我國地方政府治理結(jié)構(gòu)改革論文

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內(nèi)容提要：從激勵(lì)的角度講，政府工作效率在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對(duì)官員的工作激勵(lì)目標(biāo)是否具有激勵(lì)相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)能否有效激勵(lì)和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)，而財(cái)政分權(quán)模式又是影響政府治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)非常重要的因素。本文首先探討了政府官員激勵(lì)與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)系，然后重點(diǎn)分析了我國現(xiàn)階段地方財(cái)政分權(quán)模式如何導(dǎo)致地方政府治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激勵(lì)不相容性，進(jìn)而扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)地方基層政府行為的激勵(lì)。

一、政府職能、官員激勵(lì)與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府和市場是協(xié)調(diào)一個(gè)國家社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)利益沖突的兩大基本機(jī)制。當(dāng)由于公共產(chǎn)品、外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、不完全信息等原因市場不能有效配置資源時(shí)，或者由于市場配置資源而導(dǎo)致某種不合意的結(jié)果時(shí)，如出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)分配不公等，政府就有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。作為對(duì)市場失敗的彌補(bǔ)，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在三方面：（1）宏觀調(diào)控職能，即政府運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和協(xié)調(diào)收入分配，以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)均衡發(fā)展；（2）公共規(guī)制職能，即政府利用發(fā)放許可證、限制價(jià)格以及制定質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的自利行為施加影響，以最大限度地保護(hù)公共利益；（3）資源配置職能，即政府按社會(huì)成員的需求意愿供給私人部門不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足社會(huì)對(duì)非排他性物品的消費(fèi)需求。

政府履行各種經(jīng)濟(jì)職能所需的成本必須由社會(huì)成員以稅收的方式承擔(dān)，其直接表現(xiàn)為公共支出。一般而言，公共支出的社會(huì)效益取決于一個(gè)國家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取決于政府治理結(jié)構(gòu)。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府制度都具有一個(gè)相似的特征，即都是一個(gè)多級(jí)次結(jié)構(gòu)（至少包括中央政府和基層政府兩級(jí)），但不同國家的政府治理結(jié)構(gòu)則可能存在較大的差異性。高效率的政府治理結(jié)構(gòu)對(duì)許多國家尤其是發(fā)展中國家而言是一種非常稀缺的資源。政府組織的多級(jí)次結(jié)構(gòu)表明其治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動(dòng)力基礎(chǔ)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威，從而意味著在信息不對(duì)稱的情況下政府治理結(jié)構(gòu)效率的高低在很大程度上取決于治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)給各級(jí)政府官員所能提供的工作激勵(lì)強(qiáng)度。既然政府組織具有等級(jí)結(jié)構(gòu)，那么政府治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必然會(huì)遇到委托—問題，主要表現(xiàn)在：第一，上層官員并不關(guān)注效率，而是追求個(gè)人控制權(quán)收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府組織的工作效率并不能直接給各級(jí)官員帶來物質(zhì)回報(bào)，同時(shí)也不可能通過競爭方式淘汰掉沒有效率的官僚組織，因此，政府組織中的上層官員往往沒有足夠的積極性改善政府治理結(jié)構(gòu)的效率。更糟的是，這些上層官員很可能利用其在公共組織中的權(quán)威追求個(gè)人控制權(quán)收益最大化，如在位消費(fèi)或培育裙帶關(guān)系，從而直接造成政府工作效率損失。

第二，下級(jí)官員利用信息優(yōu)勢(shì)虛報(bào)下級(jí)部門履行職能所需的預(yù)算支出借以謀取部門利益。政府體制中上級(jí)官員與下級(jí)官員之間是一種委托—關(guān)系，但上級(jí)官員和下級(jí)官員關(guān)于公共組織的實(shí)際運(yùn)行成本的信息是不對(duì)稱的，下級(jí)官員能夠掌握更多的信息。根據(jù)尼斯凱耐（Niskanen，1971）公共組織預(yù)算理論，公共組織行為的最大特征就是最大化公共組織規(guī)模，因?yàn)楣賳T們的權(quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)。下級(jí)官員在預(yù)算談判中會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)力求增加本組織或本部門的預(yù)算。這種機(jī)會(huì)主義行為會(huì)使公共機(jī)構(gòu)膨脹和公務(wù)員數(shù)量上升，從而最終導(dǎo)致公共組織效率下降。

