依靠社會和制度，還土地以正常的生產要素性質。

制度變遷的后果無法預測，國情決定農村土地產權制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩妥地使用權創新。唯有如此，才能根本上改變城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。

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【摘要】“三農”問題能否順利解決，全面建設社會主義小康社會的宏偉目標能否實現，農村土地制度改革是關鍵。本文在分析農村土地制度局限性和存在問題的基礎上，對我國未來土地制度改革路徑做出了嘗試性探索。

【關鍵詞】土地制度改革新思路