第三，政府官員們利用政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力從事設(shè)租活動(dòng)，為其以權(quán)謀私制造便利。政府干預(yù)的目的在于糾正市場配置資源的弊端，但政府干預(yù)卻極易滋生政府官員的設(shè)租行為，即官員背離作為公仆理應(yīng)承擔(dān)的正式職責(zé)而以公共權(quán)力牟取私利。設(shè)租活動(dòng)不僅會(huì)通過利益誘導(dǎo)使私人部門將許多資源用于尋租活動(dòng)，進(jìn)而造成整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)性投入降低，而且會(huì)破壞市場競爭秩序和扭曲市場資源配置。

如果將政府體制視為基于等級(jí)結(jié)構(gòu)的多重委托—關(guān)系，那么從激勵(lì)理論的角度講，克服政府體制中官員道德風(fēng)險(xiǎn)問題的關(guān)鍵在于是否能設(shè)計(jì)出有效的政府治理結(jié)構(gòu)來激勵(lì)和約束官員們的行為使其自利行為基本能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。然而，不同于私人組織，政府部門中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)卻要面臨政府目標(biāo)的限制。通常，私人企業(yè)的目標(biāo)是單一的，即利潤最大化。這樣，它就可以將與這一目標(biāo)緊密相關(guān)的可測度變量作為雇員的工作業(yè)績來設(shè)計(jì)各種工作激勵(lì)契約，比如企業(yè)可以通過計(jì)件工資、股權(quán)認(rèn)購、利潤分享以及相對(duì)業(yè)績?cè)u(píng)估等補(bǔ)償契約去誘導(dǎo)雇員的自利行為使其符合企業(yè)的目標(biāo)。相形之下，許多政府組織的目標(biāo)卻是多元的，比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者剩余、環(huán)境污染以及收入再分配等許多因素都會(huì)進(jìn)入政府的目標(biāo)集。事實(shí)上，政府組織目標(biāo)多元性的根源在于一個(gè)社會(huì)需要從不同方面對(duì)私人組織的利潤動(dòng)機(jī)所造成的資源配置扭曲和分配不公加以糾正來保證社會(huì)福利最大化。從理論上講，如果能夠?yàn)檎母鞣N目標(biāo)尋找到與其相應(yīng)的可測量的政府工作業(yè)績變量，那么只要按社會(huì)利益最大化原則給這些不同業(yè)績賦予不同權(quán)重，就可以通過貨幣激勵(lì)機(jī)制誘使政府組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。但現(xiàn)實(shí)中極少存在正式的貨幣激勵(lì)契約來激勵(lì)政府行為。究其原因，主要是因?yàn)椋菏紫龋_測量政府組織中官員們的工作業(yè)績往往十分困難。有些政府目標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)增加等）是能夠測量的，但有的政府目標(biāo)（如壟斷規(guī)制、社會(huì)公正等）則難以測量。其次，可測量政府目標(biāo)與不可測量政府目標(biāo)經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突。比如，讓一個(gè)被規(guī)制的自然壟斷行業(yè)降低產(chǎn)品價(jià)格可能導(dǎo)致該行業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量水平下降；某地區(qū)的工業(yè)增長和就業(yè)增加可能帶來該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化等等。根據(jù)霍姆斯特姆和米爾格羅姆（HolmstromandMilgrom，1991）多項(xiàng)任務(wù)委托—理論，如果通過貨幣補(bǔ)償激勵(lì)政府官員去實(shí)現(xiàn)可測量的目標(biāo)，那么那些不能測量的目標(biāo)會(huì)由于沒有貨幣補(bǔ)償?shù)募?lì)而得不到重視。最后，行政壟斷會(huì)導(dǎo)致難以對(duì)政府官員的相對(duì)業(yè)績做出評(píng)估，從而也無法設(shè)計(jì)出錦標(biāo)賽式的契約從貨幣補(bǔ)償?shù)慕嵌燃?lì)官員努力工作。

由于通過貨幣補(bǔ)償激勵(lì)政府官員努力工作在契約設(shè)計(jì)上存在著上述困難，提拔制度以及各種監(jiān)督制度就構(gòu)成政府體制中最重要的激勵(lì)約束機(jī)制。在提拔的激勵(lì)和監(jiān)督的約束下，官員們的工作動(dòng)機(jī)不再是眼前直接物質(zhì)回報(bào)，而是未來獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。為了增加未來被提拔的可能性，官員們會(huì)通過努力工作去爭取最好的政績，以樹立良好的形象和聲譽(yù)。從理論上講，提拔制度要有效發(fā)揮其激勵(lì)功能還必須滿足兩個(gè)條件：其一，政績良好的官員確實(shí)能獲得較多的晉升機(jī)會(huì)。這意味著一方面要求政府權(quán)力分配比較分散，從而能夠提供足夠的職位來滿足許多業(yè)績良好的官員的晉升需要，另一方面則要求政府體制中存在嚴(yán)密的監(jiān)督制衡機(jī)制，從而能有效防止官員晉升中的營私舞弊現(xiàn)象。其二，晉升給官員帶來的個(gè)人預(yù)期效用要足夠高。官員作為理性人，其對(duì)工作努力程度的選擇也必然基于成本—收益分析。只有未來晉升給官員帶來的預(yù)期效用（如個(gè)人控制權(quán)受益、榮譽(yù)以及職業(yè)成就感等）能夠補(bǔ)償其為建立良好政績所付出的工作努力成本時(shí)，官員們才可能選擇較高的工作努力水平。一般而言，上述兩個(gè)條件能否得到很好滿足在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)中各種決策控制權(quán)在政府組織內(nèi)的配置方式。就政府治理而言，決策控制權(quán)的配置方式以及其他許多變量，諸如民主監(jiān)督的有效性、法制健全程度以及政府內(nèi)部利益集團(tuán)的分布格局等，都會(huì)影響政府治理結(jié)構(gòu)的效率。但對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國家，尤其是那些經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家而言，在民主和法制建設(shè)相對(duì)滯后的情況下，立足于政府決策控制權(quán)的重新配置進(jìn)行政府治理結(jié)構(gòu)改革無疑對(duì)于提高本國政府運(yùn)行效率具有重要意義。

從政府決策控制權(quán)配置模式的演進(jìn)來看，改革開放以來我國政府治理結(jié)構(gòu)最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財(cái)政分權(quán)改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方財(cái)政并不具有獨(dú)立的自收自支、自求平衡的地位和相應(yīng)的財(cái)政控制權(quán)力，因此地方政府沒有積極性從政府管理的角度促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展。為了適應(yīng)市場化改革的需要，針對(duì)財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一所造成的弊端，我國從1979年就開始從財(cái)政分級(jí)包干的角度探索如何建立有效率的各級(jí)政府間的財(cái)力分配關(guān)系，而到了1994年，則開始在全國全面推進(jìn)分稅制財(cái)政體制。財(cái)政分權(quán)改革不僅硬化了地方政府軟預(yù)算約束，而且給地方政府提供了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈激勵(lì)。許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，與俄羅斯以及東歐國家相比，中國的改革之所以比較成功的一個(gè)很重要的原因是，中國地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充當(dāng)了“扶持之手”的作用，而俄羅斯等國家的地方政府則在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了“掠奪之手”的角色。如果單純從財(cái)政激勵(lì)的角度看，地方政府行為的上述差異可歸因于中國與俄羅斯等國財(cái)政分權(quán)模式的不同。具體講，中國的財(cái)政分權(quán)改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵(lì)地方政府想方設(shè)法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以增加稅基，而俄羅斯等國的財(cái)政分權(quán)制度幾乎沒有給地方政府留下稅收收益權(quán)，結(jié)果造成地方政府不是發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)以擴(kuò)大稅源，而是通過行政手段對(duì)私營經(jīng)濟(jì)“橫征暴斂”。然而，必須看到，自從1994年我國建立起以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制以來，盡管中央政府與地方政府之間的財(cái)權(quán)分配已相對(duì)規(guī)范化，地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性也得到進(jìn)一步鞏固和提高，但是我國地方財(cái)政體制尚存在著較為嚴(yán)重的體制性缺陷，在許多方面扭曲了對(duì)地方基層政府行為的激勵(lì)，從而降低了地方政府治理結(jié)構(gòu)的效率，最終影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二、我國現(xiàn)階段地方財(cái)政體制的弊端對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)效率的影響

任何一個(gè)國家的政府體制都是其財(cái)政體制所賴以建立和形成的基礎(chǔ)。政府體制的共同特征是多級(jí)次性，它反映了政府內(nèi)部實(shí)施分工協(xié)作的必然要求。為了討論方便，我們將中央政府以下的各級(jí)政府統(tǒng)稱為地方政府。從效率的角度講，政府職能不能由一級(jí)政府包攬，而應(yīng)通過各級(jí)政府之間的分工協(xié)作來共同承擔(dān)。

與政府制度的多級(jí)次性相適應(yīng)，政府的財(cái)政體制是由中央財(cái)政和地方財(cái)政組成的多級(jí)財(cái)政體制。作為一種政府治理工具，多級(jí)財(cái)政體制實(shí)際上是一種財(cái)政控制權(quán)的配置制度，它要求在合理界定各級(jí)政府事權(quán)的前提下，按照一定的財(cái)政原則，將政府財(cái)力在各級(jí)政府間進(jìn)行有效配置，同時(shí)通過上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，使得各級(jí)政府承擔(dān)的政府職能與其可支配財(cái)力相適應(yīng)。一個(gè)國家的財(cái)政體制不僅要能使各級(jí)政府的“事權(quán)和財(cái)權(quán)”相適應(yīng)，而且還要有助于給各級(jí)政府提供工作激勵(lì)和行為約束，使政府的自利性行為目標(biāo)能充分體現(xiàn)社會(huì)利益目標(biāo)。為此，財(cái)政體制的設(shè)計(jì)必須盡可能滿足激勵(lì)相容性原則的要求，即各級(jí)政府自利地追求個(gè)人利益目標(biāo)或本級(jí)政府利益目標(biāo)的同時(shí)恰好最大限度地履行了一國政府理應(yīng)承擔(dān)的職能。

我國的政府體制由中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個(gè)級(jí)次組成。與五級(jí)政府體制相適應(yīng)，現(xiàn)階段我國的財(cái)政體制在五級(jí)財(cái)政的框架下界定了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍。然而，理論界普遍認(rèn)為，目前的財(cái)政體制只是初步理順了中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，但沒有在省級(jí)以下政府之間確立一個(gè)較為合適的責(zé)任和財(cái)力分配模式，結(jié)果導(dǎo)致在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財(cái)權(quán)過分向上集中，使得基層政府財(cái)力十分薄弱，而另一方面事權(quán)過分向下集中，造成基層政府承擔(dān)事權(quán)過重。從政府治理結(jié)構(gòu)的角度看，地方財(cái)政體制在機(jī)制設(shè)計(jì)上的失敗不僅在于它引致了縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困境，而且還在于它在許多方面與對(duì)地方基層政府的工作激勵(lì)具有不相容性。下面我們具體分析我國財(cái)政體制的弊端如何扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)地方基層政府的工作激勵(lì)。

第一，地方財(cái)政體制弊端扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作激勵(lì)。從政府職能上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接服務(wù)于鄉(xiāng)村并依法對(duì)鄉(xiāng)村直接實(shí)施管制的一級(jí)政權(quán)組織。現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的事權(quán)十分繁雜，大體上可區(qū)分為經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)和社會(huì)管理事權(quán)。根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了如此眾多的事權(quán)，也理應(yīng)擁有與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)。然而在我國地方財(cái)政級(jí)次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政是最為薄弱的一級(jí)財(cái)政。1994年的財(cái)政分權(quán)改革并沒有為地方政府建立起獨(dú)立的地方稅體系，目前地方各級(jí)政府都沒有構(gòu)成自己財(cái)力基礎(chǔ)的特色稅種，而是共享相同、有限的地方稅源。在這種情況下，上級(jí)政府必然首先考慮本級(jí)政府的財(cái)政利益，往往會(huì)利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出按行政隸屬或行業(yè)進(jìn)行分稅的財(cái)力分配模式以便自己能夠占有大稅種和大稅源，同時(shí)也不愿意通過轉(zhuǎn)移支付的形式向下級(jí)政府讓渡自己的財(cái)力，結(jié)果導(dǎo)致地方財(cái)政的財(cái)力層層向上集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對(duì)稱。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧立名目亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派，以擺脫財(cái)政困境。顯然，不同于稅，費(fèi)的種類和規(guī)模在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的斂財(cái)意圖，其隨意性很強(qiáng)，而且費(fèi)收到政府手中之后，其用途很難得到外界的監(jiān)督和控制。這樣，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“亂收費(fèi)”行為在客觀上具有合理性并被冠以政府的名義，不僅會(huì)抑制農(nóng)戶的正當(dāng)經(jīng)營活動(dòng)，從而降低農(nóng)戶生產(chǎn)性投入，而且會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制滋生許多制度漏洞，進(jìn)而導(dǎo)致官員個(gè)人收益控制權(quán)膨脹，最終扭曲對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)。這表現(xiàn)在，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政陷入困境，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)卻有增無減，而且經(jīng)常在缺乏嚴(yán)密的市場調(diào)研和可行性論證的情況下，便通過“亂收費(fèi)”大搞社會(huì)效益很差的“政績工程”。

第二，地方財(cái)政體制弊端扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)縣級(jí)政府的工作激勵(lì)。同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，縣級(jí)政府也是直接為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的基層政權(quán)。所不同的是，縣級(jí)政府需要在更大的范圍內(nèi)實(shí)施其政府職能。盡管承擔(dān)了如此眾多的事權(quán)，但由于其在地方財(cái)政級(jí)次中處于底層，在財(cái)力分配上處于不利地位，所以縣級(jí)政府財(cái)力也十分薄弱。縣級(jí)政府所承擔(dān)的事權(quán)與其可支配財(cái)力的高度不對(duì)稱不僅直接導(dǎo)致我國縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)大型公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，而且還從以下兩方面扭曲了對(duì)縣級(jí)政府的激勵(lì)：（1）縣級(jí)政府在實(shí)施社會(huì)性規(guī)制時(shí)通過濫用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)進(jìn)行各種形式的收費(fèi)、罰款和攤派，以補(bǔ)足其履行事權(quán)所需的財(cái)力。政府濫用行政權(quán)力一方面會(huì)給企業(yè)經(jīng)營帶來額外的成本，從而削弱企業(yè)的市場競爭力。另一方面還會(huì)給某些地方官員的抽租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規(guī)制權(quán)力提出某些不利于企業(yè)的行政決策作為威脅，迫使企業(yè)向之行賄。抽租行為的直接后果是誘導(dǎo)許多人把努力方向轉(zhuǎn)移到抽租或?qū)ぷ忸I(lǐng)域，最終不僅導(dǎo)致公共部門運(yùn)行效率降低，而且造成私人部門生產(chǎn)性資源投入的減少。（2）縣級(jí)政府為了獲得更多的財(cái)源或者直接介入競爭性產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，或者在對(duì)企業(yè)經(jīng)營的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況沒有把握的情況下便貿(mào)然以財(cái)政信用的方式支持地方企業(yè)的發(fā)展。政府介入競爭性產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域顯然違背了公共財(cái)政原則，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的低效配置和浪費(fèi)，而盲目對(duì)地方企業(yè)投入財(cái)政信用資金會(huì)導(dǎo)致政府或有負(fù)債增加，進(jìn)而可能使其財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。

第三，地方財(cái)政體制弊端扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)地市級(jí)政府的工作激勵(lì)。在地方政府體制中，地市級(jí)政府管轄的范圍既包括中心城市，又包括下屬各縣。相應(yīng)地，其政府職能應(yīng)主要體現(xiàn)在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由于在地方財(cái)政級(jí)次的位置僅次于省級(jí)政府，所以地市級(jí)政府具有較大的財(cái)權(quán)，能夠?qū)⒁恍┖玫亩惙N和稅源集中到本級(jí)政府，從而能夠在地方財(cái)政體制所安排的財(cái)力分配模式下獲取較多的財(cái)政收入。從政府管理的角度講，充足的財(cái)力應(yīng)該有利于地市級(jí)政府在整個(gè)轄區(qū)內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，從而更好的完成其職能。然而，事實(shí)卻恰恰相反，絕大多數(shù)地市級(jí)政府通過財(cái)力分配權(quán)將資金集中后，更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果反而加大城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾。之所以會(huì)產(chǎn)生這種激勵(lì)扭曲，是因?yàn)榈胤截?cái)政體制中對(duì)地市級(jí)政府事權(quán)的界定與地市級(jí)政府官員的利益目標(biāo)具有不相容性。具體講，盡管從資金使用的邊際社會(huì)效益上看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中增加一單位資金所創(chuàng)造的社會(huì)收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投入一單位資金所增加的社會(huì)效益，但是從地市級(jí)政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個(gè)人效用要低于投資于城市所增加的個(gè)人效用，因?yàn)樵诔鞘薪⒌恼兺菀妆挥^察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優(yōu)的政績效應(yīng)。

綜合以上分析可見，我國地方財(cái)政體制的弊端已成為影響地方政府治理結(jié)構(gòu)效率的一個(gè)非常重要的因素，因此地方政府改革的一個(gè)中心環(huán)節(jié)應(yīng)該是地方財(cái)政體制改革。